วิพากษ์ตั้งกระทรวงใหม่ กระจายอำนาจจริงหรือ?

หมายเหตุ – ความเห็นนักวิชาการ นักการเมือง กรณี ส.ส.รัฐบาลและฝ่ายค้านยื่นญัตติด่วนต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร เพื่อขอให้มีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาการจัดตั้งกระทรวงปกครองท้องถิ่นขึ้นมาใหม่

รศ.ดร.ยุทธพร อิสรชัย
สาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช

เรื่องการส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นไม่จำเป็นต้องตั้งหน่วยงานเพิ่มเติม เพราะความคิดตั้งหน่วยงานต่างๆ คือการขยายฐานอำนาจของระบบราชการ ยิ่งทำให้การกระจายอำนาจ
กลายเป็นอุปสรรค เพราะการตั้งกระทรวงเท่ากับเป็นการส่งเสริมให้เกิดราชการในส่วนกลางที่เพิ่มหน่วยงานในการกำกับควบคุมท้องถิ่นให้มากขึ้นอีก

แต่วันนี้จะต้องทำอย่างไรให้ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระของตัวเองมากขึ้น และการกระจายอำนาจต้องลงสู่ชุมชน ท้องถิ่นด้วย ไม่เฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น ดังนั้น เมื่อตั้งกระทรวงก็จะยิ่งลดทอนอำนาจของประชาชนในระดับชุมชน ท้องถิ่น ยิ่งทำให้ทุกอย่างเข้าสู่ภาวะการรวมศูนย์อำนาจมากขึ้นกว่าเดิม นี่ไม่ใช่ทางออกหรือทางที่ทำให้ประสบความสำเร็จในการกระจาย
อำนาจเลย

ถามว่าตั้งกระทรวงได้ไหม ตั้งได้อยู่แล้ว ถ้าสภามีการตั้งกรรมาธิการศึกษา มีการออกกฎหมายจัดตั้งกระทรวง เหมือนกับหลายกระทรวงที่เกิดขึ้นใหม่ เช่น กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม ถามว่านี่คือเส้นทางที่ทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นบรรลุเป้าหมายหรือประสบความสำเร็จได้ไหม คิดว่าผิดที่ผิดทางทีเดียว

นอกจากนี้ การแยกกระทรวงใหม่ออกจากกระทรวงมหาดไทยก็ไม่ได้บอกว่าอำนาจการกำกับควบคุมจากส่วนกลางที่มีต่อท้องถิ่นจะลดลง ในทางกลับกัน ตอนนี้อยู่ในมหาดไทยก็มีสถานะเป็นกรม หากแยกออกมาแล้วยกฐานะขึ้นเป็นกระทรวง การควบคุม กำกับ จะยิ่งเข้มข้นมากขึ้น ยิ่งทำให้การกระจายอำนาจไปสู่ชุมชน ท้องถิ่น หรือแม้แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ถูกกำกับมากขึ้นด้วย การกระจายอำนาจที่ถูกต้องในวันนี้คือ ต้องทำอย่างไรให้การควบคุมกำกับจากส่วนกลางน้อยลงมากกว่า ไม่ใช่ตั้งหน่วยงานจากส่วนกลางเพิ่มขึ้นอย่างนี้ ขณะเดียวกันต้องส่งเสริมให้ชุมชน ท้องถิ่นมีความเข้มแข็ง ไม่งั้นจะกลายเป็นว่าตั้งสาขามหาดไทย 2

ในอนาคต หากมีกระทรวงนี้จริง ตำแหน่งต่างๆ ในกระทรวงมาจากคนท้องถิ่นไม่ได้อยู่แล้ว เพราะตำแหน่งเหล่านี้มาจากข้าราชการจากส่วนกลางที่อยู่ในกระทรวงหรือกรมต่างๆ ดังนั้น การจะเป็นคนในท้องถิ่นคงเป็นไปได้ยาก

นอกจากนี้ถ้าเป็นบุคลากรที่โอนมาจากท้องถิ่น หากมาอยู่ส่วนกลางก็ต้องเป็นข้าราชการ สุดท้ายก็จะถูกระบบราชการกลืนกลายวิธีคิด วิธีทำงาน หรือวัฒนธรรมองค์กรต่างๆ ไป ตรงนี้คงไม่ได้ช่วยอะไร

