การพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2563 ตามระบอบประชาธิปไตยของไทย ได้ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเป็นที่เรียบร้อยไปแล้ว เมื่อวันเสาร์ที่ 19 ตุลาคม 2562 ด้วยคะแนนการรับหลักการในวาระแรกนี้ 251:0 และมีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ 64 คน ไปทำการแปรญัตติหรือไปพิจารณารายละเอียดเพื่อตัดทอนโยกย้ายเงินงบประมาณเป็นเรื่องๆ ภายใน 90 วัน ก่อนนำเข้าพิจารณาในวาระ 2 และ 3 ต่อไปในช่วงเกือบกลางเดือนมกราคมปีหน้า ซึ่งจะทำให้ระยะเวลาใช้งบประมาณปี 2563 แทนที่จะใช้ได้ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคมที่ผ่านมา กลับต้องไปเริ่มใช้ประมาณวันที่ 1 กุมภาพันธ์ ปีหน้า ช้าไปถึง 4 เดือน นี่คือผลงานของคณะปฏิวัติ คสช.
การพิจารณางบประมาณแผ่นดินวงเงิน 3.2 ล้านล้านบาทในปีนี้ ดูๆ ไปเหมือนจะดีเพราะในปีนี้ท่านนายกรัฐมนตรีหัวหน้ารัฐบาลได้ทุ่มเทเวลาเข้าร่วมประชุมมากกว่าปีที่แล้วมาก ปีนี้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งประกอบด้วยฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านที่มีจำนวนใกล้เคียงกัน ได้อภิปรายซักค้านรวมทั้งเสนอแนะมากมายหลายประเด็น เมื่อเทียบกับปีที่แล้วที่แทบจะไม่มีการซักค้านที่เป็นเรื่องเป็นราว ซึ่งในปีที่แล้วท่านนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นคนเดียวกันกับปีนี้ก็ไม่ได้ให้เวลามาฟังการอภิปรายและตอบโต้ชี้แจงเหมือนปีนี้ ทำให้การอภิปรายไม่มีรสชาติให้ฟังแต่อย่างใด กล่าวได้ว่า การพิจารณางบประมาณในปีนี้ มีสีสันและลีลาของสมาชิกสภาที่น่าตื่นตาตื่นใจมากกว่าปีก่อนมาก ทำให้มีการคาดหวังว่างบประมาณแผ่นดินในปี 2563 นี้น่าจะมีประสิทธิผลและอาจมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างให้สนองความต้องการของประชาชนได้มากขึ้นสามารถสร้างคุณค่าของเม็ดเงินจากภาษีอากรที่ประชาชนได้จ่ายไป ซึ่งมากกว่าเดิมที่เคยเป็นมาอย่างซ้ำๆ ซากๆ อะไรทำนองนั้น
อย่างไรก็ตาม หากเราได้ศึกษาการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีนับเป็นสิบๆ ปีที่ผ่านมาให้ลึกซึ้งจะพบว่ามีตำนานของกระบวนการให้ได้มาซึ่งงบประมาณแต่ละเรื่องแต่ละโครงการมากมาย ซึ่งเรื่องราวต่างๆ เหล่านี้หากได้รู้ก็แทบจะเหลือเชื่อว่ามันเกิดกันขึ้นมาได้อย่างไร ซึ่งจะขอนำมาเล่าสู่ให้ฟังกันเพื่อประดับความรู้ของผู้เสียภาษีทุกท่านดังต่อไปนี้
