บทบาทที่พึงประสงค์ขององค์กรอัยการตามรัฐธรรมนูญฯ 2560 (ตอนที่ 1)
ด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หมวด 13 (องค์กรอัยการ) มาตรา 248 บัญญัติว่า
“องค์กรอัยการมีหน้าที่และอำนาจตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมาย
พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยรวดเร็ว เที่ยงธรรม ปราศจากอคติทั้งปวงและไม่ให้ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง ฯลฯ”
องค์กรอัยการนั้นได้ก่อตั้งขึ้นในรัชสมัยรัชกาลที่ 5 พร้อมกับองค์กรตุลาการโดยสังกัดในกระทรวงยุติธรรม และได้โอนจากกระทรวงยุติธรรมไปสังกัดกระทรวงมหาดไทยเมื่อ พ.ศ.2465
อย่างไรก็ดี “ไม่เคยมีการบัญญัติรับรององค์กรอัยการไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศไทย ขณะที่องค์กรตุลาการได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับแรกจนกระทั่งปัจจุบัน แม้ว่า พ.ศ.2540 รัฐธรรมนูญฯ 2540 จะได้บัญญัติจัดตั้งองค์กรใหม่ๆ ในรัฐธรรมนูญ อาทิ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ฯลฯ แต่องค์กรอัยการก็มิได้รับการบัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด
จนกระทั่งมีการยกร่างรัฐธรรมนูญฯ 2550 สำนักงานอัยการพิเศษฝ่ายพัฒนากฎหมาย สำนักงานอัยการสูงสุด จึงได้ทำการค้นคว้ารัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆ ก็พบว่ามีประเทศต่างๆ จำนวนมากได้บัญญัติรับรององค์กรอัยการไว้ด้วย หลายประเทศได้บัญญัติให้องค์กรอัยการไว้รวมกับองค์กรตุลาการโดยเรียกว่า “อำนาจตุลาการ” (Judicial Power หรือ Judicial Authority) เช่น ประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน บราซิล โปรตุเกส ฟินแลนด์ โรมาเนีย สาธารณรัฐฮังการี ฯลฯ ดังนั้น สำนักงานอัยการพิเศษฝ่ายพัฒนากฎหมายจึงได้ยกร่างรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับองค์กรอัยการเสนอสำนักงานอัยการสูงสุด และได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวไปยังคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ในที่สุดก็ได้รับการบัญญัติรับรององค์กรอัยการไว้ในรัฐธรรมนูญฯ 2550 มาตรา 255 เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ขององค์กรอัยการ จนกระทั่งรัฐธรรมนูญฯ 2560 ซึ่งเป็นฉบับปัจจุบันในมาตรา 248
สิ่งที่ควรพิจารณาก็คือบทบัญญัติของมาตรา 248 แห่งรัฐธรรมนูญฯ 2560 วรรคสอง ได้กำหนดบทบาทที่พึงประสงค์ขององค์กรอัยการและพนักงานอัยการไว้ประการใด กล่าวคือ รัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้ พนักงานอัยการมีอิสระในการสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยรวดเร็ว เที่ยงธรรม ปราศจากอคติทั้งปวง และไม่ให้ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองนั้นมีความหมายประการใด
“ความมีอิสระ” (Independent) ในการสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่นับว่าเป็นหัวใจในการให้หลักประกันแก่พนักงานอัยการไว้อย่างชัดแจ้ง เช่น การสั่งฟ้อง สั่งไม่ฟ้อง สั่งให้สอบสวนเพิ่มเติม สั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ปล่อยชั่วคราว (การประกันตัว) การสั่งให้คืนของกลางแก่ผู้ที่มีสิทธิรับคืน การอุทธรณ์-ฎีกา การถอนฟ้องคดีอาญา การแก้ต่างหรือว่าต่างคดีแพ่งหรือคดีอาญา ฯลฯ และมีลักษณะคล้ายคลึงกับการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรตุลาการซึ่งรัฐธรรมนูญฯ 2560 มาตรา 188 วรรคสอง บัญญัติว่า“ผู้พิพากษาและตุลาการ ย่อมมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีตามรัฐธรรมนูญฯ และกฎหมายให้เป็นไปตามโดยรวดเร็ว เป็นธรรม และปราศจากอคติทั้งปวง”
