หลักการสำคัญที่ควรบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ

หลักการสำคัญที่ควรบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ

ขอบเขตของรัฐธรรมนูญควรมีแค่ไหนเพียงใด หรือรัฐธรรมนูญควรบัญญัติอะไรไว้บ้าง เป็นปัญหาสำคัญของการร่างรัฐธรรมนูญ ทุกครั้งที่จะมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีประเด็นนี้เป็นที่ถกเถียงเสมอ โดยเฉพาะในยุคสมัยปัจจุบัน รัฐธรรมนูญมีแนวโน้มจะมีบทบัญญัติรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพมากขึ้น ในอนาคตหากจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ประเด็นหนึ่งที่ควรเพิ่มเข้าไปในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้ชัดเจน คือ การประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนในคดีอาญาที่มากขึ้นกว่าเดิม

รัฐธรรมนูญในความหมายอย่างแคบและความหมายดั้งเดิมนิยมบัญญัติไว้เฉพาะเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองและผู้อยู่ใต้ปกครอง หรือบัญญัติเรื่องการแบ่งแยกอำนาจทั้งสาม คือ อำนาจ นิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ดังนั้น รัฐธรรมนูญในยุคก่อนจึงมีเนื้อหากระชับมาก แต่อย่างไรก็ตาม การวิเคราะห์ในแนวนี้ก็ยังไม่เด็ดขาดนัก เพราะยังมีรัฐธรรมนูญที่ทันสมัยเกินยุคปรากฏอยู่บ้าง ซึ่งได้บัญญัติเรื่องอื่นๆ ไว้โดยขยายขอบเขตเนื้อหาออกไปอีก เช่น ในครั้งที่อังกฤษมี Petition of Right ค.ศ.1628 นั้น ข้อความในเอกสารนี้ซึ่งในขณะนั้นคนในสมัยก่อนก็ยังไม่ได้รู้สึกว่าเป็นรัฐธรรมนูญ ก็ยังปรากฏบทบัญญัติที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับสิทธิของประชาชนในการฟ้องร้องรัฐ กับเรื่องการเก็บภาษีจะมีได้ต่อเมื่อผ่านสภา รวมทั้งหลักเกณฑ์ เรื่อง การประกาศกฎอัยการศึกในยามสงบไม่สามารถทำได้ และยังมีหลักเกณฑ์เรื่องการจับกุมคุมขังใดๆ จะได้รับการทบทวนโดยศาล ซึ่งหมายถึงการใช้หลักการเกี่ยวกับการขอให้ศาลหมายเรียกผู้คุมขังบุคคลให้มาแสดงตัวต่อศาล คล้ายการร้องขอให้ศาลตรวจสอบการจับการคุมขังว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยใช้ writ of habeas corpus คือ วิธีการหมายเรียกบุคคลมาศาล คือ ระบบวิธีการฟ้องคดีโดยการขอหมายต่อศาลหลวง King’s Bench (ศาลหลวงสัญจร เป็นศาลเคลื่อนที่ไปพิจารณาตามท้องที่ต่างๆ) ซึ่งเป็นกระบวนการทางอาญาตามแบบเก่าของคอมมอนลอว์ ในประเทศอังกฤษ ศาลหลวงสัญจรจะเคลื่อนที่ไปตามชุมชนต่างๆ ในท้องถิ่นที่มีการปกครองระบบฟิวดัล และเมื่อปรากฏว่าศาลท้องถิ่นคุมขังบุคคลใดไว้ บุคคลในท้องถิ่นก็อาจยื่นคำร้องโดยวิธีการขอให้ศาลหลวงออกหมาย (writ) กล่าวคือ มีคำร้องให้ศาลหลวงออกหมายเรียกผู้คุมขังบุคคลมาให้ปากคำ เพื่อสอบสวนว่าการคุมขังนั้นชอบหรือไม่ เพราะคนในสมัยนั้นอาจจะเชื่อถือศาลหลวงมากกว่าศาลในท้องถิ่น วิธีการดำเนินคดีอย่างนี้เรียกว่า การใช้ writ of habeas corpus หรือแปลอย่างย่อๆ ว่า ขอหมายให้ศาล King’s Bench มีคำสั่งส่งตัวผู้ถูกคุมขังมาปรากฏตัวต่อหน้าศาล

