องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็เช่นเดียวกับหน่วยงานอื่นๆ ของภาครัฐ จำเป็นต้องยึดถือวินัยการเงินการคลังเป็นหลักปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบ แต่ในท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจที่ผันผวน การจัดเก็บรายได้ต่ำกว่าในอดีตและรายจ่ายเพิ่มขึ้น ภัยธรรมชาติและโรคระบาด ฯลฯ ฐานะการคลังและงบประมาณของ อปท. ย่อมจะสั่นคลอนกว่าสถานการณ์ปกติ จึงเกิดความห่วงใยต่อปัญหา “การเงินการคลังไม่ยั่งยืน” (unsustainable finance) ในโอกาสนี้ขอนำผลงานวิจัยเล็กๆ มาเล่าสู่กันฟังเพื่อชวนให้ตระหนักถึงวินัยทางการคลังท้องถิ่น
อะไรเป็นสาเหตุทำให้หน่วยงานย่อหย่อนต่อวินัยการเงินการคลัง? จากการทบทวนทฤษฎีพอสรุป 3 สาเหตุสำคัญ ความเสี่ยงประเภทที่หนึ่ง คือ การที่ท้องถิ่นมีหนี้สินมากเกินไป – คำว่า “มากเกินไป” อาจจะไม่มีคำตอบตายตัว คณะอนุกรรมการวินัยการเงินการคลังภายใต้คณะกรรมการกระจายอำนาจฯ ได้สืบค้นข้อมูลเชิงประจักษ์เพื่อค้นหาเกณฑ์วัดที่พอเหมาะสมหรือพอใช้การได้ ได้รับความกรุณาจากสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง ให้ข้อมูลของหน่วยงานท้องถิ่นที่เคยผ่านประสบการณ์กู้ยืม จาก 3 สถาบันการเงินของรัฐคือ ธนาคารกรุงไทย ธนาคารออมสิน และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (สถิติ ณ เดือนมีนาคม 2565) ผลลัพธ์แสดงในตารางที่ 1
สถิติข้างต้นบ่งชี้ว่าหน่วยงานท้องถิ่น 563 แห่ง เคยกู้ยืมเงินเพื่อการลงทุน โดยผ่านความเห็นชอบจากสภาท้องถิ่นและจากหน่วยงานกำกับตามระเบียบ มูลค่าเงินกู้รวมกันเท่ากับ 34,160 ล้านบาท (เมื่อเริ่มทำสัญญากู้) แต่มาถึงปัจจุบันยอดหนี้คงค้างเหลือเพียง 9,488 ล้านบาทเท่านั้น อีกนัยหนึ่งร้อยละ 72 ของวงเงินกู้ได้ชำระคืนเป็นที่เรียบร้อย ยังคงมีหนี้คงค้างเหลือร้อยละ 28 จึงอนุมานว่าในภาพรวม อปท.ไทยกู้จริง – แต่มีความสามารถชำระคืนหนี้ ไม่มีข่าวว่าแห่งใดแห่งหนึ่งประสบปัญหาหนี้สินล้นพ้นตัวแต่ประการใด อย่างไรก็ตาม คณะอนุกรรมการยังจะทำบทบาทติดตามข้อมูลเชิงคุณภาพเพื่อการวิจัย โดยสืบค้นหน่วยงานท้องถิ่นที่มียอดหนี้คงค้างสูงหรือหนี้ต่อประชากรสูงด้วยการสัมภาษณ์หรือออกแบบสอบถามข้อมูลเพิ่มเติม ตัวอย่างเช่น สอบถามการนำเงินลงทุนโครงการประเภทใด? อัตราผลตอบแทนจากการลงทุนเป็นอย่างไร?
ความเสี่ยงประเภทที่สอง เกี่ยวกับการมีเงินสะสมหรือสภาพคล่องพอเพียงหรือไม่ คณะอนุกรรมการได้รับความกรุณาจากกรม
ส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ในฐานะหน่วยกำกับดูแลท้องถิ่น และประมวลรายงานการเงินของหน่วยงานท้องถิ่นทั่วประเทศ เริ่มจากพิจารณาปริมาณเงินฝากของ อปท.ที่อยู่ในธนาคารทั่วประเทศ หักด้วยหนี้หรือภาระรายจ่ายที่จะต้องชำระคืน ส่วนนี้เรียกว่า “เงินสะสมที่นำไปใช้จ่ายได้” สมมุติเรียกว่า A (จากข้อมูลที่ได้รับตัวเลขยังเป็นบวกทุกแห่ง) แต่เพื่อเตรียมการให้มีสภาพคล่องพอเพียง อปท.ยังเตรียมเงินสะสมสำหรับค่าจ้างเงินเดือนล่วงหน้า (3 เดือน) เผื่อรองรับเหตุฉุกเฉินที่อาจจะเกิดขึ้น เช่น รายได้ตกต่ำตามภาวะเศรษฐกิจ แต่ อปท.ยังต้องดำรงเงินสะสมพอเพียงสำหรับ “เงินเดือนค่าจ้างสามเดือน” ส่วนนี้เรียกว่า B นำไปหักจากส่วนแรก คือ A-B ถ้ายังเป็นค่าบวกถือว่าสอบผ่าน หาก A-B ติดลบ แปลว่ามีเงินสะสมน้อยเกินไป หรือสภาพคล่องทางการเงินอาจจะไม่พอเพียง จากหลักฐานเชิงประจักษ์ อปท. 7848 แห่งเมื่อกันยายน 2564 ส่วนใหญ่สอบผ่าน ยกเว้น 319 แห่ง ที่ตัวเลขระบุว่า “ติดลบ” สะท้อนความเสี่ยงสภาพคล่อง จำนวนเพียงร้อยละ 4 ของ อปท.ทั้งหมด ซึ่งคณะอนุกรรมการวินัยการเงินการคลังท้องถิ่นไม่นิ่งนอนใจจะติดตามสืบค้นข้อมูลกันต่อไป
