ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้มีสิทธิและความเป็นธรรมนิเวศและสภาพภูมิอากาศ

ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้มีสิทธิและความเป็นธรรมนิเวศและสภาพภูมิอากาศ

ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเป็นเพียงเปลือกผิวของปัญหาความสัมพันธ์ระหว่างระบบเศรษฐกิจทุนนิยมและการเมืองรัฐรวมศูนย์ที่ทำลายนิเวศ สร้างความเสื่อมโทรมจนเกินขีดจำกัดของธรรมชาติที่จะอยู่รอดได้ แย่งยึดทรัพยากรธรรมชาติอันเป็นสาธารณะไปจากชุมชนและสังคมเพื่อเปลี่ยนให้เป็นผลประโยชน์ของกลุ่มทุน ปัญหาดังกล่าวจึงเป็นปัญหาโครงสร้างทางการเมืองและเศรษฐกิจ ไม่ใช่เพียงปัญหาสิ่งแวดล้อมที่จะแก้ได้แค่การปรับเปลี่ยนเทคโนโลยี การใช้กลไกตลาดสร้างแรงจูงใจให้ผู้ทำลายนิเวศปรับเปลี่ยนพฤติกรรม หรือสร้างจิตสำนึกการบริโภค หรือใช้ทรัพยากรให้กับพลเมือง เพราะหากโครงสร้างทางการเมืองและเศรษฐกิจไม่เปลี่ยน เครื่องมือทางเทคโนโลยี กลไกตลาด และพฤติกรรมการบริโภคก็ยังวนอยู่กับการขยายการเติบโตของทุนนิยม

เมื่อมาดูกรอบกฎหมายที่กำหนดโครงสร้างและกลไกทางการเมืองและเศรษฐกิจของไทย ประเทศที่ถูกประเมินว่าเสี่ยงต่อผลกระทบสภาวะโลกร้อนเป็นอันดับ 9 ของโลก และในอีกด้านหนึ่งก็ปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นอันดับ 20 ของโลก กลับพบว่า ตั้งแต่รัฐธรรมนูญและกฎหมายด้านต่างๆ ที่เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และการพัฒนา ยังล้าหลังในการสร้างระบบการเมือง เศรษฐกิจที่รับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รับผิดชอบต่อธรรมชาติ สร้างความเป็นธรรมในนิเวศและทรัพยากรต่อสังคม และที่สำคัญคือไม่จินตนาการต่อการเปลี่ยนผ่านสังคมให้สอดคล้องเกื้อกูลกับธรรมชาติ ยังคงเอาทุนนิยมเสรีเป็นศูนย์กลาง โดยมีรัฐเป็นกลไกหลักในการรวมศูนย์อำนาจ และใช้กลไกตลาดมาส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจ

แม้ว่ารัฐธรรมนูญไทยนับตั้งแต่ฉบับ 2540 เป็นต้นมา ได้บรรจุหลักการสำคัญด้านสิทธิในนิเวศและสิ่งแวดล้อม ได้แก่ สิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากร สิทธิประชาชนในการมีส่วนร่วมด้านสิ่งแวดล้อม แต่ในโครงสร้างรัฐธรรมนูญก็มีความลักลั่นย้อนแย้งตลอดมา ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ที่กำหนดหลักการสิทธิชุมชนและสิทธิประชาชนด้านสิ่งแวดล้อม แต่ไม่ปรับโครงสร้างกลไกราชการที่ยังมีผูกขาดกระบวนการทางกฎหมายและนโยบาย ทำให้หลักสิทธิชุมชนไม่ได้ถูกบังคับใช้อย่างจริงจัง จนมาถึงรัฐธรรมนูญ 2560 กลับยิ่งถอยหลัง แม้จะมีหลักการสิทธิชุมชน แต่ให้อำนาจรัฐมาควบคุมกำกับชุมชนและประชาชน จนเปลี่ยนจากหลักสิทธิกลายเป็นหน้าที่ของชุมชนและพลเมืองภายใต้กำกับของรัฐที่ยังผูกขาดอำนาจเหนือทรัพยากร และเปิดกลไกตลาดเสรีที่เข้ามาใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อีกทั้งยังถดถอยในเรื่องสิทธิในเชิงกระบวนการและกลไก ที่หลักการมีส่วนร่วมของประชาชน การกระจายอำนาจ หลักความยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อมไม่ได้ถูกปรับรื้อให้รับรองสิทธิชุมชนและประชาชนในด้านนิเวศ สิ่งแวดล้อม

