ผู้เขียน | ผศ.ดร.เพ็ชรัตน์ ไสยสมบัติ หลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิต คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ |
---|
ทำไมต้องท้องถิ่น (2)
บทความก่อนหน้านี้ได้มีการกล่าวถึงคำว่า อปท. ทั้งในแง่ภาษาแบบเป็นทางการ ตัวย่อ หรือแม้แต่ความเข้าใจของชาวบ้านไปแล้ว คราวนี้จะมาอธิบายความถึงคำคำนี้ต่อในแง่ของเหตุผลและความจำเป็นของคำว่า อปท. นี้ว่ามีบทบาทอย่างไร
ก่อนอื่นต้องทำความเข้าใจความเป็นมาแบบย่อๆ ก่อนว่า หน่วยงานที่เรียกว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนี้ ประเทศเรามีกันมานานแล้ว ตามที่เราเคยท่องจำกันมาว่าการบริหารราชการแผ่นดินบ้านเรา แบ่งเป็น ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ซึ่งในอดีตตรงส่วนท้องถิ่นนี้ดูจะไม่ค่อยมีบทบาท เพราะส่วนภูมิภาคจะเข้าไปครอบงำโดยการไปนั่งควบ เช่น สุขาภิบาลทุกแห่งจะมีกำนันไปนั่งควบเป็นผู้บริหารสุขาภิบาล ส่วนองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ก็จะมีผู้ว่าราชการจังหวัดไปนั่งควบเป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด แต่จุดเปลี่ยนของเรื่องๆ นี้ มาอยู่ที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ปี พ.ศ.2540 ที่แสดงเจตนารมณ์และกำหนดให้มีแผนการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นแบบเป็นรูปธรรม แล้วไม่นานหลังจากนั้นเมื่อปี 2542 ก็ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ถือเป็นจุดเริ่มของ อปท. แบบเป็นรูปธรรมขึ้นอย่างจริงจังของประเทศเรา
โดยในปี 2547 เป็นต้นมา อปท. จึงมีการเลือกทั้งสมาชิกสภาและเลือกผู้บริหารโดยตรง การเกิดขึ้นของ อปท. ในประเทศไทยเราเพิ่มขึ้นถึง 8,000 กว่าแห่งในเวลาพร้อมๆ กัน จากเดิมที่มีงบประมาณเพียงไม่กี่แสนบาทต่อแห่งเป็นหลายสิบล้านบาท หรืออาจเป็นหลายร้อยและบางแห่งหลายพันล้าน ถือให้เกิดการตื่นตัวของบรรดานักการเมืองไม่ว่าบ้านเล็ก บ้านใหญ่ หรือนักการเมืองที่ไม่มีบ้าน แต่มาหาบ้านเอากับการเป็นนักการเมือง ล้วนแล้วแต่สนใจการเป็นผู้บริหาร อปท. ทั้งสิ้น ลูกหลานที่ยังอ่อนประสบการณ์ก็ถูกส่งไปฝึกงานโดยการเป็นสมาชิกสภาแห่งท้องถิ่นไปพลางก่อน โดยหารู้ไม่ว่าเมื่อกฎหมายทั้งสองฉบับข้างต้นกำหนดรูปแบบการเลือกตั้งอย่างเป็นรูปธรรมให้แล้ว ภาระหน้าที่ก็ถูกกำหนดจากกฎหมายทั้งสองฉบับอีกเช่นกัน โดยจะมีภาระหน้าที่ใดบ้างที่เป็นภาระหน้าที่ของ อปท. นั้น ซึ่งแจกแจงได้ง่ายๆ เลยว่า ถ้าไม่ใช่เรื่องเศรษฐกิจ ความมั่นคง กระบวนการยุติธรรม หรือการระหว่างประเทศแล้ว ทุกอย่างล้วนแล้วแต่เป็นภาระหน้าที่ของ อปท. ทั้งสิ้น
อย่างไรก็ตาม การที่กฎหมายทั้งสองฉบับกำหนดให้ อปท.มีภาระหน้าที่อย่างหลากหลาย ครอบคลุมทุกมิติแล้ว กฎหมายก็ไม่ได้โหดร้ายจนเกินไป เพราะเมื่อให้งานแล้วก็ต้องให้เงินด้วย ซึ่งประเด็นนี้เป็นสิ่งสำคัญเพราะเรื่องเงินหรืองบประมาณนี้จะมีส่วนสำคัญดึงดูดให้บรรดาบ้านเล็ก บ้านใหญ่ หรือไม่มีบ้าน กระโดดลงสู่สนาม อปท. ด้วยความสนอกสนใจ ต่างจากอดีต เช่น สุขาภิบาล หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดแบบเดิมที่แทบไม่มีงบประมาณ (ส่วนเทศบาลถึงแม้จะมีมานาน แต่ถูกควบคุมอำนาจโดยส่วนภูมิภาค)
