ภาษีสรรพสามิต ก้าวที่เปลี่ยนแปลงสู่ความสมดุลและยั่งยืน : โดย รศ.นงนุช ตันติสันติวงศ์
ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาภาษีสรรพสามิตถูกนำมาใช้มากขึ้น เพื่อจูงใจให้ลดการบริโภคสินค้าที่มีอันตรายต่อสุขภาพ เช่น ภาษีความหวานหรือภาษีน้ำตาล (sugar tax) ที่มีการปรับอัตราภาษีสูงขึ้นมาตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2562 เป็นภาษีที่เก็บจากเครื่องดื่มไม่มีแอลกอฮอล์ที่มีปริมาณน้ำตาลเกินกำหนด โดยการขึ้นภาษีนี้เป็นการปรับขึ้นแบบขั้นบันได คือเริ่มจัดเก็บภาษีครั้งแรกในปี 2560 และปรับภาษีขึ้นทุก 2 ปี และจะจัดเก็บภาษีในอัตราสูงสุดในปี 2566
โมเดลการเก็บภาษีลักษณะนี้เป็นการเปลี่ยนแปลงสู่ความสมดุลและยั่งยืน จะเห็นได้ว่าผลกระทบที่เกิดกับอุตสาหกรรมเครื่องดื่มไร้แอลกอฮอล์นั้น ไม่ได้ส่งผลให้เกิดการเรียกร้องหรือคัดค้านใดๆ เพราะผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายรับทราบล่วงหน้าพร้อมปรับตัวตามระยะเวลาของแผนภาษี แผนการจัดเก็บนี้สามารถนำไปใช้กับสินค้าอื่น เช่น กลุ่มสินค้าสุรา เบียร์ และยาสูบ เพื่อลดผลกระทบของการขึ้นภาษี โดยอัตราภาษีควรคำนึงถึงผลกระทบต่อสุขภาพและสังคมที่แตกต่างกันของกลุ่มสินค้า เพื่อหลีกเลี่ยงการหันไปบริโภคสินค้าทดแทนที่มีผลกระทบเหมือนกัน แต่มีราคาถูกและด้อยคุณภาพกว่า ทั้งยังเป็นการขึ้นอัตราภาษีให้เหมาะสมกับกำลังซื้อของผู้บริโภค โดยมีการวางแผนระยะปานกลางและยาวเพื่อกำหนดอัตราภาษีให้สอดคล้องกับการขยายตัวของกำลังซื้อของผู้บริโภค และมีประกาศแผนการจัดเก็บภาษีล่วงหน้าอย่างชัดเจนเพื่อการปรับตัวของผู้บริโภคและผู้ผลิตตลอดห่วงโซ่อุตสาหกรรมตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำ
ย้อนดูนโยบายภาษีบาป ทำไมมีปัญหา?
ช่วงปี 2550-2560 อัตราประชากรที่บริโภคยาสูบลดลง 1.8% จาก 20.9% ในปี 2550 มาอยู่ที่ 19.1% ในปี 2560 ในขณะที่ผู้ดื่มสุราลดลงจาก 30% ในปี 2550 เป็น 28.4% ปี 2560 โดยไทยเป็นประเทศที่บริโภคแอลกอฮอล์สูงเป็นลำดับที่ 2 ของภูมิภาคอาเซียนที่ 8.3 ลิตรต่อปี (World Bank 2016) ทั้งนี้ ในช่วงปลายปี 2560 มีการใช้อัตราภาษีสรรพสามิตใหม่คิดตามปริมาณกับผลิตภัณฑ์ยาสูบและเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ซึ่งอาจช่วยลดจำนวนผู้สูบบุหรี่และดื่มสุราได้มีประสิทธิภาพกว่าระบบภาษีแบบเดิมที่ไม่ได้ทำให้จำนวนนักสูบและนักดื่มลดลงมากนัก
แต่อัตราภาษีที่ไม่เท่าเทียมกันหรืออัตราภาษีที่ไม่ได้สะท้อนถึงความเสี่ยงต่อสุขภาพที่แตกต่างกันของสินค้า กลับเป็นการส่งสัญญาณผิดให้ผู้บริโภคหันไปหาสินค้าทดแทนที่มีราคาถูกกว่าแต่มีความเสี่ยงสูงกว่า ส่งผลต่อประสิทธิผลของนโยบายภาษี เช่น สุรากลั่น เปรียบเทียบระหว่างสุราสี กับสุราขาว แม้มีปริมาณแอลกอฮอล์ที่เท่ากันแต่อัตราภาษีสรรพสามิตของสุราขาวในด้านมูลค่าถูกกว่าถึง 10 เท่า (900%) และในด้านปริมาณถูกกว่า 1.6 เท่า (65%)