ด้วยสภาพความล้าหลังเชิงโครงสร้างทางการเมืองเช่นนี้ ทำให้ประเทศไทยไม่มีความพร้อมในการเผชิญกับวิกฤตนิเวศ วิกฤตความเหลื่อมล้ำไม่เป็นธรรมด้านทรัพยากร ไม่รับรองสิทธิชุมชนและสิทธิประชาชนให้มีสิ่งแวดล้อมที่ดี และไม่มีจินตภาพไปถึงการรับรอง “สิทธิของธรรมชาติ” อันเป็นแนวคิดเริ่มมีนัยทางการเมืองทั้งในระดับโลกและประเทศเพื่อที่จะให้โลกคืนสมดุลให้ธรรมชาติรอดพ้นจากหายนะให้ได้

ในช่วงที่ประชาชนพยายามจะรื้อถอนรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ล้าหลังทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม จึงนับเป็นโอกาสดีที่จะออกแบบรัฐธรรมนูญใหม่ให้อยู่บนฐานสิทธิมนุษยชนทั้งชุมชนและประชาชนต่อธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สร้างความเป็นธรรมทางนิเวศและสังคม เราลองมาดูกันว่ามีตัวอย่างรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่ก้าวหน้าในด้านดังกล่าวที่จะเป็นตัวอย่างมาปรับใช้กับรัฐธรรมนูญและกฎหมายไทยได้บ้าง

ปัจจุบันหลายประเทศได้นำแนวคิดเรื่องความเป็นธรรมด้านสภาพภูมิอากาศและระบบนิเวศเข้าสู่กฎหมายและนโยบายระดับชาติ เพื่อตอบสนองต่อวิกฤตสภาพภูมิอากาศที่รุนแรงขึ้นอย่างต่อเนื่อง กฎหมายเหล่านี้แตกต่างกันไปตามบริบททางวัฒนธรรม สังคม และสิ่งแวดล้อมของแต่ละประเทศ แต่ล้วนมีจุดมุ่งหมายร่วมกันในการสร้างความสมดุลระหว่างมนุษย์และธรรมชาติ โดยจะจำแนกตามหลักการสำคัญดังนี้

การคุ้มครอง “สิทธิของธรรมชาติ” ด้วยหลักการที่ว่า ธรรมชาติไม่ได้เป็นเพียงทรัพยากร แต่เป็น “ผู้มีสิทธิ” ที่ต้องได้รับการคุ้มครอง รัฐธรรมนูญปี 2008-ปัจจุบันของประเทศเอกวาดอร์ เป็นต้นแบบแรกของโลกที่บัญญัติให้ธรรมชาติ หรือ “Pachamama” มีสิทธิทางกฎหมาย ธรรมชาติมีสิทธิที่จะฟื้นฟูและดำรงความสมดุลของระบบนิเวศ โดยรัฐและพลเมืองมีหน้าที่ปกป้องธรรมชาติ เป้าหมายคือการสร้างความสัมพันธ์ที่ยั่งยืนระหว่างมนุษย์และสิ่งแวดล้อม

ที่มาของหลักสิทธิธรรมชาติในรัฐธรรมนูญเอกวาดอร์ เกิดจากความเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อมในพื้นที่อเมซอน โดยเฉพาะจากการขุดเจาะน้ำมันและการพัฒนาทางอุตสาหกรรมที่ทำลายป่า ทำให้ชนพื้นเมืองและองค์กรสิ่งแวดล้อม เช่น Global Alliance for the Rights of Nature ผลักดันให้รัฐบาลบัญญัติสิทธิของธรรมชาติในรัฐธรรมนูญ ผลจากการมีหลักสิทธิธรรมชาติในรัฐธรรมนูญดังกล่าวทำให้เกิดการดำเนินคดีกับบริษัทน้ำมันและองค์กรที่ทำลายป่า แต่การบังคับใช้ยังคงเผชิญกับความท้าทาย เนื่องจากเศรษฐกิจของเอกวาดอร์พึ่งพาการส่งออกน้ำมันอย่างมาก

และในระดับกฎหมาย ประเทศโบลิเวียได้บัญญัติ Mother Earth Law ในปี 2010 โดยยกระดับธรรมชาติให้เป็น “Mother Earth” หรือ “แม่ของโลก” ที่มีสิทธิเหมือนมนุษย์ เช่น สิทธิในการคงอยู่และการฟื้นฟู เป้าหมายหลักคือการลดการทำลายธรรมชาติในนามของการพัฒนา ที่มาของแนวคิดดังกล่าวมาจากความเสื่อมโทรมของระบบนิเวศในพื้นที่ชนพื้นเมืองและภัยแล้งที่ส่งผลต่อเกษตรกรในชนบท ชุมชนพื้นเมือง และรัฐบาลของประธานาธิบดีเอโว โมราเลส ที่ต้องการยกระดับชนพื้นเมืองในการพัฒนานโยบาย ได้รับแรงบันดาลใจจากแนวคิดชนพื้นเมืองอันดิน (Pachamama) ที่เห็นธรรมชาติเป็นส่วนหนึ่งของชีวิตมนุษย์จึงผลักดันกฎหมายดังกล่าวเป็นครั้งแรกของโลก แต่กระนั้นในทางปฏิบัติก็ยังมีความท้าทาย เพราะแม้กฎหมายจะสร้างแนวทางใหม่ในการคุ้มครองธรรมชาติ แต่การบังคับใช้ยังถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าขาดประสิทธิภาพ เพราะเศรษฐกิจของโบลิเวียยังต้องพึ่งพาการสกัดทรัพยากรธรรมชาติ