ประการแรก เป็นตำนานเกี่ยวกับการวิ่งเต้นกับสำนักงบประมาณเพื่อให้ได้เงินมา ถ้าจะพูดให้สุภาพก็คือการประสานงาน ซึ่งเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องทุกปี ฝ่ายผู้ถูกวิ่งเต้นก็คือเจ้าหน้าที่ตั้งแต่ระดับล่างถึงระดับสูงของสำนักงบประมาณนั่นเอง ส่วนฝ่ายที่เข้าไปวิ่งเต้นหรือเข้าไปติดต่อประสานงานนั้น มีทุกหมู่เหล่านับตั้งแต่ผู้ที่มีความบริสุทธิ์ใจ ผู้ที่อยากได้โครงการที่ดีด้านสังคม เช่น สถานพยาบาลรวมทั้งอุปกรณ์ทางการแพทย์ สถานศึกษา รวมทั้งโครงการที่ดีด้านเศรษฐกิจ เช่น คูคลอง แหล่งน้ำด้านชลประทาน ถนน ทางสัญจรของหมู่บ้านและชุมชน ฯลฯ ต่างก็ต้องมีการวิ่งเต้นกันกว่าจะได้เงินมาทำ
การที่ต้องมีการวิ่งเต้น ไม่ใช่เพราะอยากให้ได้มาซึ่งโครงการไม่ว่าเล็กใหญ่ แต่ยังรวมถึงโครงการที่ได้มาแล้วแต่ยังไม่ครบถ้วน ยกตัวอย่างเช่น โครงการศูนย์บัญชาการตำรวจภาค 8 ที่ตั้งอยู่แถวท่าฉัตรไชยของภูเก็ต ใครที่ขับรถข้ามสะพานท้าวเทพกระษัตรีจากพังงาเข้าเกาะก็จะเห็น ตอนแรกสำนักงบประมาณก็จัดงบเพื่อสร้างศูนย์ที่ใหญ่โตทีละอย่าง เอางบสร้างอาคารไปก่อนเพื่อให้สร้าง 2-3 ปี แล้วจึงตามด้วยงบสร้างสิ่งสาธารณูปการและสวนหย่อมอีกปีสองปี กว่าจะดูเห็นภาพว่าโครงการเสร็จแล้ว แต่ไม่มีเจ้าหน้าที่ตำรวจมาอยู่สอบถามไปได้ความว่าที่หน่วยกำลังยังย้ายเข้าไปทำงานไม่ได้นี้ เพราะสำนักงบประมาณยังไม่ได้จัดสรรงบสร้างบ้านพักให้เจ้าหน้าที่ตำรวจ ก็ต้องช้าไปอีก 2 ปี การวิ่งเต้นแบบนี้เป็นไปด้วยความบริสุทธิ์ เพราะเป็นเรื่องระหว่างหน่วยราชการกับหน่วยราชการ แต่ก็ทำเอาโครงการต้องล่าช้าไปกว่ากำหนดถึงเท่าตัว
การวิ่งเต้นกับสำนักงบประมาณที่น่าสนใจมาก คือการวิ่งเต้นระหว่างพ่อค้านักธุรกิจที่ทำมาหากินอยู่กับหน่วยงานของรัฐทั่วประเทศ ท่านผู้อ่านเชื่อไหมครับว่า โครงการเล็กๆ ถึงขนาดกลางทั้งหลายทั้งปวงจำนวนไม่ใช่น้อยที่ได้งบประมาณมา หรือที่อาจจะต้องได้ช้าในปีหน้าปีโน้นแต่กลับได้มาเร็ว ล้วนแล้วแต่เป็นการวิ่งเต้นของบรรดาพ่อค้านักธุรกิจเป็นจำนวนไม่น้อย ถ้าปล่อยลำพังให้ส่วนราชการขวนขวายงบกันเองอาจจะเป็นชาติหน้าตอนบ่ายๆ
ประการที่สอง เป็นตำนานของการสร้างสายสัมพันธ์อันลึกซึ้งระหว่างพรรคการเมืองกับสำนักงบประมาณ ตำนานเรื่องนี้คนทั่วไปอาจไม่เคยรู้ พรรคการเมืองใหม่ๆ ก็ไม่เคยได้ยินได้ฟังว่า การสร้างความสัมพันธ์อันลึกซึ้งนี้ ไม่จำเป็นจะต้องมีกับคนที่ใหญ่ที่สุดในองค์กร แต่ถูกสร้างสมกันมาตั้งแต่ที่ผู้ที่จะขึ้นมายังไม่ใหญ่ เป็นแค่ผู้บริหารระดับกลางที่มีแวว มีความสามารถ มีมนุษยสัมพันธ์ที่ดีตามธรรมเนียมไทย เมื่อขึ้นมาเป็นใหญ่ก็มาพร้อมกับความแนบแน่นที่มีอยู่กับพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ่งไปแล้ว
เรื่องแบบนี้ไม่ได้เกิดเฉพาะกับสำนักงบประมาณเท่านั้น การสร้างสายสัมพันธ์ที่เรียกว่าลึกซึ้ง ที่ดูเหมือนว่านักการเมืองมีสายตายาวไกลตั้งใจจะวางตัวผู้บริหารระดับสูงให้องค์กรแบบชาติที่พัฒนาแล้ว เขาทำกันที่เรียกว่า ตัวตายตัวแทน หรือ Successor นั้น หากพิจารณาดูกันดีๆ ไม่ใช่จะเกิดขึ้นกับสำนักงบประมาณเท่านั้น กับหน่วยงานสำคัญๆ ในกระทรวงอื่นก็มีเช่นกัน การตั้งใจสร้างตัวตายตัวแทนให้องค์กรของไทยจึงไม่ใช่เป็นความตั้งใจอย่างจริงใจ