ใน Petition of Right ค.ศ.1628 นั้น มีหลักการสำคัญที่น่าศึกษาอย่างยิ่งประเด็นหนึ่ง คือ การคุ้มครองบุคคลที่ถูกจับและควบคุมตัว แม้กฎหมายนี้จะมีมาก่อนเกือบ 300 ปีแล้ว ซึ่งโดยหลักการแล้วคล้ายกับวิธีการของ พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการกระทำทรมานและบังคับให้บุคคลสูญหาย พ.ศ.2565 ตามกฎหมายไทย ที่พนักงานอัยการและเจ้าพนักงานฝ่ายปกครองสามารถรับแจ้งการจับกุมและสามารถตรวจสอบการจับกุมได้ของผู้จับได้ และปรากฏว่า Petition of Right ค.ศ.1628 นั้นยังเป็นรากฐานให้แก่บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญในหลายๆ ประเทศในเวลาต่อมา รวมทั้งมีอิทธิพลต่อรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรของสหรัฐอเมริกา ในปี ค.ศ.1787 ด้วย นับว่า Petition of Right นั้นเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายที่กระจัดกระจายหลายฉบับที่รวมเป็นองค์ประกอบของรัฐธรรมนูญที่มิได้เป็นลายลักษณ์อักษรของประเทศอังกฤษ เพราะประเทศอังกฤษมิได้มีช่วงเวลาการสถาปนารัฐธรรมนูญหรือประกาศความเป็นรัฐธรรมนูญอย่างเป็นกิจจะลักษณะ แต่อย่างไรก็ตาม Petition of Right ซึ่งมีเนื้อหาทันสมัยแม้เทียบกับหลักการยุคในปัจจุบันที่ตั้งใจจะเขียนกันเป็นลายลักษณ์อักษร และ Petition of Right ค.ศ.1628 เป็นตัวอย่างหนึ่งที่ชี้ให้เห็นและพิสูจน์ด้วยกาลเวลาแล้วว่ารัฐธรรมนูญควรบัญญัติอะไรไว้บ้าง

โดยทางเทคนิคแล้วกฎหมายของอังกฤษที่เกี่ยวกับการปกครองที่รวมเรียกว่ารัฐธรรมนูญโดยอนุโลมนี้ แม้จะเป็นกฎหมายสำคัญ แต่ก็ไม่ได้ถูกกำหนดให้แก้ไขยากกว่ากฎหมายธรรมดาทั่วไป เพราะมีประเพณีทางกฎหมายอย่างหนึ่งว่า รัฐสภาอังกฤษจะไม่ผ่านกฎหมายอะไรที่ไม่สามารถแก้ไขได้ในอนาคต กล่าวคือ รัฐสภาก็มีธรรมเนียมว่าจะไม่ผ่านกฎหมายในปัจจุบันที่จะวางหลักเกณฑ์ที่เคร่งครัดแบบใดๆ จนเป็นปัญหาทำให้ไม่สามารถแก้ไขกฎหมายได้ในอนาคต เพราะกฎหมายสำคัญไม่จำเป็นต้องแก้ไขยาก เพียงแต่ว่าหากคนในสังคมรับรู้ว่ากฎหมายฉบับใดสำคัญ ฉบับนั้นก็จะแก้ไขยากโดยธรรมชาติ

มีประเด็นที่สำคัญอีกประเด็นหนึ่ง คือ ในภาพรวมของประเทศต่างๆ ทั่วโลก ประเทศส่วนใหญ่ได้วางระบบให้พนักงานอัยการมีอำนาจสอบสวน หรือมีจุดเกาะเกี่ยวกับอำนาจสอบสวนในทางกำกับดูแล ตรวจสอบการสอบสวนของพนักงานสอบสวน โดยรวมแล้วกว่าร้อยละ 60 ของประเทศต่างๆ ในโลก พนักงานอัยการจะเกี่ยวข้องกับการสอบสวนในแบบการตรวจสอบสำนวนการสอบสวน มีบางส่วนซึ่งถือว่าอาจจะต่ำกว่าร้อยละ 50 เล็กน้อยที่พนักงานอัยการเข้าไปทำการสอบสวนด้วยตนเอง

อย่างไรก็ตาม ในประเทศต่างๆ พนักงานอัยการไม่จำเป็นต้องทำการสอบสวนคดีอาญาทุกเรื่องรวมทั้งประเทศไทย และรัฐธรรมนูญก็ไม่จำเป็นต้องบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจการสอบสวนของพนักงานอัยการ แต่อย่างน้อยพนักงานอัยการจำเป็นต้องมีจุดเกาะเกี่ยวที่สำคัญกับการตรวจสอบการทำงานของพนักงานสอบสวนบ้างในระดับหนึ่ง เช่น การที่กฎหมายจะกำหนดให้พนักงานตรวจคำร้องขอหมายจับและหมายค้นก่อนที่เจ้าพนักงานตำรวจจะยื่นคำร้องขอต่อศาล จึงเป็นจุดเกาะเกี่ยวของการตรวจสอบที่ดี เพราะในเบื้องต้นการตรวจคำร้องจะทำให้รู้ว่า ณ เวลาขณะนั้น มีพยานหลักฐานอะไรในคดีบ้าง และรูปเรื่องหรือรูปคดี รวมทั้งการตั้งข้อหาสอดคล้องกับพยานหลักฐานหรือไม่ จุดเกาะเกี่ยวนี้มีความจำเป็น พิสูจน์ได้จากการที่หลายประเทศออกแบบกฎหมายให้พนักงานอัยการตรวจหลักฐานก่อนที่ตำรวจจะขอให้ศาลออกหมาย ยิ่งไปกว่านั้น บางประเทศหน้าที่ยื่นคำร้องขอหมายต้องทำโดยพนักงานอัยการเท่านั้น

