ท้องถิ่น, เอกชน
และการจัดการขยะ
(ตอนสุดท้าย)
หลังจากได้ข้อสรุปเรื่องวิธีการหรือเทคโนโลยีที่จะใช้ในการกำจัดขยะพร้อมกับทางเลือกในการลงทุนและดำเนินการโดยเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมเมื่อขนาดของโครงการมีความเหมาะสมในการลงทุน และปริมาณขยะในพื้นที่ของท้องถิ่นหรือกลุ่มท้องถิ่น (Cluster) มีเพียงพอ คำถามต่อมาก็คือ รูปแบบของการมีส่วนร่วมของเอกชน หรือรูปแบบของสัญญาที่คู่สัญญาจะใช้ในการทำงานอย่างราบรื่นตลอดระยะเวลาของสัญญา
ไม่ว่าจะเลือกการมีส่วนร่วมหรือสัญญากับเอกชนในรูปแบบใด เงื่อนไขสำคัญที่สุดที่ท้องถิ่นต้องกำหนดให้ชัดเจน 2 เรื่องทั้งในเอกสารเชิญชวน ข้อกำหนดขอบเขตของงานและในสัญญา คือ เรื่องแรก การรับประกันปริมาณขยะขั้นต่ำที่ท้องถิ่นจะรวบรวมส่งให้กับโครงการ ที่เรียกว่า Minimum Waste Guarantee เงื่อนไขนี้อาจกำหนดเป็นปริมาณขยะรายวันหรือรายเดือน หรือปริมาณขั้นต่ำต่อปี เช่น การกำหนดให้เป็นหน้าที่ของท้องถิ่นที่ต้องรวบรวมปริมาณขยะเข้าสู่โครงการไม่น้อยกว่าวันละ 300 ตัน หรือ 9,000 ตันต่อเดือน เป็นต้น เรื่องที่สอง เป็นระยะเวลาของสัญญาซึ่งหมายถึงระยะเวลาที่เอกชนได้รับสิทธิจากท้องถิ่นให้บริหารดำเนินการ หรือเดินระบบโดยไม่รวมระยะเวลาในการก่อสร้างและติดตั้ง-ทดสอบเครื่องจักร เป็นระยะเวลาเท่ากับระยะเวลาที่เอกชนทำสัญญาจำหน่ายพลังงานไฟฟ้ากับการไฟฟ้าฯ ตาม “นโยบายการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในรูปแบบ Feed-in Tariff” ที่กำหนดไว้เป็นเวลา 20 ปี สำหรับระยะเวลาในการก่อสร้าง ติดตั้งและทดสอบระบบ โดยทั่วไปจะกำหนดไว้ระหว่าง 18-36 เดือน หากเอกชนไม่สามารถดำเนินการก่อสร้าง ติดตั้งและทดสอบระบบให้แล้วเสร็จตามกำหนดเวลาที่ตกลงกัน ถือว่าท้องถิ่นได้รับความเสียหายจากที่ไม่สามารถได้รับบริการตามกำหนดเวลา ดังนั้น เอกชนจะถูกปรับจากความล่าช้าของงาน (Delay penalty) หากความล่าช้าไม่ได้เกิดจากเหตุสุดวิสัย และอาจต้องจ่ายค่าเสียหายที่เกิดจากความล่าช้า (Liquidated damages) ขึ้นกับการพิจารณาและตัดสินใจของท้องถิ่น
รูปแบบการมีส่วนร่วมของเอกชนหรือรูปแบบของสัญญาสำหรับโครงการลงทุน ก่อสร้าง และบริหารดำเนินการระบบกำจัดขยะที่ใช้อยู่ในปัจจุบันมี 2 รูปแบบ คือ สัญญาแบบ BOO และแบบ BOT
BOO หรือ Build-Operate-Own เป็นรูปแบบของความร่วมมือและสัญญาที่เอกชนเป็นผู้ลงทุนพัฒนา ดําเนินโครงการ รับความเสี่ยงจากผลประกอบการและไม่ต้องส่งมอบกรรมสิทธิ์ทรัพย์สินของโครงการให้แก่ท้องถิ่นเมื่อหมดสัญญา โดยเอกชนจะได้รับผลตอบแทนจากค่ากำจัดขยะตามที่ตกลงและรายได้จากการจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าซึ่งเป็นผลจากการเดินระบบ