ซึ่งพรรคการเมืองที่จะเข้ามาบริหารประเทศและจะมีคนมาเป็นรัฐมนตรีกันนั้น มักทำเรื่องนี้โดยมีความมุ่งหวังอื่นแอบแฝงอยู่เสมอ
ประการที่สาม เป็นตำนานเกี่ยวกับการดึงหรือยื้อให้ได้มาซึ่งเงินงบประมาณแต่ละปีโดยสมาชิกผู้แทนราษฎรของพรรคการเมืองต่างๆ เรื่องนี้ถือว่าเป็นตำนานปรัมปราก็ว่าได้ ไม่ว่าการเลือกตั้งตามระบอบประชาธิปไตยสมัยใด หน้าที่ของ ส.ส. ที่แต่ละพรรคได้รับการแต่งตั้งให้เป็นกรรมาธิการงบประมาณนั้น ใครๆ ก็เข้าใจว่าพรรคส่งมาเพื่อให้ปรับเปลี่ยนงบประมาณให้ไปลงในโครงการที่ตรงกับนโยบายของพรรค จะไปเจรจาต่อรองกับกรรมการคนอื่นแบบคุณโหวตให้ผม ผมก็จะสนับสนุนของคุณ อะไรทำนองนี้ก็ต้องว่ากันไป แต่ที่อาจจะเห็นในเรื่องที่เป็นมาในอดีต ก็คือการเข้าใจต่อรองไม่มากก็น้อยเพื่อให้งบประมาณส่วนหนึ่งไปลงในพื้นที่เขตเลือกตั้งหรือในจังหวัดของตน
เรื่องตำนานแบบนี้ ผู้ที่อยู่ในคณะกรรมาธิการแปรญัตติงบประมาณด้วยกันเขามองกันออกครับ
ประการที่สี่ เป็นตำนานการตั้งงบกลางไว้สูงมากในงบประมาณแต่ละปี ในปีงบประมาณ 2563 นี้ งบกลางที่ตั้งไว้จำนวน 518,771 ล้านบาท นั้น ตั้งเพิ่มสูงขึ้นจากปีที่แล้วถึง 10% ทั้งๆ ที่งบประมาณจำนวน 3.2 ล้านล้านบาท ตั้งเพิ่มสูงขึ้นจากปีที่แล้วเพียง 6.7% เท่านั้น และเมื่อเทียบสัดส่วนงบกลางยอดนี้กับยอดงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด ปรากฏว่างบกลางมีสัดส่วนถึง 16% สูงที่สุดตั้งแต่มีกฎหมายงบประมาณปัจจุบัน ยิ่งกว่านั้น งบกลางยอด 518,771 ล้านบาท นี้ยังสูงกว่างบประมาณของทุกกระทรวง สูงกว่ากระทรวงศึกษาธิการที่ได้งบสูงสุดจำนวน 368,660 ล้านบาท สูงกว่ากระทรวงมหาดไทยที่เป็นยักษ์อันดับสองที่ได้งบจำนวน 353,007 ล้านบาท
งบกลางหมายถึงงบประมาณส่วนที่กฎหมายงบประมาณยอมให้รัฐบาลจับมาอยู่ในประเภทที่นายกรัฐมนตรี โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจอนุมัติให้ใช้ได้ ปกติแบ่งเป็น 11 ประเภท เช่น ที่ก้อนใหญ่ที่สุดคือ เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ สำหรับข้าราชการ ตั้งไว้ 265,716 ล้านบาท หรือ 51% ของงบกลาง งบประเภทนี้ระยะหลังเพิ่มสูงขึ้นมากและเร็ว เพราะข้าราชการที่เกษียณเพิ่มขึ้นมาก คนสมัยนี้อายุยืนยาวขึ้น
