ว่าด้วยจริยธรรมและโทษทางการเมือง โดย “นักกฎหมายไทยในด๊อยซแลนด์”

“การแต่งตั้งอดีตนักโทษคดียาเสพติดเป็นรัฐมนตรี เป็นเรื่องยากที่จะรับได้ แต่ศาลยังรับรองการแต่งตั้งอีก ไม่ว่าจะอ้างระเบียบกฎหมายใด ย่อมขัดต่อสามัญสำนึกอย่างสิ้นเชิง และควรที่สังคมจะตั้งคำถามว่าประเทศเรามาถึงจุดนี้ได้อย่างไร?”

ระบบกฎหมายของไทยนำเรื่องคุณสมบัติ จริยธรรมและโทษทางการเมืองมาปะปนกันจนแยกไม่ออก บทความนี้จึงต้องการที่จะทำความเข้าใจแยกแยะเกี่ยวกับปัญหาดังกล่าว รวมทั้งเสนอทางออกของปัญหาในท้ายที่สุด

•ประวัติการเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง

โทษเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งและสิทธิสมัครรับเลือกตั้งมีต้นกำเนิดในทวีปยุโรป ริเริ่มนำมาใช้กับผู้กระทำความผิดอาญาร้ายแรง มีวัตถุประสงค์มุ่งตัดสิทธิความเป็นพลเมืองออกไปจากสังคมหรือทำให้ตายจากความเป็นพลเมือง (Civil Death) ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความอับอายในสังคม

หลายทศวรรษต่อมา “วัตถุประสงค์ของโทษได้เปลี่ยนแปลงไป” ไม่ได้มุ่งเน้นการแก้แค้นทดแทนอย่างในอดีต หากแต่มุ่งเน้นการแก้ไขปรับปรุงเพื่อให้ผู้กระทำความผิดคืนเข้าสู่สังคม เช่นเดียวกับโทษเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งถูกมองว่าทำให้พลเมืองขาดการมีส่วนร่วมทางประชาธิปไตยหรือตายไปจากสังคม นับเป็นเรื่องรุนแรงและไม่ได้ส่งเสริมระบอบประชาธิปไตย จึงถูกใช้อย่างจำกัดเฉพาะความผิดที่เกี่ยวกับความมั่นคงแห่งรัฐและความผิดเกี่ยวกับการเลือกตั้งเป็นสำคัญ

ปัจจุบันหลักการนี้ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางและปราศจากข้อถกเถียงใดๆ ศาลสิทธิมนุษยชนยุโรปได้วางบรรทัดฐานว่า การเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งหรือสิทธิในการดำรงตำแหน่งสาธารณะ จะต้องถูกบังคับและตีความไปในทางเดียวกันกับโทษทางอาญา และสังคมโลกยกระดับให้กลายเป็นเรื่อง “สิทธิมนุษยชน” รวมทั้งถูกนำไปบัญญัติในกฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายภายใน เช่น ในประมวลกฎหมายอาญา (ปอ.) ของเยอรมัน ม.2 (1) และม.45 บัญญัติให้เป็น “โทษอุปกรณ์ (Nebenfolge)” ซึ่งจะต้องเพิกถอนโดยคำพิพากษาเท่านั้น ทั้งอยู่ภายใต้ “หลักประกันทางอาญา” เช่นเดียวกันกับโทษอาญาหลัก (จำคุกและปรับ) เช่น ห้ามบังคับย้อนหลัง และมีกฎแห่งความชัดแจ้งโดยห้ามตีความขยายความ เป็นต้น

ขณะที่มุมมองของกฎหมายไทย ยังคงยึดว่า โทษมี 5 ประเภท ตามที่ระบุใน ปอ.ม.18 เท่านั้น คือ ประหาร จำคุก กักขัง ปรับและริบทรัพย์สิน การเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งหรือในการดำรงตำแหน่งสาธารณะ จึงไม่อยู่ในระบบโทษและไม่อยู่ใน “หลักประกันทางอาญา” โดยจะใช้บังคับย้อนหลัง (อย่างเช่นในคดีบ้าน 111) หรือภายหลังขาดอายุความแล้วก็ได้ รวมทั้งยังมีความเข้าใจว่าสามารถตัดสิทธิได้ตลอดชีวิต

•โทษทางการเมืองตามรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญ 2560 ต้องการขจัดนักการเมืองโกงออกไปจาก “ระบบการเมืองไทย” จึงกำหนดให้มีโทษประหารทางการเมือง (ห้ามมิให้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตลอดชีวิต) สำหรับผู้ต้องคำพิพากษาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง รวมถึงคดียื่นบัญชีทรัพย์สินฯ และผู้ต้องคำพิพากษาศาลฎีกาว่าฝ่าฝืนมาตรฐานจริยธรรมฯ

•คุณสมบัติของนักการเมือง

ห้ามผู้เคยต้องคำพิพากษาถึงที่สุดในคดีร้ายแรง เช่น ทุจริตต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือความผิดเกี่ยวกับยาเสพติด (ข้อหาร้ายแรง เช่น ผู้ค้าฯ) ฯ รวมถึงเคยได้รับโทษจำคุกในคดีอาญาทั่วไปและพ้นโทษไม่เกิน 10 ปี (ส่วนรัฐมนตรีห้ามต้องคำพิพากษาให้จำคุก แม้คดีจะยังไม่ถึงที่สุดและรอการลงโทษไว้)

ส่วนกระบวนการวินิจฉัยคุณสมบัติหรือสมาชิกภาพนั้น ให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรชี้ขาด โดยให้รัฐสภาและ กกต.มีหน้าที่ต้องส่งเรื่องไปให้วินิจฉัย เทียบกับในต่างประเทศ ส่วนใหญ่ให้รัฐสภาตรวจสอบกันเอง เพราะมองว่าเป็นมิติทางการเมือง มีนัยเกี่ยวกับความไม่เหมาะสมและความดีงามด้วย

•จริยธรรมนักการเมือง

1.การลงมติไม่ไว้วางใจ :

นอกจากจะเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินและจริยธรรมของฝ่ายบริหาร ยังรวมถึงความเหมาะสมและความดีงามในทางการเมืองด้วย

2.ระบบ Impeachment :

รัฐธรรมนูญ 2560 ให้กำหนด “มาตรฐานทางจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” ขึ้น และส่งเรื่องของผู้ฝ่าฝืนไปให้ศาลฎีกาเป็นองค์กรชี้ขาด (แทนที่ระบบ Impeachment เดิม)

•คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ
เห็นว่า การเสียสิทธิในการสมัครรับเลือกตั้ง (เพื่อใช้อำนาจนิติบัญญัติ) และสิทธิในการดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี (เพื่อใช้อำนาจฝ่ายบริหาร) เป็นสิทธิของพลเมืองที่รับรองไว้ตาม ICCPR จึงต้องตีความโดยเคร่งครัด เมื่อรัฐธรรมนูญไม่ระบุให้รวมถึงคำพิพากษาของศาลต่างประเทศ จึงไม่ขยายความ ทั้งจะกระทบต่ออำนาจอธิปไตยไทย

เหตุผลเพิ่มเติม :

1.นัยว่า การสิทธิดังกล่าว “เป็นโทษทางอาญา” จึงเท่ากับเป็นการบังคับโทษอาญา หาใช่เพียงการตีความเรื่องคุณสมบัติอันเป็นเรื่องวินัยราชการ (ตามแนวที่ ค.กฤษฎีกาเคยวินิจฉัย) ไม่ ดังนั้น จึงกระทบต่ออำนาจอธิปไตยแล้ว

2.ระบบศาลไทย เป็นระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร ไม่มีนิติวิธีให้ศาลสร้างหลักกฎหมายได้เองดังเช่นระบบกฎหมายจารีตประเพณี

