ตามที่ปรากฏเป็นข่าวว่ามีอนุกรรมาธิการในคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2565 สภาผู้แทนราษฎร ขอให้หน่วยงานสังกัดกระทรวงกลาโหมนำสัญญาการจัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์มาเปิดเผยต่อที่ประชุมคณะอนุกรรมาธิการ หากไม่เปิดเผยจะแขวนงบประมาณนั้น จึงเป็นประเด็นข้อกฎหมายที่น่าสนใจว่า มีกฎหมายใดให้อำนาจคณะกรรมาธิการ หรือคณะอนุกรรมาธิการสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาในการขอให้หน่วยงานของรัฐเปิดเผยสัญญาการจัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์ ซึ่งเป็นข้อมูลของทางราชการที่กำหนดเป็นความลับ และมีกฎหมายใดรองรับหน่วยงานของรัฐไม่ต้องเปิดเผยข้อมูลที่เป็นความลับของทางราชการต่อคณะกรรมาธิการ หรือคณะอนุกรรมาธิการ บทความนี้ผู้เขียนจึงขอให้ความเห็นส่วนตัวทางวิชาการในประเด็นดังกล่าวที่ไม่ผูกพันคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารซึ่งผู้เขียนเป็นกรรมการแต่อย่างใด ดังนี้
คณะกรรมาธิการเท่านั้นมีอำนาจเรียกเอกสารจากบุคคลใดหรือหน่วยงานใด ตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 129 และพระราชบัญญัติคำสั่งเรียกของคณะกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา พ.ศ.2554 มาตรา 5 ส่วนคณะอนุกรรมาธิการที่แต่งตั้งโดยคณะกรรมาธิการ ไม่มีอำนาจในการเรียกเอกสาร เนื่องจากพระราชบัญญัติคำสั่งเรียกของคณะกรรมาธิการ หรือกฎหมายใดไม่ได้บัญญัติให้มอบอำนาจหรือมอบหมายให้คณะอนุกรรมาธิการกระทำการแทนได้แต่อย่างใด คณะอนุกรรมาธิการอาจดำเนินการได้เพียงขอความร่วมมือ โดยเป็นอำนาจของคณะกรรมาธิการที่มีมติให้เรียกเอกสาร มิใช่อำนาจของกรรมาธิการแต่เพียงคนเดียว อย่างไรก็ตาม คณะกรรมาธิการไม่อาจเรียกเอกสารเกี่ยวกับความปลอดภัย หรือประโยชน์สำคัญของแผ่นดินได้ ตามพระราชบัญญัติคำสั่งเรียกของคณะกรรมาธิการ มาตรา 5 วรรคสาม นอกจากนั้น ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติคำสั่งเรียกฯ มาตรา 5 มาตรา 8 และมาตรา 13 ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ ตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 17/2563 ลงวันที่ 7 ตุลาคม พ.ศ.2563 สรุปได้ว่า การฝ่าฝืนไม่ส่งเอกสารให้ ไม่เป็นความผิดทางอาญาตามที่พระราชบัญญัติคำสั่งเรียกฯ มาตรา 13 กำหนดไว้แต่อย่างใด กล่าวคือ ผู้ใดฝ่าฝืนไม่จัดส่งเอกสารให้คณะกรรมาธิการไม่ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสามเดือน หรือปรับไม่เกินห้าพันบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ และไม่ถือเป็นความผิดทางวินัยด้วยสำหรับเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่อย่างใด
ในส่วนของสัญญาการจัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์ของทางราชการทหารนั้น หากเป็นสัญญาที่ได้มีการอนุมัติสั่งซื้อหรือสั่งจ้างแล้วตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ.2560 มาตรา 7 (2) ไม่สามารถกำหนดชั้นความลับของสัญญาทั้งฉบับได้เนื่องจากเป็นข้อมูลข่าวสารที่หน่วยงานของรัฐต้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดูได้ ตามประกาศคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ ลงวันที่ 24 พฤษภาคม พ.ศ.2561 เรื่อง กำหนดให้ประกาศเชิญชวนทั่วไป ประกาศผลผู้ชนะการจัดซื้อจัดจ้าง และสัญญาที่ได้มีการอนุมัติสั่งซื้อหรือสั่งจ้าง เป็นข้อมูลข่าวสารที่ต้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดูได้ ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (8) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 โดยกำหนดระยะเวลาในการเผยแพร่เป็นเวลาไม่น้อยกว่า 1 ปี นับแต่วันประกาศ แต่อย่างไรก็ตาม หน่วยงานของรัฐสามารถใช้ดุลพินิจปกปิดข้อความ หรือข้อมูลบางส่วนของสัญญาดังกล่าวได้ หากการเปิดเผยจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อความมั่นคงของประเทศ ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการฯ มาตรา 15 (1)