งบกลางที่ก้อนโตอยู่ในอันดับสาม คือ ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ ตั้งไว้ 71,200 ล้านบาท หรือ 13.7% งบกลางประเภทนี้มีแต่จะโตวันโตคืน ทั้งนี้ เป็นผลมาจากข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ อายุยืนยาวกว่าแต่ก่อน อาจจะทำงานเช้าชามเย็นชามกันมากขึ้นก็ไม่ทราบภาระของรัฐทั้งสองด้านนี้ เป็นเรื่องที่ต้องแก้ไขโดยเร็วให้ถูกต้องและชัดเจน เพราะเป็นเรื่องระยะยาวจริงยิ่งนานวันปัญหายิ่งหมักหมม สิ่งที่รัฐบาลพยายามแก้ไขอยู่ทุกวันนี้ เป็นการแก้โดยการลดคุณภาพของยาบ้าง เคร่งครัดการเบิกจ่ายบ้าง ล้วนเป็นการแก้ด้วยปัญญาของข้าราชการประจำ
ซึ่งถือว่าเป็นความพยายามแก้ไขปัญหา ดีกว่านักการเมืองที่ยังไม่ยอมคิดแก้ไข แต่ก็เป็นลักษณะการเกาไม่ถูกที่คันครับ
งบกลางที่สำคัญที่สุดใน 11 ประเภท ซึ่งเป็นงบกลางที่มีจำนวนมากอันดับสอง และเป็นงบที่บรรดาสมาชิกสภาผู้แทนอภิปรายกันสนุกปากมากที่สุด เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น จำนวนที่ตั้งไว้ในปีนี้ 96,000 ล้านบาท โตกว่างบหลายกระทรวง จากข้อมูลเอกสารงบประมาณประจำปี 2563 ลองนำ 8 กระทรวงมารวมกัน คือ กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา กระทรวงพลังงาน กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งกระทรวงทั้ง 8 ที่กล่าวนี้ล้วนแล้วแต่เป็นกระทรวงที่สำคัญมาก หลายกระทรวงบรรดา ส.ส. อยากได้เป็นเจ้ากระทรวงกันมาก ทั้งหมดนี้ได้รับงบประมาณรวมกันแค่ 88,623 ล้านบาท ยังน้อยกว่างบกลางประเภทเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น พอจะเห็นความตั้งใจในการบริหารประเทศของรัฐบาลนี้หรือยังครับท่านผู้อ่าน
เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นจำนวน 96,000 ล้านบาท หรือ 3% ของงบประมาณทั้งหมดนี้ แต่ไหนแต่ไรมา บรรดาพรรคการเมืองฝ่ายค้านเรียกว่า เช็คเปล่าพร้อมลายเซ็นสั่งจ่าย (Blank Cheque) กันทั้งนั้น ซึ่งหมายความว่าให้นายกรัฐมนตรีสั่งจ่ายได้ตามความจำเป็นในจำนวนเท่าใดก็ได้ การที่บอกว่าต้องโดยการอนุมัติของคณะรัฐมนตรีหรือ ครม.นั้น ตามธรรมเนียมไทยรัฐมนตรีคนไหนเคยค้านนายกรัฐมนตรีบ้าง ไปค้นหามาดูซิครับ
ประเทศย่อมมีเงินสำรองไว้จ่ายในสิ่งที่คาดไม่ถึง สิ่งที่เทวดาฟ้าดินจะลงโทษคนไทย ไม่ว่าจะเป็นวาตภัยจากพายุ โรคระบาด ไปจนถึงการเผาบ้านเผาเมือง และสงคราม เรื่องเหล่านี้มันไม่แน่ไม่นอนแต่จริงๆ แล้วไม่ต้องตั้งไว้มากเกินไป เพราะถ้าเกิดภัยพิบัติที่มากจนไม่มีเงินจะมาเยียวยา รัฐบาลก็ย่อมออกกฎหมายด่วนเป็นพระราชกำหนดเพื่อหาเงินมาใช้ได้
สำหรับส่วนที่จำเป็นที่ตั้งไว้จ่ายจากงบกลางจำนวน 96,000 ล้านบาท หรือร่วมหนึ่งแสนล้านบาทนี้อธิบายยาก อะไรที่ท่านผู้มีอำนาจจะนำมาอ้าง แถมยังมีความจำเป็นต้องใช้เป็นเรื่องลับที่นำไปอ้างใน ครม.นั้น เป็นเรื่องที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งทุกคนต้องกังขากันทั้งนั้น
เรื่องนี้จะเป็นตำนานของงบประมาณที่จะไม่มีวันเปลี่ยนแปลงหรือไง?
ติดตามบทความ สมหมาย ภาษี ที่เฟซบุ๊ก
Sommai Phasee — สมหมาย ภาษี