ความเสี่ยงประเภทที่สามของ อปท. เกี่ยวกับความเสี่ยงการปฏิบัติของท้องถิ่นที่ไม่สอดคล้องกับระเบียบการเงินและงบประมาณ (risk of noncompliance) สำนักงานการตรวจสอบเงินแผ่นดินมีอำนาจหน้าที่ตรวจหรือมอบหมายให้ภาคเอกชนตรวจสอบ ครอบคลุมหน่วยงานภาครัฐทุกประเภททุกแห่ง รวมทั้ง อปท. จากการแลกเปลี่ยนประสบการณ์กับนักวิชาการของ สตง.ทราบว่า สตง.มิได้นิ่งนอนใจจัดทำรายงานวิจัยโดยขอให้ อปท. ร่วมมือตอบแบบสอบถาม ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเมินตนเอง ผลการศึกษาบอกว่ามีความเสี่ยง 4 รูปแบบ แต่ความเสี่ยงโดยส่วนใหญ่เกิดจากขั้นตอนจัดซื้อจัดจ้าง ทำให้คลาดเคลื่อนจากระเบียบโดยเจตนาหรือไม่เจตนาก็ตาม แนวคิดการพัฒนาวิจัยขั้นต่อไป คือ การนำผลการตรวจสอบของ สตง. ซึ่งมักจะให้ความเห็นว่า “ผ่านแบบไม่มีเงื่อนไข” “มีเงื่อนไขให้ปรับปรุง” “เรียกเงินคืน” และ/หรืออื่นๆ นำไปพัฒนาเป็นแบบจำลองสะท้อน “สุขภาพทางการเงินการคลังของ อปท.” เปรียบเทียบกับการเป็นโรคเรื้อรังของประชาชน คนส่วนใหญ่ “ปลอดจากโรคเรื้อรัง” ส่วนน้อยมีอาการ 1-โรค 2-โรค 3-โรค เมื่อผสมผสานกับข้อมูลอื่นๆ ที่จะจัดเก็บเพิ่มเติม สามารถพัฒนาแบบจำลองเพื่อพยากรณ์ความเสี่ยงวินัยการคลังท้องถิ่น
ความเสี่ยงขาดวินัยการคลังท้องถิ่นมีอยู่จริง แม้ว่าไม่มาก แต่เมื่อมองอนาคตมีเหตุผลที่จะห่วงใยต่อปัญหาวินัยการเงินการคลังด้วยเหตุผล 4 ประการ ประการแรก รัฐบาลไทยมีหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเป็นที่ทราบทั่วไป รัฐบาลอาจจะต้องปรับตัวโดยลดเงินอุดหนุนให้กับท้องถิ่น ประการที่สอง ปัญหาเงินเฟ้อข้าวของแพงที่เกิดขึ้นทั่วโลกและดูเหมือนจะยืดเยื้อยาวไปหลายปี ย่อมเพิ่มภาระทางการเงินให้กับท้องถิ่นเช่นเดียวกับภาระต่อประชาชน ประการที่สาม ในอดีตองค์การบริหารส่วนตำบลไม่สามารถกู้ยืมได้ แต่ภายใต้ระเบียบปัจจุบัน (หลัง 6 ธันวาคม 2563) เปิดโอกาสให้ อบต. (มากกว่า 5 พันแห่ง) กู้ยืมได้ ประกอบกับผู้บริหารใหม่ที่ได้รับการเลือกตั้งมาใหม่ต้องการพัฒนาบริการสาธารณะใหม่ๆ ตามที่สัญญากับประชาชนตอนหาเสียง อาจเพิ่มแรงกดดันต่อการใช้จ่าย เงินสะสมอาจจะไม่พอเพียง การกู้ยืมเพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตาม เหล่านี้เป็นเพียงการคาดเดา–ต้องคอยติดตามกันต่อไป ประการที่สี่ วิกฤตการณ์การเงินบางครั้งเกิดจากปัญหา “น้ำผึ้งหยดเดียว” หมายถึง หน่วยงานหนึ่งบกพร่องหรือล้มเหลว กู้แล้วชำระคืนไม่ได้หรือขอให้ผู้กู้ผัดผ่อนการชำระคืน – ทั้งๆ ที่หน่วยงานส่วนใหญ่ปฏิบัติดี รักษาวินัยอย่างเคร่งครัด แต่การเงินเป็นเรื่องของความเชื่อมั่น จึงมีผู้เปรียบเทียบว่าเป็น “โรคระบาดทางการเงิน” (financial contagion) ปรากฏการณ์ทำนองนี้เกิดขึ้นในอดีตในหลายประเทศ เมืองไทยของเรายังไม่เคยเจอเหตุการณ์ทำนองนี้ ถึงกระนั้นต้องเตรียมการโดยไม่ประมาท อย่างน้อยพัฒนาระบบข้อสนเทศเพื่อการติดตาม สร้างสัญญาณเตือนภัยล่วงหน้า ให้คำปรึกษาแนะนำให้กับ อปท.น้องใหม่ (เช่น อบต.) ที่ประสบการณ์กู้ยืมยังไม่มากเพื่อว่าให้กู้แล้วชำระคืนโดยไม่มีปัญหา
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
พิชิต รัชตพิบุลภพ
สุวิมล เฮงพัฒนา
มีชัย ออสุวรรณ
ณัฐพล สร้อยสมุทร
