ขยะนครหาดใหญ่บทเรียนที่ควรจดจำ

ขยะนครหาดใหญ่บทเรียนที่ควรจดจำ

พัฒนาการของระบบกำจัดขยะของแต่ละเมืองไม่แตกต่างกัน เริ่มจากการเก็บขนเอาขยะจากในเมืองไปเทกองนอกเขตเมืองหรือนอกกำแพงเมือง ต่อมา การขยายตัวของเขตเมืองก็ผลักให้กองขยะขยับออกไปเรื่อยๆ จนวันหนึ่งเกิดพัฒนาการด้านสาธารณสุข กองขยะจึงเปลี่ยนเป็นหลุมขยะที่ต้องกลบเพื่อป้องกันกลิ่นและแมลง และพัฒนาต่อเนื่องเป็นการฝังกลบแบบถูกหลักสุขาภิบาล มีระบบป้องกันผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและคุณภาพชีวิตของชุมชนใกล้เคียง สำหรับประเทศไทย การฝังกลบแบบถูกหลักสุขาภิบาลถูกก่อสร้างขึ้นสำหรับเมืองหลัก หรือเมืองที่มีประชากรมากๆ ในช่วงเวลาของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 6 ระหว่างปี 2530-2534 โดยกรมโยธาธิการ กระทรวงมหาดไทย ในบรรดาเมืองหลักเหล่านั้นก็รวมเทศบาลเมืองหาดใหญ่ในเวลานั้นด้วย แต่การกำจัดขยะด้วยวิธีฝังกลบไม่ง่ายอย่างที่คิดเพราะต้องหาดินมาใช้ในการกลบขยะรายวันแล้วยังต้องจัดการกับน้ำเสียในหลุมขยะโดยเฉพาะภาคใต้ที่มีฝนตกชุก จึงเป็นเหตุให้หลุมฝังกลบที่ก่อสร้างตามแบบถูกหลักสุขาภิบาลมีสภาพไม่ต่างจากการเทกองจนไม่สามารถป้องกันผล กระทบอย่างที่คาดหวังเป็นเหตุให้เกิดกระแสคัดค้านต่อต้านโครงการก่อสร้างหลุมฝังกลบขยะหรือโครงการ อื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับขยะ เป็นประสบการณ์เช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นในหลายๆ ประเทศ เราเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า NIMBY หรือ Not In My Back Yard

กรณีเทศบาลนครหาดใหญ่ การกำจัดขยะหลังจากที่ได้รับงบประมาณให้ปรับเปลี่ยนจากการเทกองเป็นการฝังกลบแบบถูกหลักสุขาภิบาลแล้ว เทศบาลนครหาดใหญ่ได้จัดการสถานที่ฝังกลบจนเป็นตัวอย่างที่ดีแห่งหนึ่ง ของประเทศเป็นที่ศึกษาดูงานให้กับท้องถิ่นอื่น จนถึงช่วงสุดท้ายเมื่อหลุมฝังกลบเต็ม เทศบาลทำการปิดหลุมขยะ ตามหลักวิชาการและเป็นการปิดหลุมเพื่อเตรียมย้ายสถานที่กำจัดขยะจากตำบลควนลังไปยังพื้นที่ใหม่ที่จัดเตรียมไว้ แต่เมื่อไม่สามารถเข้าไปใช้งานในพื้นที่ใหม่ได้จำเป็นต้องย้อนกลับมาใช้พื้นที่เดิม การกำจัดขยะแบบฉุกละหุก โดยไม่มีการเตรียมการไว้ก่อนก็เกิดขึ้น ขยะรายวันถูกนำมาเทกองทับบนหลุมฝังกลบเดิมที่ปิดการใช้งานไปแล้ว มีบางช่วงเวลาที่เทศบาลนครหาดใหญ่จัดการรื้อร่อนเอาขยะเก่าแล้วบดอัดใหม่เพื่อให้มีพื้นที่เพียงพอที่จะก่อสร้าง หลุมสำหรับการฝังกลบใหม่ แต่วิธีนี้ก็ช่วยยืดการใช้พื้นที่ออกไปได้เพียงช่วงระยะเวลาสั้นๆ ในที่สุดโครงการกำจัด ขยะด้วยเตาเผาถูกริเริ่มขึ้นในปี 2549 ด้วยความคาดหวังให้เป็นทางออกเพื่อกำจัดขยะรายวันและกองขยะที่ถูกเท กองทับซ้อนสูงเป็นภูเขา

การพัฒนาโครงการใดๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องเริ่มด้วยการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการที่เรียกว่า Feasibility Study สำหรับระบบกำจัดขยะแล้ว การศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการต้องครอบคลุม 3 ประเด็นสำคัญได้แก่ 1) การเลือกวิธีการหรือเทคโนโลยีที่เหมาะสม 2) ความเป็นไปได้ในการลงทุน และ 3) ทางเลือกในการลงทุน จากนั้นจึงนำผลการศึกษาไปใช้เป็นข้อมูลพื้นฐานสำหรับการจัดทำขอบเขตของงานหรือ Term of Reference และเอกสารสำหรับการประกวดราคาหรือข้อกำหนดเพื่อให้ผู้ที่สนใจยื่น

ข้อเสนอตามที่ท้องถิ่นต้องการ กรณีของเทศบาลนครหาดใหญ่ ผลจากการศึกษาทำให้เกิดโครงการเตาเผาขยะผลิต พลังงานไฟฟ้าขึ้นในพื้นที่ตำบลควนลัง มีความสามารถกำจัดขยะได้ไม่น้อยกว่า 250 ตันต่อวัน (ตามที่ระบุไว้ในสัญญา) เป็นเทคโนโลยีการเผาแบบ Ash melting Gasification ลงทุนและบริหารดำเนินการโดยเอกชนตลอด ระยะเวลาของสัญญา 25 ปี และสัญญาเป็นแบบ BOT คือทรัพย์สินของโครงการทั้งหมดต้องถ่ายโอนเป็นกรรมสิทธิ์ของเทศบาลเมื่อสิ้นสุดสัญญา นับเป็นโครงการความร่วมมือภาครัฐและเอกชน (Public and Private Partnership หรือ PPP) ในการลงทุนและบริหารดำเนินการกิจการกำจัดขยะของท้องถิ่นที่เกิดขึ้นก่อนการประกาศ Roadmap การจัดการขยะของรัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติในปี 2557

แต่คงเป็นความเร่งรีบที่ต้องหาทางกำจัดขยะรายวัน ทำให้เทศบาลนครหาดใหญ่ไม่ใส่ใจว่าเทคโนโลยี Ash melting Gasification ที่เอกชนเสนอคืออะไร มีกระบวนการทำงานอย่างไร มีเครื่องจักรอะไรบ้าง และเทศบาลก็ไม่แจ้งให้เอกชนจัดทำและส่งมอบบัญชีทรัพย์สินแสดงรายละเอียดของเครื่องจักร อาคาร สิ่งปลูกสร้าง ทั้งที่ได้ลงนามสัญญาแบบ BOT ไว้ซึ่งสัญญานี้กำหนดให้ทรัพย์สินของโครงการทั้งหมดตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเทศบาลเมื่อสิ้นสุดสัญญาหรือวันที่บอกเลิกสัญญา การไม่ใส่ใจ ไม่ติดตามกำกับดูแลนี้เองเป็นจุดเริ่มต้นของหลากหลายปัญหาที่ตามมาหลังจากเริ่มเดินระบบในปลายปี 2557 จนในที่สุดโครงการนี้ก็ต้องหยุดเดินระบบจากคำสั่งพักใบอนุญาตประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าจากคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานในเดือนเมษายน 2566 กล่าวได้ว่า “โครงการเตาเผาขยะผลิตพลังงานของเทศบาลนครหาดใหญ่ เป็นโครงการที่ล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง”

อะไรคือสาเหตุของความล้มเหลว

ประการแรก เทคโนโลยีและการบริหารสัญญา: จะด้วยเจตนาหรือไม่ก็ตาม การที่เทศบาลนครหาดใหญ่ ไม่ใส่ใจในสองเรื่องสำคัญนี้ได้กลายเป็นจุดเริ่มต้นของความผิดพลาดและความล้มเหลวของโครงการในที่สุด ข้อจำกัดด้านบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญด้านเทคโนโลยีหรือผู้ชำนาญการด้านบริหารสัญญาน่าจะได้รับการประเมินไว้ก่อนแล้วดังปรากฏในสัญญาระหว่างเทศบาลนครหาดใหญ่และเอกชน ข้อ 15 การตรวจงานของสัญญา เปิดโอกาสให้เทศบาลแต่งตั้งที่ปรึกษามาช่วยทั้งด้านเทคโนโลยีและการบริหารสัญญาโดยเอกชนรับผิดชอบค่าใช้จ่ายทั้งหมด แต่เทศบาลกลับไม่ดำเนินการเช่นนั้น จึงไม่มีการตรวจทานข้อเสนอด้านเทคโนโลยี และเมื่อเริ่มการออกแบบ ก่อสร้างและติดตั้งระบบต่างๆ จึงขาดการกำกับดูแล ทำให้เกิดข้อสงสัยว่าแท้จริงแล้ว ระบบที่ใช้ในการกำจัดขยะของโครงการนี้เป็นระบบเดียวกับที่เอกชนได้ยื่นข้อเสนอหรือไม่ และเมื่อสิ้นสุดของสัญญาแบบ BOT ที่เอกชนต้องส่งมอบระบบ เครื่องจักรและทรัพย์สินต่างๆ ของโครงการจะครบถ้วนตามที่ระบุไว้ในข้อเสนอได้อย่างไร

