การจัดสรรรายจ่ายรัฐบาลลงพื้นที่จังหวัด

1.

รัฐบาล พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ประกาศเป้าหมายลดความเหลื่อมล้ำ ไม่ทอดทิ้งใครไว้ข้างหลัง แต่ว่ารัฐบาลจะทำจริงหรือไม่และประสบผลสำเร็จเพียงใด? เป็นหัวข้อที่น่าศึกษาค้นคว้า หรือพูดง่ายๆ ตามไปดู  ในโอกาสนี้ผู้เขียนเสนอการวิเคราะห์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายลงพื้นที่ (จังหวัด) ซึ่งเป็นเครื่องมือของภาครัฐ ในการลดความเหลื่อมล้ำมิติพื้นที่

2.

ก่อนอื่นขอขยายความว่า รัฐบาลมีแนวทางลดความเหลื่อมล้ำได้หลายวิธี แต่กลไกที่สำคัญอย่างยิ่งคือการจัดสรรรายจ่าย (งบประมาณแผ่นดิน) ว่าจะกระจายเงินให้คนกลุ่มใดหรือพื้นที่ใดเพราะเป็นอำนาจที่อยู่ในมือ การจัดสรรรายจ่ายในภาคปฏิบัติการของประเทศไทยเรานั้น ดูจากงบประมาณที่จัดสรรให้กรม (จำนวน 299 หน่วยงานในปี 2562) นอกจากนี้เราควรจะค้นข้อมูลการจัดสรรงบประมาณให้จังหวัดและกลุ่มจังหวัด และจัดสรรเงินอุดหนุนให้องค์กรปกครองท้องถิ่นเครื่องมือลดความเหลื่อมล้ำอีกด้านหนึ่งคือนโยบายภาษี แต่ว่ามีโอกาสใช้น้อย ไม่คล่องตัวเท่ากับด้านรายจ่าย และเมื่อพิจารณาโครงสร้างภาษีของไทยเรา ภาษีเก็บจากการบริโภคเกินกว่าซึ่งไม่สามารถแยกแยกระหว่างคนรวยคนจน ตัวอย่างเช่น อัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม 7% เท่ากันหมด ผู้บริโภคคนรวยหรือคนจนเสียเท่ากัน

คณะวิจัยของเราทำงานค้นคว้าเรื่องเศรษฐกิจจังหวัดและความเหลื่อมล้ำ ในโอกาสนี้ขอนำข้อมูลสถิติการจัดสรรรายจ่ายรัฐบาลระดับพื้นที่ (จังหวัด) เพื่อวิเคราะห์ต่อว่า เม็ดเงินกระจายอย่างไร? จังหวัดรวย-       ปานกลางและยากจนได้รับการจัดสรรงบประมาณแตกต่างกันเพียงใด?

ตามหลักที่ควรจะเป็นเราคาดว่าจังหวัดที่ยากจนควรจะได้รับโอกาสคือวงเงินรายจ่าย (ต่อหัว) น่าจะสูงกว่าจังหวัดที่รวยหรือปานกลาง เนื่องจากจังหวัดมีขนาดไม่เท่ากัน-เพื่อให้เปรียบเทียบกันได้วัด “รายจ่ายต่อหัว” (budget per capita) แต่การจัดสรรตามสภาพเป็นจริงกับอุดมคติ อาจจะเป็นคนละเรื่องกัน ขยายความ การจัดสรรรายจ่ายของรัฐนั้น ส่วนใหญ่ดำเนินการผ่านกรม (จำนวน 299 หน่วยงานที่ขอรับงบประมาณแผ่นดิน) ส่วนน้อยจัดสรรให้แก่จังหวัด/กลุ่มจังหวัด และเป็นเงินอุดหนุนให้ท้องถิ่น ตามหลักการบัญชีรายจ่ายของแต่ละหน่วยงาน จำแนกออกเป็นตาม ก) ยุทธศาสตร์ ข) ภารกิจ และ ค) พื้นที่

ขอนำหลักฐานเชิงประจักษ์ว่าด้วยการจัดสรรรายจ่ายรัฐลงพื้นที่จังหวัด ระหว่างปี 2559-2561 มาแสดงพร้อมกับข้อสังเกตและคำวิจารณ์ดังต่อไปนี้

หนึ่ง ในสามปีที่พิจารณา รัฐบาลจัดสรรรายจ่ายรวมกันมากกว่า 7 ล้านล้านบาท หรือประมาณ 2.5 ล้านล้านบาทแต่ละปี ตัวเลขนี้หารด้วยจำนวนประชากร หมายถึง “รายจ่ายต่อหัว” ดังตารางที่ 1 สรุปได้ว่า รายจ่ายต่อประชากรแปรผันระหว่าง 13,000-16,000 บาทต่อคนโดยประมาณ (ดูตารางที่ 1)

