การทูตแบบ Track 1.5
กับความพยายามแก้ไขปัญหาในพม่า
ในช่วงหลังๆ มานี้ ผู้อ่านอาจเคยได้ยินแนวคิด กระบวนทัศน์ หรือ “เทคนิค” ทางการทูตใหม่ๆ ที่ถูกนำมาใช้เพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง ที่แนวทางการทูตแบบเดิมๆ ใช้ไม่ได้หรือไม่เหมาะกับสถานการณ์ในบางกรณี การทูตแบบไม่เป็นทางการ ที่เรียกกันว่า Backchannel Diplomacy หรือ Track II Diplomacy นั้น มีประโยชน์เมื่อการทูตที่มีรัฐเป็นตัวแสดงหลักไม่ประสบความสำเร็จ โดยมากการทูตในลักษณะนี้มักใช้ในการเจรจาสันติภาพ หรือการจัดการความขัดแย้งที่ซับซ้อน ซึ่งการเจรจาอย่างเป็นทางการอาจไม่สำเร็จ
นอกเหนือจากการทูตแบบ Track II ก็ยังมีแบบ Track 1.5 ที่ฝ่ายเจรจานำตัวแสดงทั้งที่เป็นตัวแทนของรัฐหรือไม่ใช่เข้ามาร่วมแก้ไขปัญหาด้วย การทูตทั้งแบบ Track II และ Track 1.5 ให้ความสำคัญกับคนกลาง (mediator) ที่ช่วยอำนวยความสะดวกให้เกิดการเจรจาขึ้น
ผู้เขียนหยิบการทูตแบบไม่เป็นทางการมาพูดเพราะที่ผ่านมาทั่วโลกร่วมหาทางแก้ไขปัญหาภายในพม่าหลังเกิดรัฐประหารในปี 2021 มีการพูดถึงกระบวนการสันติภาพ และนำคณะรัฐประหารกับกองทัพพม่าเข้าสู่การเจรจา
แนวทางการแก้ไขปัญหาพม่าของผู้นำอาเซียนเริ่มตั้งแต่แนวทางแบบบนลงล่าง (Top Down Approach) คืออาเซียนเป็นคนกำหนดทิศทางการแก้ปัญหาในพม่าทั้งหมด เกิดเป็น “ฉันทามติ 5 ข้อ” เพื่อยุติความรุนแรงภายในพม่า และให้ทุกฝ่ายเจรจาตามแนวทางสันติวิธี
หากผู้เขียนเป็นผู้นำคณะรัฐประหารก็จะถามอาเซียนกลับไปว่ามีเหตุผลอะไรที่พม่าต้องกลับไปเป็นประชาธิปไตย กองทัพมีความจำเป็นอะไรบ้างที่ต้องเจรจาสันติภาพกับพรรค NLD ผู้นำและแอ๊กทิวิสต์ฝ่ายประชาธิปไตย รวมทั้งกองกำลังชาติพันธุ์ทั้งหลาย ทั้งๆ ที่กองทัพมองว่ารัฐประหาร 2021 นั้นเกิดขึ้นโดยผ่านการคิดคำนวณอย่างดีแล้ว แนวคิดของคณะรัฐประหารและกองทัพ ที่นำโดยพลเอกอาวุโส มิน อ่อง ลาย ไม่สลับซับซ้อนอะไร เพราะเขามีความเชื่อแบบฝังหัวว่าระบอบประชาธิปไตยแบบตะวันตก (รวมทั้งสิ่งที่มาพร้อมกันอย่างสิทธิมนุษยชน เสรีภาพทางความคิด ฯลฯ) ไม่เหมาะกับสังคมและการเมืองแบบพม่า นอกจากแนวคิดเหล่านี้จะเป็นของตะวันตกแล้ว กองทัพยังเชื่อมั่นว่าตนคือพื้นฐานที่สำคัญที่สุดแห่งชาติและสหภาพ หากพม่าไม่มีกองทัพแล้ว สหภาพก็จะแตกออกเป็นเสี่ยงๆ