ท้องถิ่นมักเข้าใจว่าเรื่องเทคโนโลยีเป็นความเสี่ยงของเอกชนเอง เพราะหากระบบที่ก่อสร้าง/ติดตั้งไม่มีประสิทธิภาพ เอกชนก็จะได้รับผลกระทบเอง แต่กรณีของเทศบาลนครหาดใหญ่แสดงให้เห็นชัดเจนว่าเมื่อเกิดปัญหาเทคโนโลยี ผลกระทบจะเกิดกับสิ่งแวดล้อมและชุมชนเป็นลำดับแรก ก่อนจะกระทบกับรายได้ของเอกชน และในที่สุดวิกฤตก็เกิดขึ้นกับนครหาดใหญ่

ประการที่สอง การมีส่วนร่วมของเอกชน (Private and Public Partnership – PPP) เมื่อท้องถิ่นได้ตัดสินใจเลือกวิธีการกำจัดตามข้อเสนอแนะที่ให้ไว้ในรายงานการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ (Feasibility Study) แต่วิธีการดังกล่าวต้องใช้งบประมาณลงทุนค่อนข้างมากอีกทั้งเป็นวิธีการหรือเทคโนโลยีมีความซับซ้อน การให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมเป็นทางเลือกที่เป็นไปได้ โดยเฉพาะสำหรับวิธีการหรือเทคโนโลยีที่เลือกเป็นเตาเผา หรือเตาเผาที่ผลิตพลังงานไฟฟ้า (Waste to Energy) แต่เรื่องสำคัญที่ท้องถิ่นต้องทำคู่ขนานไปกับการยื่นขออนุมัติ โครงการจากกระทรวงมหาดไทยก็คือการเตรียมความพร้อมของท้องถิ่น (Preparedness of local authority in PPP project) ซึ่งหมายถึงท้องถิ่นทั้งองคาพยพ ตั้งแต่ผู้บริหารตลอดไปจนถึงเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องเพราะการเข้ามามีส่วนร่วมของเอกชนในโครงการ PPP จะเป็นการปรับเปลี่ยนบทบาทของท้องถิ่นจากที่เป็นฝ่ายปฏิบัติการ ลงมือทำเอง ไปเป็นฝ่ายที่ต้องกำกับและควบคุมการทำงานของเอกชนซึ่งบุคลากรของท้องถิ่นไม่คุ้นเคย และทั้งสองฝ่ายต้องมีภารกิจรายวันร่วมกันตลอดอายุสัญญาที่ยาวนานแตกต่างไปจากสัญญางานก่อสร้างหรือการจัดซื้อทั่วไป

เทศบาลนครหาดใหญ่ได้เลือกให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ปัญหาระบบกำจัดขยะจนสามารถ พัฒนาโครงการกำจัดขยะแบบเตาเผาผลิตพลังงานไฟฟ้าได้ในปี 2553 แต่เมื่อขาดการเตรียมความพร้อม ปล่อยให้เอกชนดำเนินการโดยปราศจากการกำกับดูแล ผลจึงเกิดขึ้นอย่างที่ปรากฏ

การมีส่วนร่วมของเอกชนที่จะทำให้เอกชนดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพ เกิดประโยชน์ต่อประชาชน และเอกชนก็ได้รับผลตอบแทนอย่างเหมาะสม ต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของท้องถิ่นที่มีความพร้อม มีความโปร่งใส คำนึงถึงประโยชน์สาธารณะและความยั่งยืน

ดังนั้น การมีส่วนร่วมของเอกชนต้องคำนึงถึงประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับ และความยั่งยืนของโครงการ PPP จึงต้องเป็น People First – PPP