ข้อเท็จจริงในเรื่องเกี่ยวกับมูลคดีอาญา ควรจะมีพยานหลักฐานตั้งแต่ 50 เปอร์เซ็นต์ขึ้นไป จึงจะสมควรขอให้ศาลออกหมายจับหรือหมายค้นได้ พยานหลักฐานที่ตีค่าเป็นเปอร์เซ็นต์ว่า เกิน 50 เปอร์เซ็นต์ ไม่เคยมีใครวางหลักเกณฑ์ว่าคืออะไร แต่ในทางปฏิบัติ หมายถึง ความคุ้มค่าและความเป็นไปได้ ที่เมื่อจับตัวหรือค้นพบสิ่งของแล้วจะดำเนินคดีต่อไปได้และยังมีนัยถึงการคุ้มครองสิทธิ ถ้าไม่มีการกลั่นกรองในจุดนี้ รัฐจะต้องเสียงบประมาณไปมากเพียงเพื่อการดำเนินการที่ไร้ประโยชน์ หรือเปิดช่องว่างให้เจ้าหน้าที่กลั่นแกล้งผู้บริสุทธิ์ แม้ในความเป็นจริงไม่มีสิ่งใดวัดได้ว่าพยานหลักฐานแค่ไหนเพียงใดเป็นประมาณ 50 เปอร์เซ็นต์ การชั่งน้ำหนักพยานมาจากประสบการณ์ของผู้ใช้กฎหมายว่า 50 เปอร์เซ็นต์ คือ พยานหลักฐานที่เพียงพอที่ควรจะนำคดีเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมทางอาญา และคนที่ชี้ในเบื้องต้นในประเทศต่างๆ ให้เป็นหน้าที่ของพนักงานอัยการ ก่อนที่จะเสนอขอให้ศาลออกหมาย สำหรับในประเทศญี่ปุ่นอาจจะต้องมีพยานหลักฐานมากกว่า 50 เปอร์เซ็นต์ก่อนการออกหมาย เจ้าหน้าที่ตำรวจมักจะสืบสวนให้ได้ข้อเท็จจริงจนเกือบจะครบถ้วนตามองค์ประกอบความผิดหรือจนเกือบจะฟ้องคดีได้เสียก่อน อาจจะ 70-80 เปอร์เซ็นต์ แล้วค่อยไปขอให้ศาลออกหมายจับ เพื่อที่จะควบคุมตัวผู้ต้องหาไว้ในเวลาที่สั้นที่สุดเท่าที่จะทำได้ก่อนการฟ้องคดี กล่าวคือไม่ต้องผัดฟ้องมากครั้ง

ในความเป็นจริงของทุกระบบกฎหมาย การเข้าสู่กระบวนการทางอาญาของรัฐนั้นทุกขั้นตอนและในทุกกรณีนั้น ถือเป็นการรบกวนสิทธิเสรีภาพของประชาชนไม่มากก็น้อย เพียงแต่ว่ามีความจำเป็นต้องทำ ผู้ที่จะต้องทำหน้าที่ชั่งน้ำหนักว่าใครควรเข้าสู่กระบวนการนั้นคือเจ้าหน้าที่ในทุกขั้นตอนนั่นเองและการตัดสินใจนั้นอาจทบทวนโดยเจ้าหน้าที่ในชั้นที่สูงขึ้นไป ซึ่งเป็นมาตรฐานสากล สำหรับประเทศสหรัฐอเมริกานั้น พนักงานอัยการจะต้องพิจารณาจากพยานหลักฐานว่ามีเพียงพอที่จะพิจารณาว่ามีเหตุอันสมควรเพื่อการขอหมายอาญาหรือไม่ เช่นเดียวกับอีกหลายประเทศในยุโรป และแม้ในขั้นตอนภายหลังการจับกุมตัวผู้ต้องสงสัยแล้ว พนักงานอัยการจะต้องพิจารณาว่าไม่สามารถดำเนินการฟ้องคดีได้ทันและเป็นสถานการณ์ที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้และมีความจำเป็นที่จะต้องควบคุมตัวผู้ต้องสงสัยไว้ อัยการสามารถขอหมายขังต่อศาลได้โดยต้องแสดงพยานหลักฐานที่แน่นหนาเพียงพอ (Prima facie evidence) โดยหลัก คือ ปล่อยตัวโดยมีประกันหรือไม่มีหลักประกัน ส่วนข้อยกเว้นเป็นส่วนน้อย คือ ควบคุมตัวไว้ และแม้ในเอเชียก็มีตัวอย่างตามกฎหมายวิธีพิจารณาความของสาธารณรัฐเกาหลี อัยการเท่านั้นที่จะมีหน้าที่ในการขอหมายอาญาต่อศาล เจ้าหน้าที่ตำรวจหรือพนักงานสอบสวนจะต้องร้องขอเพื่อให้อัยการพิจารณารับรองก่อนการขอออกหมายอาญาต่อศาล

โดยสรุป คือ หลักการที่กำหนดให้มีกระบวนการที่ละเอียดรอบคอบก่อนการออกหมายจับและหมายค้นนั้นเป็นหลักการที่ดี เป็นหลักการสำคัญและจำเป็นที่ควรพิจารณาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ หากจะมีการแก้ไขในอนาคต