สำหรับฝ่ายการเมือง แม้จะบอกว่าการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง มานั่งเป็นรัฐมนตรีต่างๆ แต่สุดท้ายก็ไม่มีอะไรเป็นหลักประกันว่าการมานั่งเป็นรัฐมนตรีในกระทรวงเหล่านี้จะเป็นคนที่เข้าใจและตระหนักเรื่องกระจายอำนาจ การเพิ่มอำนาจให้ชุมชน ท้องถิ่น หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างแท้จริง ดังนั้น คงไม่ได้มีส่วนทำให้การกระจายอำนาจดีขึ้น

ปัจจัยความสำเร็จของการกระจายอำนาจไม่ได้อยู่ที่เรื่องการตั้งหน่วยงาน แต่อยู่ที่วิธีการ นั่นคือการทำอย่างไรให้ชุมชน ท้องถิ่น มีอำนาจหน้าที่อย่างครบถ้วนสมบูรณ์ แต่ทุกวันนี้แม้ว่าเราจะมีการเขียนชัดเจนตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 มาถึง 2550 และ 2560 ซึ่งมีกฎหมายในการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ตั้งหน่วยงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจขึ้นในปี 2542 สุดท้ายก็เห็นว่าตัวบทบัญญัติกฎหมาย หน่วยงานที่ตั้งขึ้น หรือการมีแผนกระจาย
อำนาจ ไม่ประสบความสำเร็จเลย กลายเป็นการทำงานแบบระบบราชการ ทุกอย่างยังรวมศูนย์อำนาจ สิ่งที่นำไปสู่ท้องถิ่นคือการให้แต่หน้าที่ แต่ไม่ได้ให้อำนาจ เป็นการกระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ ท้องถิ่นก็มีหน้าที่ทำตามส่วนกลาง ดังนั้น ยิ่งตั้งกระทรวงขึ้น ภาวะเช่นนี้จะยิ่งเข้มข้นขึ้น

ปัญหาการกระจายอำนาจในวันนี้คือโครงสร้างอำนาจรัฐในประเทศไทย ถ้าไทยยังมีโครงสร้างรัฐในการรวมศูนย์กระจายอำนาจ อย่างไรเสียก็เป็นไปได้ยากสำหรับเรื่องการ
กระจายอำนาจ

เว้นแต่ว่าต้องแก้ไขสิ่งสำคัญที่สุดประการหนึ่งคือ พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน เพราะ พ.ร.บ.ดังกล่าว คือรัฐธรรมนูญที่กำหนดโครงสร้างรัฐอย่างแท้จริง เรามีรัฐธรรมนูญมา 20 ฉบับ แต่ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินไม่เคยเปลี่ยนหลักการเลย

นั่นคือหลักการที่บอกว่าประเทศไทยมีการบริหารราชการแบบส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และท้องถิ่น ถ้ายังไม่แก้ตรงนี้ การกระจายอำนาจก็เกิดขึ้นยาก ที่สำคัญคือหากแก้ด้วยการตั้งกระทรวง โครงสร้างอำนาจรัฐรวมศูนย์ก็จะยิ่งเข้มแข็งมากขึ้น ทำให้ท้องถิ่นอ่อนแอลง

สิ่งสำคัญในวันนี้คือการกระจายอำนาจต้องไม่หลงประเด็น เหมือนกรณีรัฐธรรมนูญ 2540 เวลานั้นเราก็หลงประเด็น การกระจายอำนาจต้องไปใช้แนวทางแบบกฎหมายมหาชน ต้องกำหนดเป็นกฎหมาย เช่น พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ มีการตั้งกรรมการกระจายอำนาจ กระทั่งการที่เราจะกำหนดเรื่องการถ่ายโอนงบประมาณต่างๆ ลงสู่ท้องถิ่น สุดท้ายแล้วมาตรการเหล่านี้ล้มเหลวหมด สะท้อนให้เห็นว่าเราตอบโจทย์ถูก แต่ตั้งโจทย์ผิด

ดังนั้น ถ้าตอบโจทย์ถูก แต่ตั้งโจทย์ผิด ผมว่าคงไม่ใช่ทางออกของการกระจายอำนาจ เหมือนกับครั้งนี้ที่มีแนวคิดจัดตั้งกระทรวงปกครองท้องถิ่น กลายเป็นการตอบโจทย์ถูก แต่ตั้งโจทย์ผิดอีกเช่นกัน