3.ในอดีตรัฐธรรมนูญ 2550 ห้ามเพียงบุคคลผู้ต้องคำพิพากษาให้จำคุกไม่เกิน 5 ปี สมัครเป็น ส.ส. ต่อมารัฐธรรมนูญ 2560 เพิ่มผู้ต้องคำพิพากษาถึงที่สุดในคดีเกี่ยวกับยาเสพติดในตำแหน่ง ส.ส.และรัฐมนตรีด้วย จึงต้องห้ามมิให้ใช้กฎหมายย้อนหลังเป็นผลร้ายแก่บุคคล ตามรัฐธรรมนูญ 2560 ม.29

4.หากศาลไทยยอมรับคำพิพากษาของศาลต่างประเทศ ย่อมเหมาเข่งรวมถึงผู้ต้องคำพิพากษาคดีอาญาทุกประเภทตาม ม.98 (6)-(7) ด้วย หาใช่เพียงคดียาเสพติดหรือคดีความผิดสากลตาม ม.98 (10) ไม่

•ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วย
1.เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญให้ความสำคัญในการคัดกรองบุคคลที่จะเข้ามาใช้อำนาจทางการเมือง เนื่องจากโดยบริบทและพื้นฐานของสังคมไทย นักการเมืองส่วนหนึ่งมาจากผู้มีอิทธิพล พ่อค้ายาเสพติดหรือขายของเถื่อน หรือมิจฉาชีพที่สร้างความร่ำรวยหรือหารายได้โดยมิชอบ

2.ในอดีต การตรวจสอบคุณสมบัติหรือสมาชิกภาพของ ส.ส.และรัฐมนตรี ได้ปล่อยให้รัฐสภาควบคุมกันเอง แต่ไม่ฟังชั่นก์ รัฐธรรมนูญ 2560 จึงให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาเป็นองค์กรที่ควบคุมและชี้ขาดแทน

3.ความผิดเกี่ยวกับยาเสพติดฯ เป็นความผิดสากล ตาม พ.ร.บ.มาตรการในการปราบการยาฯ ม.5 วรรคแรก ศาลไทยสามารถยอมรับ (recognition) เพื่อนำมาวินิจฉัยเกี่ยวกับคุณสมบัติได้ ไม่ใช่การบังคับคดีทางอาญา (enforcement) อันจะกระทบต่ออำนาจอธิปไตย ทั้งต้องห้ามศาลไทยลงโทษซ้ำตาม ปอ. ม.10 วรรคหนึ่ง (2)

•ทางออกของปัญหา

เป็นที่เข้าใจตรงกันว่า ใน “เรื่องจริยธรรม” มีความหมายอย่างกว้าง ยิ่งกว่า “โทษทางอาญา” ดังนั้น จึงยังคงมีทางออก โดยส่งเรื่องไปให้ศาลฎีกาชี้ขาดได้ (ตามรัฐธรรมนูญ ม.219 และ 235)

แม้กรรมแรก อาจจะถูกโต้แย้งว่าเกิดขึ้นก่อนดำรงตำแหน่งและไม่ผิดจริยธรรมฯ แต่ในกรรมที่สอง ผู้รับการแต่งตั้งรู้อยู่แล้วว่าตนมีพฤติกรรมไม่เหมาะสมกับตำแหน่ง โดยเฉพาะตำแหน่งรัฐมนตรี สังคมรับรู้โดยทั่วไปว่า “เป็นมนตรีแห่งรัฐ” จำต้องมีความสง่างามอย่างสูง ภายหลังเข้ารับตำแหน่งในการอภิปราย ยังได้หลอกต้มประชาชนอีกว่า “มันคือแป้ง” จึงเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อศีลธรรมอันดีของประชาชน ทั้งการหลอกลวงดังกล่าว เป็นการทรยศต่อประชาชน ก่อให้เกิดความเสื่อมเสียต่อเกียรติศักดิ์ในการดำรงตำแหน่งนั้น (เทียบคดี น.ส.ปารีณา) อันฝ่าฝืนต่อมาตรฐานทางจริยธรรมฯ หลายข้อ คือ ข้อ 12, 15, 17 และ 21