ด้วยแนวคิดของกองทัพพม่ายึดโยงเหนียวแน่นกับแนวคิดจักรพรรดิราชและความภาคภูมิใจในความเกริกไกรของอาณาจักรโบราณ ไม่ว่าจะเป็นพุกาม หงสาวดี (แท้จริงแล้วเป็นของมอญไม่ใช่พม่า) และอังวะ กษัตริย์องค์สำคัญๆ ในราชวงศ์เหล่านี้รวบรวมดินแดนที่ประกอบขึ้นเป็นพม่าในปัจจุบันให้เป็นปึกแผ่น แต่ในความเป็นจริงแล้ว “ความเป็นปึกแผ่น” นี้ไม่ได้อยู่ยงคงกระพัน และบ่อยครั้งที่เราเห็นช่วงที่พม่าแตกออกเป็นรัฐเล็กรัฐน้อย
แนวคิดแบบทหารที่ฝังอยู่ในหัวของนายทหารพม่าทุกคนทำให้การเจรจาเพื่อให้กองทัพยุติความรุนแรงต่อพลเรือน และนำพม่ากลับคืนสู่สถานการณ์ปกติเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้เลย ฉันทามติ 5 ข้อของอาเซียนล้มเหลวไม่เป็นท่า แม้ช่วงแรกผู้นำอาเซียนบางคน เช่น นายกรัฐมนตรีของสิงคโปร์ หรือรัฐบาลมาเลเซีย จะสนับสนุนให้อาเซียนใช้ไม้แข็งเพื่อกำราบพม่า เช่น ห้ามไม่ให้ผู้นำพม่า (ในกรณีนี้คือผู้นำคณะรัฐประหาร-มิน อ่อง ลาย หรือรัฐมนตรีของรัฐบาลคณะรัฐประหาร) เข้าร่วมประชุมสุดยอดอาเซียน แต่ท้ายที่สุดอาเซียนก็ต้องยอมรับความจริงที่ว่าคณะรัฐประหารพม่าไม่ได้มีท่าทีที่อ่อนลงแม้แต่น้อย และไม่มีทีท่าว่าจะเกิดการเจรจาสันติภาพใดๆ ขึ้น ไม่ต้องพูดถึงการเรียกร้องให้คณะรัฐประหารปล่อยตัวแกนนำรัฐบาล NLD โดยเฉพาะด่อ ออง ซาน ซูจี และประธานาธิบดีวิน มยิ้น
เมื่อเข้าใจจุดยืนของกองทัพพม่าแล้ว แทนที่จะต้อนให้พม่าจนมุม หนทางเดียวที่จะนำพม่าเข้าสู่การเจรจาใดๆ ได้ก็ต้องผ่านการทูตที่มีชั้นเชิง โดยเฉพาะการเจรจาผ่านตัวกลาง กรณีที่ทำให้หลายฝ่ายกลับมาคิดถึงการเจรจาโดยผ่านตัวกลางคือเมื่อแดนนี่ เฟนสเตอร์
นักข่าวชาวอเมริกันได้รับการปล่อยตัว หลังจากที่เขาถูกศาลทหารตัดสินให้จำคุก 11 ปี โฆษกคณะรัฐประหารออกมาแถลงการณ์เพียงว่าเฟนสเตอร์ถูกปล่อยตัวและถูกขับออกนอกพม่า ในเวลานั้น ยังมีชาวต่างชาติหลายคนที่ถูกควบคุมตัวอยู่ แต่เฟนสเตอร์เป็นคนแรกที่ถูกปล่อยตัวออกมา ด้วยการล็อบบี้จากบิล ริชาร์ดสัน ผู้ว่าการรัฐนิวเม็กซิโก (เคยดำรงตำแหน่งเอกอัครราชทูตสหรัฐประจำสหประชาชาติ) ซึ่งเดินทางไปรับเฟนสเตอร์ด้วยตัวเอง และได้เข้าพบมิน อ่อง ลายเป็นการส่วนตัวด้วย
กว่าที่ความพยายามของริชาร์ดสันจะเป็นผล มีตัวกลางสำคัญอีกหนึ่งที่ต้องพูดถึง ได้แก่ โยเฮอิ ซาซากาวะ ทูตพิเศษที่รัฐบาลญี่ปุ่นแต่งตั้งขึ้นเพื่อทำงานเพื่อส่งเสริมให้เกิดความปรองดองในพม่า เขาเป็นทั้งประธานมูลนิธินิปปอน และยังเป็นผู้ที่ทำงานด้านการณรงค์กำจัดโรคเรื้อนระดับโลกมายาวนาน ผู้เขียนเคยเขียนถึงกรณีของเฟนสเตอร์ บทบาทของซาซากาวะ และการทูตทางลับไปแล้ว