รศ.อัษฎางค์ ปาณิกบุตร
อดีตคณบดี คณะรัฐศาสตร์ ม.รามคำแหง

การกระจายอำนาจเป็นสัญลักษณ์ของระบอบประชาธิปไตย ทุกประเทศกระจายอำนาจหมด ปัญหาคือ กระจายจริง หรือกระจายปลอม ประเทศไทยกระจายหลอกๆ ส่วนใหญ่รวมอำนาจไว้ที่ส่วนกลาง เรามีการปกครอง 3 ส่วน เช่น ระเบียบราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น ถามว่า 3 ส่วนนี้เข้าใจบทบาทตัวเองหรือไม่ ข้าราชการยังไม่เข้าใจเลยว่าจริงๆ แล้วคืออะไร เพราะฉะนั้นหลักการกระจายอำนาจผิดฝาผิดตัวไปหมด มีรัฐธรรมนูญ 2540 ที่เขียนชัดเจนเป็นฉบับแรกให้การกระจายอำนาจนั้นค่อนข้างเป็นมาตรฐานสากล ปัจจุบัน เชื้อของรัฐธรรมนูญ 40 เหลืออยู่ 2 ฉบับ คือ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญมาตรา 284 ของรัฐธรรมนูญ 40 คือพระราชบัญญัติขั้นตอนการกระจายอำนาจ พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ 42 อีกฉบับหนึ่งตามมาตรา 288 ของรัฐธรรมนูญ 40 คือพระราชบัญญัติการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น 2542 ทั้ง 2 ฉบับนี้เป็นกุญแจใช้อยู่ แต่อำนาจส่วนใหญ่ถูกส่วนกลางคุมไว้หมด โดยสำนักงานกระจายอำนาจซึ่งสังกัดสำนักนายกฯ เป็นผู้จัดงบประมาณ คณะกรรมการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น สังกัดสำนักปลัดกระทรวงมหาดไทย กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เป็นส่วนหนึ่งของกระทรวงมหาดไทย

แต่ ส.ส. ซึ่งไม่รู้การกระจายอำนาจอย่างแท้จริงเพราะเป็นเรื่องละเอียด รอบคอบ ในโครงสร้างมีเรื่องหลายอย่างที่ต้องคิด ไม่สามารถคิดอย่างหลวมๆ ได้ แต่ที่มีการเสนอมา เป็นการคิดหลวมๆ คือตั้งกระทรวงใหม่ จะได้มีรัฐมนตรีใหม่สักคน เอาหน่วยงานทั้ง 3 มารวมกัน ซึ่งไม่มีความจำเป็นต้องตั้งกระทรวง หลักที่ควรคิดคือ ทำอย่างไร จึงจะมีการกระจายอำนาจแบบสากลที่ประชาชนเป็นผู้ชี้นำ เป็นที่ยอมรับว่ามีอิสระในการบริหารจัดการ ในการบริการสาธารณะ ในเรื่องเงินและหลายอย่าง

ปรากฏว่าถ้าเอารัฐธรรมนูญ 40 เป็นตัวตั้ง มาถึงปัจจุบัน 22 ปีไม่มีรัฐบาลไหนเลยที่จริงใจกับการกระจายอำนาจแม้แต่รัฐบาลเดียว เพราะฉะนั้น ถ้าพูดถึงการกระจายอำนาจต้องพูดถึงหลักการก่อน ว่าเราจะเอาอย่างไร งบประมาณจะเปลี่ยนแปลงหรือไม่ ทุกวันนี้มีการจัดงบประมาณตามหัวคน ดังนั้น คนที่จนก็จนอยู่วันยังค่ำ เช่น อ.เลิงนกทา จ.ยโสธร มี 20 ล้าน อบต. หรือเทศบาลตำบลที่มี 20 ล้าน มี 80 เปอร์เซ็นต์ จากจำนวนทั้งหมด 7,580 กว่าแห่ง คำถามคือ ส.ส.ทราบหรือไม่ว่างบประมาณแต่ละแห่งใช้ทำอะไร ทราบไหมว่าองค์ประกอบของโครงสร้างของนราธิวาสทำไมเหมือนกับแม่ฮ่องสอนทั้งที่มันไม่เหมือนกัน ทราบไหมว่าจุดอ่อนและข้อบกพร่องของการกระจายอำนาจตลอด 20 กว่าปีมาแล้ว หรือ 50 ปีมานี้มีอะไรบ้าง ต้องมานั่งพูดกันในประเด็นเหล่านี้ก่อน