เงินมีบันดาลสุข คำคำนี้ยังเป็นอมตะและเป็นสัจธรรม เมื่อมี อปท.แล้ว มีงานทำแล้ว ก็ยังให้เงินมาอีก อย่างนี้ถือว่าครบถ้วนกระบวนความ สมดังพระราชปณิธานของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 เมื่อคราวเสด็จประพาสยุโรป และทรงเห็นว่าเมืองต่างๆ สวยงามสะอาดน่าอยู่ วางผังเมืองอย่างเป็นระเบียบ ตกแต่งร้านค้าและที่พักอาศัยอย่างเป็นระเบียบ มีทางเท้ากว้างและโล่ง มีต้นไม้และสวนสาธารณะร่มรื่นและมีสวนสาธารณะทั้งเมือง โดยการจัดการทั้งหมดเกิดขึ้นจากคนในท้องถิ่นนั่นเอง แนวความคิดเช่นนี้จึงถูกส่งต่อให้นักปฏิรูปของเรากำหนดเป็นกฎหมายทั้งสองฉบับขึ้นมาโดยยึดหลักที่ว่า “บ้านสวยด้วยท้องถิ่นเรา” ซึ่งแนวคิดดังกล่าวได้ถูกนำมาปฏิบัติผ่านมา 20 ปีเศษแล้ว บทความนี้จึงขอให้ความรู้ความเข้าใจถึงบทบาทและหน้าที่ของ อปท. ก่อนที่จะมีการเลือกตั้งในเร็วๆ นี้
การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นแบบเป็นรูปธรรมที่เริ่มมาตั้งแต่ปี 2540 และการเกิดขึ้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะ อบต. ถือเป็นความเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ในสังคมท้องถิ่นเรา เปรียบเสมือนผลไม้ที่สุกโดยการ “บ่มแก๊ส” ไม่ได้เกิดจากความพร้อมของคนในพื้นที่ในแต่ละภูมิภาค ความเป็นอยู่ของคน จิตใต้สำนึก ระดับการเรียนรู้ สภาพภูมิประเทศของคนในประเทศเรา ล้วนแล้วแต่แตกต่างกันในแต่ละพื้นที่ แต่เราเลือกตัดเสื้อขนาดเดียวเพื่อให้คนทั้งประเทศสวมใส่ ดังนั้น ทุกปีเหมือนเป็นหน้าที่รัฐบาลกลางต้องถ่ายโอนงบประมาณไปสู่ อปท. พวกเราก็เหมือนเป็นหน้าที่ที่ต้องไปลงคะแนนเลือกตั้ง เหตุการณ์ผ่านมาและก็ผ่านไปจนเกิดความชาชิน สิ่งที่พระองค์ทรงเห็นเมื่อสมัยประพาสยุโรปไม่ได้เกิดขึ้นจริงในบ้านเรา และสิ่งที่คณะปฏิรูปร่างกฎหมายทั้งสองฉบับอยากเห็นก็ยังไม่เกิดขึ้นในบ้านเรา
หลายครั้งการกระจายอำนาจกลับก่อให้เกิดปัญหาเสียเอง ตัวอย่างเช่น การกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อไม่ให้ อปท.ทำงานซ้ำซ้อนกันและป้องกันการทำงานทับพื้นที่กัน จึงก่อให้เกิดปัญหาการเกี่ยงกันทำงาน เช่นในพื้นที่ชายขอบ กทม. และปริมณฑล ถนนที่สัญจรไปมา มีหลายหน่วยงานดูแล ทั้งกรมทางหลวง ทางหลวงชนบท การทางพิเศษ อบจ. เทศบาล อบต. หรือแม้แต่กรมชลประทาน (ถนนคลองชลประทาน) เวลาเกิดปัญหาชำรุด จึงเกิดปัญหากับชาวบ้านเป็นอย่างมาก เพราะไม่รู้ว่าเป็นความรับผิดชอบของหน่วยงานไหน ทางส่วนภูมิภาคซึ่งดูเหมือนจะมีบทบาทมากคือ ผู้ว่าฯและนายอำเภอ เมื่อได้รับเรื่องร้องเรียนก็มักจะแจ้งว่าได้ถ่ายโอนงบประมาณให้ อปท. ไปหมดแล้ว
กรณีอย่างนี้ชาวบ้านล้วนได้รับผลกระทบโดยตรงและน่าเห็นใจ ดังนั้น จึงสรุปพอได้ว่า เรากระจายอำนาจกันมากว่า 20 ปีแล้ว อปท.ของเราควรพัฒนาไปอย่างไร อยากให้พวกเรามีความตื่นตัว และคนที่ได้รับเลือกเข้าไปบริหารก็ควรมีความตื่นตัว เพื่อแก้ปัญหาได้อย่างจริงจัง