แต่หากเป็นสัญญาการจัดซื้อจัดจ้างยุทโธปกรณ์และการบริการเกี่ยวกับความมั่นคงของชาติโดยวิธีรัฐบาลต่อรัฐบาล หรือโดยการจัดซื้อจัดจ้างจากต่างประเทศที่กฎหมายประเทศนั้นกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น ไม่ถือว่าเป็นการจัดซื้อจัดจ้างตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐฯ ที่ต้องเปิดเผยข้อมูลหรือให้ประชาชนตรวจดู แต่เป็นดุลพินิจโดยเฉพาะของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามลำดับสายการบังคับบัญชาที่พิจารณากำหนดชั้นความลับและผู้เข้าถึงชั้นความลับ และอาจมีคำสั่งให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารลับใดโดยมีข้อจำกัดหรือเงื่อนไขใดได้ ตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความลับของทางราชการ พ.ศ. ๒๕๔๔ ซึ่งออกตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการฯ ตลอดจนควรพิจารณาว่าในสัญญามีข้อกำหนดห้ามเปิดเผยเว้นแต่ต้องได้รับอนุญาตเป็นลายลักษณ์อักษรจากอีกฝ่ายหนึ่งหรือไม่ประกอบด้วย ทั้งนี้ สัญญาหรือความตกลงโดยวิธีรัฐบาลต่อรัฐบาลจะถือว่าเป็นสนธิสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 178 ก็ต่อเมื่อมีข้อความกำหนดให้ต้องอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายระหว่างประเทศ แต่หากความตกลงที่ทำขึ้นโดยวิธีรัฐบาลต่อรัฐบาลตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายภายในของรัฐใดรัฐหนึ่งซึ่งเป็นภาคีแห่งความตกลง หรือของกฎหมายภายในของรัฐที่สามแทนที่จะเป็นกฎหมายระหว่างประเทศ ความตกลงเช่นว่านั้นก็ไม่ถือว่าหนังสือสัญญาหรือสนธิสัญญาตามมาตรา 178 ของรัฐธรรมนูญ เทียบเคียงจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 6-7/2551 ซึ่งตรงกับคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/2542 และ 33/2543
ดังนั้น หากสัญญาการจัดซื้อจัดจ้างยุทโธปกรณ์และการบริการเกี่ยวกับความมั่นคงของชาติ โดยวิธีรัฐบาลต่อรัฐบาลใดมีข้อความกำหนดให้ใช้กฎหมายภายในของประเทศใดใช้บังคับ ก็ไม่มีสถานะเป็นความตกลงระหว่างประเทศ หรือหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 178 จึงต้องมีการวินิจฉัยตีความว่า ลักษณะของสัญญาดังกล่าวเป็นข้อมูลข่าวสารที่ต้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดู ตามประกาศคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ ลงวันที่ 24 พฤษภาคม พ.ศ.2561 เรื่อง กำหนดให้ประกาศเชิญชวนทั่วไป ประกาศผลผู้ชนะการจัดซื้อจัดจ้าง และสัญญาที่ได้มีการอนุมัติสั่งซื้อหรือสั่งจ้าง เป็นข้อมูลข่าวสารที่ต้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดูได้ ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (8) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการฯ หรือไม่เพียงใด
ทั้งนี้ หน่วยงานของรัฐต้องถือปฏิบัติไม่ว่าจะพิจารณาจัดทำสัญญาตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ หรือสัญญาการจัดซื้อจัดจ้างยุทโธปกรณ์และการบริการเกี่ยวกับความมั่นคงของชาติโดยวิธีรัฐบาลต่อรัฐบาลก็ตาม ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ.2543 ให้กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ทราบและถือปฏิบัติต่อไปว่า ให้หน่วยงานของรัฐที่จะทำสัญญาซึ่งมีข้อความเกี่ยวกับการรักษาความลับของสัญญาได้เจรจากับคู่สัญญาเพื่อกำหนดข้อยกเว้นเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในสัญญาว่า ให้เปิดเผยได้ในกรณีเป็นการกระทำตามหน้าที่ราชการ หรือคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีคำวินิจฉัยให้เปิดเผยตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารฯ ในกรณีคู่สัญญาไม่ยินยอมให้ระบุข้อยกเว้นให้หน่วยงานของรัฐพิจารณาตามความจำเป็น ประโยชน์ที่จะได้รับ และภาระที่เกิดขึ้นจากสัญญาดังกล่าวให้ถ่องแท้ และรับผิดชอบในการดำเนินการตามที่เห็นว่าถูกต้องเหมาะสม
ในกรณีที่มีผู้ขอข้อมูลเกี่ยวกับสัญญาจัดซื้อจัดจ้างและหน่วยงานของรัฐไม่เปิดเผยสัญญาจัดซื้อจัดจ้างตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐฯ หรือสัญญาการจัดซื้อจัดจ้างยุทโธปกรณ์และการบริการเกี่ยวกับความมั่นคงของชาติโดยวิธีรัฐบาลต่อรัฐบาล ผู้ขอข้อมูลสามารถใช้สิทธิอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารได้ หากคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ แต่ผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยดังกล่าวก็สามารถยื่นคำฟ้องขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งหรือคำพิพากษาสั่งให้เพิกถอนคำวินิจฉัยดังกล่าวได้ แต่ในกรณีที่คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีคำสั่งให้หน่วยงานของรัฐเปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามอุทธรณ์แล้วคำสั่งดังกล่าวถือเป็นที่สุด ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารฯ มาตรา 37 วรรคสอง และหากหน่วยงานของรัฐไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยดังกล่าวโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้รับผิดชอบอาจถูกดำเนินการทางวินัยได้ ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ.2542