การกำกับดูแลเป็นสิ่งที่หนีไม่พ้น เพราะรัฐบาลเป็นผู้ออกเงิน แต่ขอแค่กำกับดูแลโดย ‘อย่าสั่งการ’ ได้หรือไม่ ปัจจุบันเป็นการเข้าไปควบคุมและสั่งการ ผู้ว่าฯ คนไหนไม่เคยสั่งการบ้าง มีข่าวว่าท้องถิ่นทุจริต คำถามคือหน่วยงานที่ดูแลตั้งแต่ผู้ว่าฯจนถึงหน่วยงานที่เอ่ยไปทำอะไรอยู่ ทำไมปล่อยให้เกิดการทุจริตได้ ขอยืนยันว่าปัญหาสำคัญคือความเกี่ยวพันระหว่างการเมืองท้องถิ่นกับการเมืองระดับชาติ มีปัญหาเยอะแยะเรื่องการทุจริต ในเรื่องบริการสาธารณะว่าประชาชนได้อะไร หรือไม่ได้อะไร

ประชาชนได้รับอานิสงส์จากองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมากแค่ไหน ปัญหาพวกนี้ไม่ได้ถูกแก้ไขเลย ถามว่าคุณรู้เรื่องท้องถิ่นหรือยัง รู้เรื่องการกระจายอำนาจหรือยัง อยากให้ ส.ส.และ ส.ว.ทั้งหลายไปศึกษาก่อน ว่าจุดอ่อนและข้อบกพร่องไล่ไปตั้งแต่ กทม. 2518 ซึ่งถือว่าเริ่มกระจายแล้ว จนถึงปัจจุบันคุณทำอะไรบ้าง ส.ส.ไม่รู้เรื่องเลย ไม่ได้ทำอะไรเลย

ผมเป็นที่ปรึกษารัฐมนตรีหลายคนในมหาดไทย แนะอะไร ไม่เคยทำเลย ปัจจุบันก็ยังทำงานให้เขาอยู่ เป็น ก. กลาง คือผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการกลาง อบต. ซึ่งดูแลเรื่องบุคคลของ อบต.ทั้งประเทศ ซ้ำร้ายทั้ง 3 ก. คือ ก.กลางเทศบาล ก.กลาง อบจ. และ ก.กลาง อบต. มอบหมายให้ผมเป็นประธานสอบแข่งขันข้าราชการท้องถิ่นทั้งประเทศ มีการสอบมา 3 ครั้งแล้ว คนสอบล้านกว่าคน ทำกำไรให้กรมส่งเสริมฯกว่า 100 ล้าน มอบให้รัฐบาลแล้วกว่า 50 ล้าน ไปถามคนกระทรวงมหาดไทยว่าใครจะมาดีเบตกับผมบ้างเรื่องท้องถิ่น รัฐมนตรีหรือผู้ว่าฯ คนไหนก็ได้ ว่าเราจะมานั่งเสวนากันไหมเกี่ยวกับท้องถิ่น ผมจะพูดให้ฟัง จริงๆ แล้วคณะกรรมาธิการฯ น่าจัด ผมจะไปพูดให้ฟังใช้เวลาสัก 3 ชั่วโมงให้ ส.ส.มานั่งฟัง แล้วซักผม

ท้องถิ่นทั้งประเทศไม่เหมือนกัน พื้นที่ทั้งประเทศ บริการสาธารณะที่ประชาชนต้องการคนละเรื่องเลย ระหว่างนราธิวาสกับแม่ฮ่องสอน พื้นที่แม่ฮ่องสอนเป็นอย่างไร คุณรู้ไหม พื้นที่นราธิวาสเป็นอย่างไร คนกลางรู้ไหม ไม่รู้เรื่อง แล้วมาอยู่ตรงกลางทำไม มาเอาอำนาจมาไว้ส่วนกลางทำไม น่าสงสารสำหรับ อบต.ที่มีงบ 20 ล้าน ไม่รวมเงินอุดหนุน การหารายได้ นายก ทั้งหลายก็ไม่เก่งพอที่จะสู้กับรัฐบาลว่าจะเก็บภาษีทรัพย์สินท้องถิ่น ไม่มีใครกล้าพูด แค่ภาษีสิ่งแวดล้อมในภูเก็ต ผมหาเงินให้พันล้านเอาไหม กทม. 5 หมื่นล้านแน่ๆ ผมจะหาให้ เอาไหม เพราะฉะนั้นขึ้นอยู่กับว่าท้องถิ่นขวนขวายหรือไม่