หลักประกันความเป็นอิสระขององค์กรอัยการนี้ถือเป็นเรื่องสำคัญยิ่ง ดังนั้น สหประชาชาติจึงเรียกร้องให้ทุกประเทศกำหนดมาตรการเพื่อคุ้มครองความเป็นอิสระของอัยการ ดังจะเห็นได้จากสหประชาชาติได้มีการประชุมว่าด้วยการป้องกันอาชญากรรมและการปฏิบัติต่อผู้กระทำผิด ครั้งที่ 8 ณ กรุงฮาวานา ประเทศคิวบา เมื่อวันที่ 27 สิงหาคม-7 กันยายน ค.ศ.1990 ที่ประชุมได้มีมติกำหนดแนวทางว่าด้วยบทบาทของอัยการไว้หลายประการ โดยเฉพาะการให้หลักประกันความเป็นอิสระของอัยการ ได้กำหนดไว้ตอนหนึ่งว่า
“ฯลฯ 3.อัยการในฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมพึงดำรงตนในหน้าที่ รักษาเกียรติและศักดิ์ศรีแห่งวิชาชีพอัยการอยู่เสมอ
4.รัฐพึงดำเนินการให้เป็นที่มั่นใจได้ว่า อัยการสามารถจะปฏิบัติหน้าที่ตามบทบาทแห่งวิชาชีพโดยปลอดจากการข่มขู่ขัดขวาง คุกคามหรือแทรกแซงที่ไม่สมควร และปลอดจากความรับผิดทางแพ่ง ทางอาญา หรือความรับผิดอื่นๆ ที่ไม่ชอบธรรม ฯลฯ
6.สวัสดิการที่พอสมควร ค่าตอบแทนที่เหมาะสม ตลอดจนวาระการดำรงตำแหน่งและกำหนดอายุเกษียณราชการสำหรับอัยการ จะต้องได้รับการกำหนดในกฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับที่เปิดเผยของทางราชการ”
สำหรับคำว่า “เที่ยงธรรม” (Impartial) นั้น พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานให้ความหมายว่า “ตั้งตรงด้วยความเป็นธรรม” และมีความหมายตรงข้ามกับคำว่า “ลำเอียง” ซึ่งพจนานุกรมฯ ให้ความหมายว่า “เข้ากับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไม่วางตัวเป็นกลาง ไม่เที่ยงธรรม”
ส่วนคำว่า “อคติ” (prejudice) นั้น เป็นที่มาที่ทำให้เกิดความลำเอียง ซึ่งมีอยู่ 4 อย่าง คือ ฉันทาคติ (ลำเอียงเพราะความรัก) โทสาคติ (ลำเอียงเพราะความโกรธ) ตยาคติ(ลำเอียงเพราะความกลัว) โมหาคติ (ลำเอียงเพราะความเขลา)
นอกจากนั้น การสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ของอัยการจะต้องไม่ให้เกิดการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม (Discrimination) ตามมาตรา 27 วรรคสามแห่งรัฐธรรมนูญฯ ด้วย คือเลือกปฏิบัติต่อบุคคลด้วยเหตุแห่งความแตกต่างในเรื่องถิ่นกำเนิด ภาษา เพศ อายุ ความพิการ สภาพทางกาย หรือสุขภาพ ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม ความเชื่อทางศาสนา ฯลฯ
สำหรับกรณีที่รัฐธรรมนูญฯ บัญญัติด้วยว่าการสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ของอัยการไม่ให้ถือเป็นคำสั่งทางปกครอง นั้น ก็เพราะว่าการสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ของอัยการมีลักษณะแตกต่างจาก “การปฏิบัติราชการทางปกครอง” ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ซึ่งมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า (1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระวัง หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ฯลฯ ด้วยเหตุผลดังกล่าว มาตรา 4 แห่งกฎหมายฉบับนี้จึงบัญญัติว่า “พระราชบัญญัติฉบับนี้มิให้ใช้บังคับแก่ ฯลฯ (8) การดำเนินงานตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ฯลฯ”
ดังนั้น หากอัยการสั่งคดีและปฏิบัติหน้าที่ตามนัยของมาตรา 248 แห่งรัฐธรรมนูญฯ 2560 คู่กรณีจะนำคดีขึ้นฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อระงับ ยับยั้ง หรือเพิกถอนคำสั่งและการปฏิบัติหน้าที่อื่นๆ ย่อมไม่ได้ เพราะมิใช่การปฏิบัติราชการทางปกครองแต่อย่างใด
ศ.พิเศษ กุลพล พลวัน