แต่หากกรณีหน่วยงานของรัฐซึ่งไม่อยู่ภายใต้กำกับของฝ่ายบริหาร เช่น องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ องค์การควบคุมการประกอบวิชาชีพ เป็นต้น ไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ผู้อุทธรณ์สามารถใช้สิทธิทางศาลเพื่อขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งหรือคำพิพากษาบังคับให้เป็นไปตามคำวินิจฉัยได้ ดังเช่นกรณีการฟ้องคณะกรรมการ ป.ป.ช. และสำนักงาน ป.ป.ช. ที่ไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ซึ่งต่อมาศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาในคดีหมายเลขดำที่ อ.44/2560 คดีหมายเลขแดงที่ อ.848/2563 ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. และสำนักงาน ป.ป.ช.เปิดเผยข้อมูลข่าวสารบางรายการให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร และหากหน่วยงานของรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมิได้ปฏิบัติตามคำบังคับของศาลปกครองให้ถูกต้องครบถ้วน หรือปฏิบัติล่าช้าเกินสมควร ศาลปกครองอาจมีคำสั่งให้หน่วยงานของรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ปฏิบัติตามคำบังคับ ชำระค่าปรับต่อศาลปกครองตามจำนวนที่สมควรครั้งละไม่เกิน ห้าหมื่นบาท ทั้งนี้ ศาลปกครองอาจแจ้งผู้บังคับบัญชา ผู้กำกับดูแลควบคุม หรือนายกรัฐมนตรีเพื่อลงโทษทางวินัยต่อไปก็ได้ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 75/4 และอาจเข้าข่ายละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติในคดีปกครองซึ่งอาจเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบในคดีอาญาด้วย ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ซึ่งผู้อุทธรณ์อาจจะใช้สิทธิทางศาลขอให้ศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบพิจารณาพิพากษาลงโทษเจ้าหน้าที่ของรัฐในความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ต่อไปได้ด้วย
สรุป คณะอนุกรรมาธิการและคณะกรรมาธิการไม่อาจขอให้หน่วยงานสังกัดกระทรวงกลาโหมนำสัญญาการจัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์ที่เป็นความลับมาเปิดเผยต่อที่ประชุมคณะอนุกรรมาธิการ หรือคณะกรรมาธิการได้ เว้นแต่เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้พิจารณากำหนดชั้นความลับและผู้เข้าถึงชั้นความลับ จะอนุญาตให้เปิดเผยทั้งหมด หรือบางส่วน และในกรณีมีประชาชน กรรมาธิการ หรืออนุกรรมาธิการในฐานะประชาชนใช้สิทธิร้องขอข้อมูลข่าวสารดังกล่าว หากเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่อนุญาตให้เปิดเผยทั้งหมด หรือเปิดเผยบางส่วน ผู้ใช้สิทธิดังกล่าวสามารถใช้สิทธิอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารได้ หากคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ แล้วผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยก็สามารถขอให้ศาลปกครองมีคำสั่ง หรือคำพิพากษาสั่งให้เพิกถอนคำวินิจฉัยดังกล่าวได้ แต่ถ้าคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีคำสั่งให้หน่วยงานของรัฐเปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามอุทธรณ์แล้วคำสั่งดังกล่าวถือเป็นที่สุด และหากหน่วยงานของรัฐไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยดังกล่าวโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร
เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้รับผิดชอบอาจถูกดำเนินการทางวินัยได้ รวมทั้งอาจต้องชำระค่าปรับต่อศาลปกครอง ตลอดจนอาจถูกดำเนินคดีโดยศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบด้วย
พล.อ.กฤษณะ บวรรัตนารักษ์
กรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร
กรรมการปฏิรูปประเทศด้านกระบวนการยุติธรรม