สอง นักวิจัยต้องการทราบว่าเม็ดเงินกระจายตามจังหวัดและภูมิภาคอย่างไร พร้อมกับแสดงผลการคำนวณในตารางที่ 2 เปรียบเทียบระหว่างภูมิภาคซี่งพบว่ามากกว่าร้อยละ 80 จัดสรรให้ กทม.และปริมณฑล สะท้อนการกระจุกตัวสูงมาก (ดูตารางที่ 2)

รายจ่ายต่อหัวที่ลงในพื้นที่ กทม.และปริมณฑล เฉลี่ยเท่ากับ 84,198 บาทต่อคน รองลงมาคือภาคกลาง 12,843 บาทต่อคน ส่วนภูมิภาคที่ได้รับการจัดสรรน้อยที่สุดคือภาคอีสาน 6,901 บาทต่อคน

3.

นักวิจัยพยายามสืบค้นหาสาเหตุใดว่าทำไมอัตราการกระจุกตัวสูงนัก ได้ข้อสันนิษฐานว่า หนึ่ง เป็นเพราะว่าหน่วยงานที่รับงบประมาณของไทย ส่วนใหญ่คือ “กรม” – ซึ่งเป็นการบริหารแนวตั้ง ส่วนใหญ่อยู่ในกรุงเทพฯหรือจังหวัดใกล้เคียง ข้าราชการและลูกจ้างพนักงานของรัฐส่วนใหญ่อาศัยใน กทม.และปริมณฑล ดังนั้นเม็ดเงินจึงกระจุกตัวใน กทม. เป็นส่วนใหญ่ ส่วนน้อยลงไปยังสาขาของกรมซึ่งกระจายอยู่ในต่างจังหวัด

สอง จริงอยู่เรามีการบริหารของจังหวัด/กลุ่มจังหวัด และองค์กรปกครองท้องถิ่น เป็นการบริหารแนวนอน เป็นหน่วยงานทำงานใกล้ชิดประชาชนกระจายใน 77 จังหวัด แต่ว่าเม็ดเงินที่จัดสรรให้ อปท. จังหวัด และกลุ่มจังหวัด คิดเป็นส่วนน้อย ต่ำกว่า ร้อยละ 30 สาม ช่วงนี้ห้าปีที่ผ่านมาความจริงรัฐบาลได้ขยายโครงการลงทุนขนาดใหญ่หลายโครงการ ถนนยกระดับ รถไฟฟ้า สนามบิน ฯลฯ แต่ว่าโครงการเหล่านี้ส่วนใหญ่ในเขต กทม. หรือภาคตะวันออก มิได้กระจายอย่างทั่วถึง

4.

การจะลดความเหลื่อมล้ำฯ ต้องยอมรับว่าเป็นเรื่องยาก เป็นปัญหาเรื้อรังของเศรษฐกิจไทยเรามาหลายทศวรรษ ดังนั้น การจะพลิกผันสถานการณ์จึงไม่ง่าย ยิ่งศึกษาสภาวะแวดล้อมในปัจจุบัน ยิ่งน่าห่วงใย ความพลิกผันที่กำลังเปลี่ยนโลกขณะนี้คือเทคโนโลยี ที่เปลี่ยนเร็วถึงขั้นเรียกว่า “พลิกผัน” ความจริงเป็นผลดีต่อภาคการผลิตการเพิ่มประสิทธิภาพ แต่ว่าเป็นผลกระทบทางลบต่อการกระจายรายได้ เมื่อการจ้างงานลดลง คนงานถูกเลิกจ้าง รายได้ของคนกลุ่มนี้จะลดลง ซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำ

เราอยากจะเห็นว่า รัฐบาลขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อลดความเหลื่อมล้ำอย่างจริงจัง การจัดสรรงบประมาณพื้นที่ (จังหวัด) เป็นหนทางลดความเหลื่อมล้ำได้อย่างน้อยระดับหนึ่ง คงต้องช่วยกันครุ่นคิดพินิจ   นึกว่าการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายแนวใหม่ที่จะลดความเหลื่อมล้ำ ควรทำอย่างไร

เราเห็นว่าฝ่ายการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งตัวแทนประชาชนจากภาคอื่นๆ นอกเหนือจาก กทม. ปริมณฑล และภาคตะวันออก คงต้องส่งเสียงเรียกร้องความเสมอภาคและลดความเหลื่อมล้ำด้านการจัดสรรงบประมาณ หลักการคือการจัดสรรที่มีเป้าหมายเพื่อคนจน และเสริมพลังในต่างจังหวัดสามารถไล่กวดทางเศรษฐกิจ (catching-up hypothesis) กับจังหวัดชั้นนำของประเทศได้

 

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon

บทความก่อนหน้านี้คอฟฟี่เบรก : สูตรลับ
บทความถัดไปคมคำ 4 พฤศจิกายน 2562