BOT หรือ Build-Operate-Transfer กำหนดให้เอกชนเป็นผู้ลงทุนพัฒนา ดําเนินโครงการและรับความเสี่ยงจากผลประกอบการ แต่ต้องส่งมอบกรรมสิทธิ์ทรัพย์สินของโครงการให้แก่ท้องถิ่นเมื่อสิ้นสุดสัญญา เอกชนจะได้รับผลตอบแทนจากค่ากำจัดขยะและการจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าเช่นเดียวกัน
ความแตกต่างที่ชัดเจนของรูปแบบทั้งสองอยู่ที่การมอบกรรมสิทธิ์ทรัพย์สินของโครงการเมื่อสิ้นสุดสัญญา จากความแตกต่างนี้ทำให้ท้องถิ่นกำหนดเกณฑ์ในการเลือกรูปแบบของสัญญาจากสถานที่ตั้งของโครงการ หากสถานที่ตั้งของโครงการตั้งอยู่ในที่ดินซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของท้องถิ่น รูปแบบของสัญญาจะถูกกำหนดให้เป็นแบบ BOT หมายความว่า ทรัพย์สินของโครงการที่ตั้งอยู่ในที่ดินของท้องถิ่นจะตกเป็นกรรมสิทธิ์ของท้องถิ่นทั้งหมด ตรงกันข้าม ในกรณีเอกชนจัดหาสถานที่ตั้งของโครงการและเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนเอง รูปแบบของสัญญาจะเป็นแบบ BOO
เกณฑ์การพิจารณาเช่นนี้ ถูกต้อง เหมาะสม และเกิดประโยชน์ต่อท้องถิ่นจริงหรือไม่
สำหรับเอกชน ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบ BOO หรือ BOT แทบจะไม่มีอะไรแตกต่าง สิ่งที่เอกชนต้องการคือความชัดเจนของรูปแบบที่ท้องถิ่นเลือกใช้ในการทำสัญญาและเงื่อนไขต่างๆ ในสัญญา เพื่อให้เอกชนสามารถวิเคราะห์ต้นทุนและความเสี่ยงตั้งแต่การจัดเตรียมข้อเสนอ กรณีสัญญาแบบ BOT จะมีเงื่อนไขที่เข้มงวดกับการบำรุงรักษาทรัพย์สิน สิ่งปลูกสร้าง อาคาร และเครื่องจักร เช่น เงื่อนไขการปรับเปลี่ยนเครื่องจักร “กรณีที่อายุการใช้งานของเครื่องจักรหรืออุปกรณ์ หรือระบบบางส่วนสิ้นสุดก่อนวันสิ้นสุดของสัญญา เอกชนต้องดำเนินการปรับเปลี่ยนเครื่องจักรหรืออุปกรณ์ หรือระบบนั้นก่อนสิ้นสุดอายุการใช้งาน และให้ถือว่าเอกชนได้รวมค่าใช้จ่ายในการปรับเปลี่ยนเหล่านั้นในค่าต้นทุนการลงทุนแล้ว” เงื่อนไขเช่นนี้ช่วยให้ท้องถิ่นได้รับมอบทรัพย์สินของโครงการในสภาพที่ใช้งานได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่จะทำให้ต้นทุนการลงทุนของเอกชนเพิ่มขึ้นจากการปรับเปลี่ยนเครื่องจักรและค่าใช้จ่ายในการซ่อมบำรุง ขณะที่สัญญาแบบ BOO มักมีต้นทุนที่ต่ำกว่าเพราะการซ่อมบำรุงหรือการปรับเปลี่ยนเครื่องจักร เป็นไปตามหลักวิศวกรรมและการดำเนินงานของเอกชนเองซึ่งอาจประหยัดกว่า แต่ก็เพียงพอที่จะทำให้ระบบสามารถให้บริการกำจัดขยะและผลิตพลังงานไฟฟ้าได้ตามสัญญา