ส่วนผู้แต่งตั้ง ย่อมรู้หรือควรจะรู้จากข้อมูลที่เผยแพร่สู่สังคมทั่วไปว่า “มันไม่ใช่แป้ง” แต่ยังฝ่าฝืนแต่งตั้ง หรือในภายหลังยังเพิกเฉยละเลยไม่แก้ไขคำสั่ง ข่มขืนความรู้สึกของประชาชนทั้งประเทศ นับเป็นการฝ่าฝืนต่อมาตรฐานทางจริยธรรมฯ ร่วมกับรัฐมนตรีที่ตนแต่งตั้งด้วย

สําหรับทางออกของไทยต่อคดีในอนาคต ควรต้องมีการพัฒนาระบบกฎหมาย เพื่อความชัดเจนในการบังคับอย่างในต่างประเทศ โดย

1.กำหนดให้ “การตัดสิทธิสมัครรับเลือกตั้งหรือสิทธิดำรงตำแหน่งสาธารณะ” เป็นโทษทางอาญาตามประมวลกฎหมายอาญา

2.การตัดสิทธิดังกล่าวตลอดชีวิตทุกคดีไม่มีกำหนดเวลา อาจส่งผลเสียต่อสังคมในระยะยาวมากกว่าผลดี สมควรจำกัดกรอบระยะเวลาไว้ โดยให้ศาลสามารถใช้ดุลพินิจกำหนดโดยคำนึงถึงสัดส่วนของความร้ายแรงแห่งการกระทำความผิด

อนึ่ง ปัญหาการขาดความสมดุลของอำนาจอธิปไตย น่าจะเป็นปัญหาใหญ่ในสังคมเรา จริงอยู่อาจมีนักกฎหมายออกมาวิพากษ์วิจารณ์ในบางปรากฏการณ์ แต่ภายหลังควันจางก็ไม่มีการศึกษาวิจัยอย่างจริงจัง เพื่อจะนำเสนอแก้ไขกฎหมายที่มีปัญหา อย่างประเทศเจริญทำกัน ส่งผลให้ฝ่ายนิติบัญญัติอ่อนแอ เช่นเดียวกับปัญหานี้คงจะเงียบหายไปในไม่ช้า และคงทิ้งปัญหาไว้ให้ศาลตัดสินต่อไปในอนาคต ฉะนั้น“วัฒนธรรมในการซุกปัญหาไว้ใต้พรมนี้เอง เป็นตัวการสำคัญที่ทำให้ประเทศไทยมาถึงจุดนี้”

ประกอบกับ “การปฏิรูปการเมือง” คงไม่สามารถใช้เพียงองค์ความรู้หรือศาสตร์แขนงหนึ่งแขนงใดได้โดยลำพัง หากแต่ต้องใช้ทั้งรัฐศาสตร์ นิติศาสตร์ สังคมศาสตร์และศาสตร์อื่นๆ ประกอบควบคู่กันไป กล่าวให้ชัดคือ การใช้กรัมม็อกโซน ฆ่าถอนทั้งรากทั้งโคน ย่อมทำลาย “ระบบนิเวศของประชาธิปไตย” ลงไปทั้งระบบ ผู้เขียนเห็นว่าถึงเวลาแล้ว ที่เราจะต้องทบทวนยุทธศาสตร์เดิม ที่คาดหวังให้ศาลเป็น “ตุลาการภิวัตน์” เพราะถึงวันนี้มีข้อพิสูจน์แล้วว่าแนวคิดดังกล่าวไม่สามารถไปต่อได้ เนื่องจากเกิดการไม่ยอมรับคำพิพากษาอย่างกว้างขวาง กระทบต่อความเชื่อมั่นในระบบศาลอย่างรุนแรง หากปล่อยไปย่อมจะนำไปสู่การทำลายล้างศาลในระยะยาว ดังนั้น “ในเรื่องมิติทางการเมือง” ควรออกแบบให้ศาล (ทุกศาล) ต้องถอยออกมา เพื่อสร้างมิติแห่งความสมดุลของอำนาจอธิปไตยกันใหม่ โดยให้ประชาชนเรียนรู้ถูกผิดกันไป ทั้งนี้ เพื่อให้ระบอบประชาธิปไตยค่อยๆ เติบโตจากรากฐานและเป็นประชาธิปไตยที่ยั่งยืนต่อไป