แต่ที่ต้องกลับมาพูดถึงเรื่องนี้เพราะแนวการทูตแบบที่สหรัฐใช้เพื่อขอให้คณะรัฐประหารปล่อยตัวเฟนสเตอร์ ปัจจุบันกำลังเป็นที่พูดถึงอย่างมาก
ในเดือนมีนาคมที่ผ่านมา มีการประชุมโต๊ะกลมที่กรุงเทพฯเพื่อหารือเรื่องพม่า โดยใช้แนวทางการหารือแบบ Track 1.5 การประชุมครั้งต่อไปจะมีขึ้นที่นิวเดลี ระหว่าง 24-26 เมษายน ตัวแทนจากคลังสมองในระดับอาเซียน และภาคีจากหลายประเทศ จะเข้าร่วมงานประชุมนี้ เพื่ออภิปรายปัญหาความรุนแรงภายในพม่า ที่ส่งผลกระทบต่อชีวิตประชาชนและเป็นภัยต่อความมั่นคงระหว่างประเทศ เหตุการณ์ที่จุดชนวนให้เกิดการหารือแบบ Track 1.5 นี้คือการที่เครื่องบินของกองทัพพม่าทิ้งระเบิดที่หมู่บ้านปาซิจี (Pa Zi Gyi) ในมณฑลสะกาย เป็นเหตุให้มีประชาชนเสียชีวิตมากถึงกว่า 165 คน ไปเมื่อวันที่ 11 เมษายน
ประเทศที่จะเข้าร่วมการประชุมนี้มีไทย บังกลาเทศ อินเดีย ลาว และจีน ผู้จัดยังเชิญตัวแทนจากกัมพูชาและอินโดนีเซีย ซึ่งเป็นประธานอาเซียนเมื่อปีที่แล้วและปีนี้ตามลำดับ รวมทั้งญี่ปุ่น และตัวแทนจากองค์กรด้านสิทธิมนุษยชนหลายองค์กรเข้าร่วมด้วย การหารือพยายามเน้นความสำคัญของการทูตแบบไม่เป็นทางการ และการพิจารณาทบทวนฉันทามติ 5 ข้อของอาเซียน เพื่อขับเคลื่อนกระบวนการสันติภาพในพม่าให้ไปต่อให้ได้ ที่ผ่านมากระบวนการไปสู่การปรองดองที่อาเซียนนำเสนอไม่ประสบความสำเร็จ เกิดความรุนแรงเพิ่มขึ้นในพม่า และคณะรัฐประหารเองไม่ต้องการเข้าสู่กระบวนการพูดคุยกับทั้งสหรัฐและอาเซียน
ที่ผ่านมา การเจรจาโดยใช้ Track 2 หรือ Track 1.5 และการเน้นบทบาทของตัวกลางการเจรจาในกรณีของพม่าได้ผลที่น่าพอใจประมาณหนึ่ง เมื่อการกดดันแบบแข็งกร้าว ทั้งการคว่ำบาตรทางการเมืองและการค้า หรือการเริ่มต้นบทสนทนากับคณะรัฐประหารพม่าด้วยคำว่า “ประชาธิปไตย” หรือ “สิทธิมนุษยชน” ไม่เป็นผล ก็มีเพียงการเจรจาแบบไม่เป็นทางการกับดูเป็นกันเองนี่
แหล่ะค่ะที่จะพอออกดอกเกิดผลบ้าง แต่โอกาสที่การเจรจาจะประสบความสำเร็จหรือไม่นั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง
แต่การจะโน้มน้าวให้คณะรัฐประหารและกองทัพพม่ายอมรับข้อเสนอของโลกตะวันตก (หรืออาเซียน) กับยอมปล่อยตัวนักโทษการเมืองคนสำคัญๆ นั้น โอกาสยังคงมีน้อยมากเหลือเกิน