เช่นเดียวกับ ยาเส้น ที่มีอัตราภาษีสรรพสามิตในระดับที่ต่ำกว่าบุหรี่ซองกว่า 17 เท่า ความห่างจะขยับเพิ่มเป็น 70 เท่าหลังจากที่ล่าสุดรัฐบาลได้ประกาศลดอัตราภาษียาเส้นสำหรับปริมาณการขายไม่เกิน 12,000 กิโลกรัมต่อปี มีผลบังคับใช้ 1 มกราคม 2563 ซึ่งความไม่เท่าเทียมเหล่านี้เป็นการส่งสัญญาณที่ผิดให้แก่ผู้บริโภค เพราะโดยทั่วไปคนจะเข้าใจว่า ถ้าถูกลงโทษด้วยการจ่ายภาษีน้อยกว่าแสดงว่าสินค้านั้นทำลายสุขภาพน้อยกว่า ทั้งที่ไม่เป็นความจริง
การกำหนดอัตราภาษีที่เหมาะสมมีความสำคัญต่อประสิทธิผลของนโยบายในการลดการบริโภคสินค้าที่ทำลายสุขภาพ สังคมและสิ่งแวดล้อม หากมีการขึ้นภาษีน้อยไปจะส่งผลให้สินค้าบาปเหล่านี้มีราคาถูกเกินไปได้ ในขณะที่หากมีการขึ้นภาษีในอัตราที่สูงเกินไปก็จะกระทบต่อผู้ผลิตและผู้บริโภค เช่น การขึ้นภาษีบุหรี่ในปี 2560 ทำให้ภาระภาษีสรรพสามิตบุหรี่ต่อซองเพิ่มขึ้นเกือบ 80% ในครั้งเดียว และราคาต่อซองถูกที่สุดเพิ่มขึ้นถึง 50% ซึ่งหากคิดภาระภาษีทั้งหมดซึ่งรวมทั้งเงินกองทุนต่างๆ และ VAT ทำให้ภาระภาษีบุหรี่ไทยอยู่ในระดับสูงที่สุดในภูมิภาคอาเซียน หากปัญหาเพิ่มขึ้นจนเกิดตลาดมืดหรือหันไปหาสินค้าทดแทนที่เสียภาษีน้อยกว่าในกรณีของยาเส้น ท้ายที่สุดก็จะเป็นรัฐเองที่สูญเสียรายได้ที่ควรจะได้รับ
เสี่ยงสุขภาพมากเสียภาษีมาก
ปัจจุบัน สินค้าที่ถูกเก็บภาษีสรรพสามิตใหม่แบ่งเป็น 2 กลุ่มใหญ่ ได้แก่ 1) สินค้าที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม เช่น น้ำมัน (39%) และรถยนต์ (21%) และ 2) สินค้าที่มีผลต่อสุขภาพ (ภาษีบาป) เช่น เบียร์ (13%) ยาสูบ (12%) และสุรา (10%) การเก็บภาษีสินค้าเหล่านี้จะเพิ่มต้นทุนการบริโภคสินค้าที่ทำลายสุขภาพผู้บริโภคและสร้างปัญหาต่อสังคม เพื่อให้มีการบริโภคสินค้าเหล่านี้ลดลง
การใช้ภาษีสรรพสามิตเป็นเครื่องมือในการลดพฤติกรรมการบริโภคที่ทำลายสุขภาพ สังคม และสิ่งแวดล้อมมากขึ้น ทำให้ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา รายได้ภาษีสรรพสามิตขยายตัวเพิ่มขึ้นกว่าเท่าตัว จากประมาณ 2.7 แสนล้านบาท ในปี 2551 เป็น 5.8 แสนล้านบาท ในปี 2561 แต่ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเริ่มชะลอตัวลง ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการที่คนไทยหันมารักษาสุขภาพมากขึ้น ทำให้มีการบริโภคสินค้าที่ถูกเก็บภาษีบาปลดลง ส่งผลให้สัดส่วนภาษีบาปต่อรายได้ภาษีสรรพสามิตลดลงจาก 53% ในปี 2557 เป็น 35% ของรายได้ภาษีสรรพสามิตในปี 2561 ทั้งที่มีการจัดเก็บภาษีเพิ่มเติมในสินค้าหลายประเภท นอกจากนี้ ยังเป็นผลจากการรณรงค์ด้านสาธารณสุขเพื่อควบคุมการบริโภคสินค้าประเภทนี้มากขึ้น มีการจำกัดวันและเวลาการขายสุรา อีกทั้งผู้บริโภคหันไปบริโภคสินค้าทดแทนที่มีราคาถูกกว่า เช่น การบริโภคยาเส้นเติบโตกว่าเท่าตัวหลังจากที่มีการขึ้นภาษีบุหรี่ในปี 2560