ขณะนี้คณะกรรมการกระจายอำนาจให้งบ กทม. ปีละกว่า 18,000-20,000 ล้าน ถามว่าให้ทำไม ก็เขาขอมา คุณไม่ต้องให้เขาสักบาท ภูเก็ตคุณก็ไม่ต้องให้เขาสักบาท ถ้าหาไม่ได้ อย่ามาเป็น จริงๆ แล้วเขาสามารถหาได้ เพียงแต่เราให้อิสระเขาไหม บางเรื่องอย่างภาษีสิ่งแวดล้อมภูเก็ต เก็บนักท่องเที่ยวคนละ 100 บาท ผมว่าเขายินดีเสีย เพียงแต่ อบจ.ออกข้อบัญญัติเท่านั้นเอง ไม่ต้องขอใคร เพราะประเทศไทยไม่มีภาษีสิ่งแวดล้อม ชาวต่างชาติมาเที่ยวภูเก็ตปีละ 4.4-4.5 ล้านคน คุณเก็บคนละ 100 บาทได้ 440-450 ล้าน ถ้าเก็บภาษีสนามบินเพิ่มอีก 50 บาท ตกลงกับกรมการบินพลเรือน คุณก็ได้อีกมาก เรื่องแบบนี้เราไม่ค่อยได้ทำ

ปัญหามีเรื่องต้องพูดกันเยอะมาก แต่เราจับแค่ปลายเหตุ ต้นเหตุไม่ดู ไม่แก้ไข เพราะหวงอำนาจไว้ที่ส่วนกลาง เราต้องกล้าให้ท้องถิ่นมีอิสระในการบริหารราชการในหลายด้าน กำกับดูแลห่างๆ แล้วสร้างองค์กรตรวจสอบภาคประชาชนขึ้นมาซึ่งไม่เคยมีมาก่อน เลือกจังหวัดละ 15-21 คน จังหวัดเล็ก 15 กลาง 18 ใหญ่ 21 ให้ดูแลองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเดียว แค่นี้ก็ทำได้ แต่จะทำจริงหรือไม่จริง

ทัศนัย บูรณุปกรณ์
นายกเทศมนตรีนครเชียงใหม่

ส่วนตัวเห็นด้วย 100% แต่ต้องตอบประชาชนหรือสังคมว่า ตั้งแล้วได้อะไร มีหลักการจัดตั้งแบบไหน เพราะยังไม่ทราบรายละเอียดเรื่องดังกล่าว ถ้าตั้งกระทรวงท้องถิ่น ต้องกระจายอำนาจทั้งบทบาทหน้าที่ โครงสร้าง ภารกิจ บุคลากรและงบประมาณ พร้อมให้อิสระท้องถิ่นบริหารจัดการ ไม่ถูกชี้นำหรือครอบงำอีก เพราะท้องถิ่นถือเป็นกลไกของรัฐบาล ดูแลทุกข์สุขประชาชน และพัฒนาคุณภาพชีวิตในชุมชนแทน

แนวคิดตั้งกระทรวงท้องถิ่น ถือเป็นมิติใหม่การปฏิรูปปกครองแนวทางหนึ่ง ที่มีการพูดคุยและผลักดันเรื่องดังกล่าวมากว่า 10 ปีแล้ว เนื่องจากแต่ละเมือง หรือแต่ละพื้นที่มีบริบทที่แตกต่างกัน ดังนั้น การพัฒนาหรือยกระดับคุณภาพชีวิตต้องสอดคล้องกับวิถีชีวิตท้องถิ่นหรือชุมชนนั้นๆ หากผู้ที่ควบคุมนโยบายและกำกับดูแลกระทรวงดังกล่าวไม่เปลี่ยนแปลงจากโครงสร้างเดิม ก็ไม่ควรตั้งกระทรวงใหม่ เพราะไม่ใช่การ
กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น และประชาชนได้รับผลประโยชน์แท้จริง

ส่วนตัวอยากให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดมากกว่าตั้งกระทรวงใหม่ โดยยุบหรือยกเลิกส่วนภูมิภาค และองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เนื่องจากบทบาท อำนาจหน้าที่ทับซ้อน หรือเหลื่อมล้ำกันอยู่ ถ้าเป็นจังหวัดปกครองตนเอง สามารถบริหารจัดการจังหวัด หรือเมืองตนเองได้อย่างมีเอกภาพ ภายใต้บริบทจังหวัดนั้นๆ ตอบสนองความต้องการประชาชนหรือชุมชนได้ตรงจุด ไม่ต้องรอนโยบายหรือข้อสั่งการจากส่วนกลาง ทำให้การพัฒนาท้องถิ่นไปสู่เป้าหมายได้อย่างชัดเจน