สำหรับท้องถิ่น สัญญา BOO ก็มีข้อดีเช่นกัน เมื่อสิ้นสุดสัญญาหากท้องถิ่นไม่ต้องการขยายสัญญาเดิม ท้องถิ่นสามารถพัฒนาโครงการขึ้นใหม่ด้วยวิธีการหรือเทคโนโลยีที่ใหม่และมีประสิทธิภาพมากกว่า โดยอาจให้เอกชนมีส่วนร่วมหรือท้องถิ่นดำเนินการเอง อย่างไรก็ตาม ในอนาคตเงื่อนไขเรื่องการจัดหาสถานที่ตั้งโครงการอาจซับซ้อนและยุ่งยากมากขึ้นจากการขยายตัวของเขตชุมชนและราคาที่ดิน ดังนั้น หลังสิ้นสุดสัญญาแบบ BOO ท้องถิ่นอาจประสบเรื่องที่ดินที่จะเป็นสถานที่ตั้งของโครงการ ดังนั้น การที่ท้องถิ่นไม่มีที่ดินสำหรับเป็นที่ตั้งของโครงการก็ไม่จำเป็นที่จะต้องใช้รูปแบบสัญญา BOO เสมอไป โดยสามารถกำหนดให้เอกชนจัดหาสถานที่ตั้งโครงการโดยมีเนื้อที่ที่เพียงพอสำหรับระบบกำจัดแบบเตาเผาและระบบอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง และกำหนดให้มอบทรัพย์สินโครงการทั้งหมด หรืออย่างน้อยที่ดินแก่ท้องถิ่นเมื่อสิ้นสุดสัญญา ซึ่งจะเป็นรูปแบบ BOT เมื่อถึงเวลานั้น ท้องถิ่นก็จะมีที่ดินสำหรับโครงการ ส่วนจะปรับเปลี่ยนเทคโนโลยีหรือไม่ หรือให้สิทธิแก่เอกชนบริหารดำเนินการต่อเนื่อง ก็เป็นเรื่องที่ท้องถิ่นจะตัดสินใจ
อย่างไรก็ตาม หัวใจสำคัญของสัญญาแบบ BOT ไม่ใช่เรื่องที่ดินหรือสถานที่ตั้งโครงการเท่านั้น แต่ท้องถิ่นต้องมีจินตภาพถึงสภาพของทรัพย์สินที่จะตกเป็นกรรมสิทธิ์ของตนหลังสิ้นสุดสัญญา อาจต้องย้อนกลับไปที่จุดเริ่มต้น การศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการว่าท้องถิ่นต้องการโครงการที่มีสิ่งปลูกสร้างแบบใด ใช้เทคโนโลยีอะไร มีระบบสนับสนุนอะไรบ้าง ซึ่งรายละเอียดทั้งหมดจะปรากฏอยู่ในเอกสารข้อกำหนดขอบเขตของงาน เป็นความต้องการของท้องถิ่นที่ให้เอกชนมาลงทุน โดยท้องถิ่นยินดีให้สิทธิในการบริหารโครงการตลอดอายุสัญญาเพื่อเป็นผลประโยชน์ตอบแทน ด้วยเหตุนี้ ในเงื่อนไขสัญญาจึงมักกำหนดเรื่องการถ่ายทอดเทคโนโลยี ความรู้ และประสบการณ์ พร้อมกับการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่นเพื่อให้สามารถรับทอดการบริหารโครงการได้ในอนาคต
แม้ว่าโครงการจะตั้งอยู่ในที่ดินที่เป็นกรรมสิทธิ์ของท้องถิ่น รูปแบบของสัญญาก็ไม่จำเป็นต้องเป็นแบบ BOT เสมอไป หากท้องถิ่นเห็นว่า อีก 20 ปีข้างหน้า ท้องถิ่นต้องการปรับเปลี่ยนวิธีการหรือเทคโนโลยี และต้องการระบบใหม่ไว้ใช้บริการสาธารณะทุกๆ 20 ปี ท้องถิ่นก็อาจเลือกรูปแบบ BOO โดยให้เอกชนรื้อถอนอาคารและเครื่องจักรออกไปเพื่อพัฒนาโครงการใหม่ทดแทน
ไม่ว่ารูปแบบของสัญญาจะเป็นอย่างไร เงื่อนไขต่างๆ ในสัญญาควรถูกกำหนดให้มีความเหมาะสม มีเหตุผล ให้เอกชนสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ ได้รับผลตอบแทนตามข้อตกลงและเกิดประโยชน์ต่อสาธารณะ สัญญาและเงื่อนไขของสัญญา (Contract and Conditions of Contract) จึงเป็นเรื่องที่ท้องถิ่นต้องเรียนรู้ ทำความเข้าใจ ปรับปรุงให้สามารถนำมาปฏิบัติได้จริง
ดร.พิรียุตม์ วรรณพฤกษ์