ต้นตุลาคมที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติเก็บภาษีสุขภาพบนแนวคิดของการส่งเสริมนวัตกรรมด้านสุขภาพ หรือเครื่องดื่มประเภท “Functional drinks” ซึ่งเป็นเครื่องดื่มที่มีการดัดแปลงเพื่อเติมสารที่เสริมประโยชน์ต่อร่างกาย โดยแบ่งเป็น 2 อัตราคือ กรณีที่มีน้ำผลไม้มาพัฒนาให้มีนวัตกรรมจะปรับลดลงจากอัตราที่เดิมต้องเสีย 10% เหลือ 3% และกรณีที่เป็นเครื่องดื่มปกติแต่มีนวัตกรรมจะปรับลดลงจากอัตราเดิมที่ต้องเสียที่ 14% เหลือ 10% สอดคล้องกับแนวความคิดในการจัดเก็บภาษีสมัยใหม่ที่มีการนำมาใช้ในต่างประเทศเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ คือ การจัดเก็บอัตราภาษีตามระดับความเสี่ยงหรืออันตรายที่มีต่อสุขภาพ สินค้าใดมีความเสี่ยงต่อสุขภาพมาก ก็ต้องเสียภาษีในอัตราสูง เสี่ยงน้อย เก็บภาษีต่ำ เพื่อจูงใจให้ผู้บริโภคลดพฤติกรรมเสี่ยง และผลักดันผู้ผลิตพัฒนานวัตกรรมที่มีผลดีต่อสุขภาพ จึงน่าจะนำหลักการเดียวกันนี้มาใช้กับการจัดเก็บภาษีเพื่อสุขภาพอื่นๆ ด้วย
ความครอบคลุมของภาษี
โดยทั่วไป การขึ้นภาษีทำให้ราคาสินค้าสูงขึ้น แต่จะมีผลต่อการบริโภคของคนในประเทศมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับประเภทสินค้าที่ถูกจัดเก็บภาษีและสินค้าทดแทน หากมีการใช้สินค้าทดแทนหรือหันไปบริโภคสินค้าที่ได้รับการยกเว้นภาษี ผลของการขึ้นภาษีอาจไม่มีอยู่เลยก็ได้ นโยบายภาษีความหวานที่ใช้อยู่นั้นยังไม่ครอบคลุมสินค้าอีกหลายประเภท เช่น ขนมหวานกลุ่มเบเกอรี ช็อกโกแลต ไอศกรีม น้ำชากาแฟ น้ำผลไม้ น้ำผัก รวมถึงอาหารแช่แข็ง อาหารริมทางเท้า ทำให้ผลลัพธ์ที่ได้จากการดำเนินนโยบายภาษีนี้ต่ำกว่าที่คาดไว้ได้ นี่เป็นอีกโจทย์ที่รัฐบาลต้องคิดต่อ
ตัวอย่างในต่างประเทศที่ประสบความสำเร็จในการรณรงค์เปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภค ด้วยการขยายขอบเขตสินค้าที่จัดเก็บภาษีไปนอกเหนือจากเครื่องดื่มที่มีรสหวาน เช่น เม็กซิโก เก็บภาษีจากอาหารที่แคลอรีมากกว่า 275 แคลอรีต่อปริมาณอาหาร 100 กรัม เช่น ไอศกรีม และช็อกโกแลต ฮังการี เก็บภาษีที่เรียกว่า Public Health Product Tax (PHPT) ที่รวมถึงการเก็บภาษีจากลูกอม ช็อกโกแลต และแยมผลไม้
สรุป การจัดเก็บภาษีสรรพสามิตมีส่วนสำคัญอย่างมากต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืนของประเทศ ตามวาระข้อตกลงเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน 2030 ของสหประชาชาติ (UN Sustainable Development Goals: SDGs) สำหรับภาษีบาป หากคำนึงถึงวัตถุประสงค์ด้านสุขภาพและผลกระทบต่อภาคธุรกิจและผู้บริโภค นโยบายภาษีบาปควรใช้โมเดลทยอยขึ้นภาษีเป็นขั้นบันได และค่อยๆ ขึ้นภาษีให้สอดคล้องกับกำลังซื้อของผู้บริโภคที่ขยายตัวตามภาวะเศรษฐกิจ
ไม่ควรใช้อัตราภาษีที่ต่างกันมากในกลุ่มสินค้าเดียวกันเพื่อหลีกเลี่ยงการหันไปบริโภคสินค้าทดแทนที่มีราคาถูกกว่าแต่มีอันตรายต่อสุขภาพเท่ากัน และควรเป็นอัตราภาษีให้สอดคล้องกับระดับความเสี่ยงหรือผลกระทบต่อสุขภาพ สังคม และสิ่งแวดล้อม
รศ.ดร.นงนุช ตันติสันติวงศ์
Nottingham Business School, Nottingham Trent University