บางประเทศพัฒนาไปไกลด้วยการกำหนดให้ธรรมชาติเป็นนิติบุคคล คล้ายกับแนวคิดคือ ธรรมชาติสามารถมีตัวแทนที่ดำเนินการตามสิทธิทางกฎหมายได้ เช่น กฎหมายของประเทศนิวซีแลนด์: Te Urewera Act (2014) และ Whanganui River Act (2017) ที่กำหนดให้พื้นที่ธรรมชาติและแม่น้ำ Whanganui ได้รับการยอมรับเป็นนิติบุคคล มีสิทธิเช่นเดียวกับมนุษย์ ตัวแทนมนุษย์จะทำหน้าที่ปกป้องสิทธิของพื้นที่เหล่านี้ เป้าหมายคือการเชื่อมโยงความเชื่อของชนพื้นเมืองกับการปกป้องสิ่งแวดล้อม การเรียกร้องผลักดันกฎหมายดังกล่าวเกิดจากชนพื้นเมืองเมารีที่ต้องการให้รัฐยอมรับสิทธิของแม่น้ำและพื้นที่ป่าในฐานะสิ่งศักดิ์สิทธิ์ นั่นจึงทำให้แม่น้ำ Whanganui และพื้นที่ป่า Te Urewera ได้รับการคุ้มครองอย่างเป็นระบบ มีการพัฒนากลไกทางกฎหมายใหม่ เช่น การตั้งตัวแทนมนุษย์ของธรรมชาติ

การคุ้มครองสิทธิมนุษยชนด้านสิ่งแวดล้อมที่ดี ตัวอย่างประเทศเพื่อนบ้านอาเซียน คือ ประเทศฟิลิปปินส์ ที่บัญญัติ Writ of Kalikasan (2010) โดยเน้นการปกป้องสิ่งแวดล้อมที่อาจส่งผลกระทบต่อสุขภาพและชีวิตของมนุษย์ในระดับที่รุนแรง ประชาชนมีสิทธิฟ้องร้องเพื่อปกป้องสิ่งแวดล้อม เป้าหมายคือการลดผลกระทบจากกิจกรรมที่ทำลายสิ่งแวดล้อม ที่มาของกฎหมายดังกล่าวเกิดจากเหตุการณ์ภัยพิบัติทางธรรมชาติ เช่น พายุไต้ฝุ่นที่รุนแรงขึ้น ซึ่งเชื่อมโยงกับการตัดไม้ทำลายป่าและการทำเหมืองที่ขาดความรับผิดชอบ ทำให้กลุ่มนักกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อม เช่น Integrated Bar of the Philippines และ NGO ที่เรียกร้องการปกป้องชุมชนจากการทำลายสิ่งแวดล้อม ผลจากกฎหมายดังกล่าวนำไปสู่มีการดำเนินคดีสำคัญ เช่น การยับยั้งโครงการเหมืองที่เสี่ยงต่อระบบนิเวศ แม้จะประสบความสำเร็จในบางกรณี แต่ยังมีข้อจำกัดในการบังคับใช้กับบริษัทข้ามชาติ

การคุ้มครองสิทธิของคนรุ่นหลังในด้านสิ่งแวดล้อม เช่น ประเทศเยอรมนี ที่ใช้คำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญ (2021) กำหนดให้รัฐบาลมีหน้าที่ปกป้องสิทธิของคนรุ่นหลัง (Intergenerational Equity) ผ่านนโยบายด้านสภาพภูมิอากาศ เป้าหมายคือการสร้างความเป็นธรรมระหว่างรุ่น เพื่อปกป้องสิ่งแวดล้อมให้คนรุ่นถัดไป แรงผลักดันคำตัดสินของศาลมาจากกลุ่มเยาวชนและองค์รสิ่งแวดล้อม เช่น Germanwatch ผลคำตัดสินของศาลทำให้รัฐบาลเยอรมันต้องปรับเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศให้เข้มงวดขึ้น แม้จะยังคงเผชิญความท้าทายจากการปรับโครงสร้างพลังงานฟอสซิล

การลดคาร์บอนและความเป็นธรรมด้านเศรษฐกิจ ด้วยแนวคิดการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต้องเกิดร่วมกับความเป็นธรรมในสังคม มีกฎหมายที่น่าสนใจ ได้แก่ กฎหมาย Climate and Resilience Law (2021) ฝรั่งเศส ที่ยกระดับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศให้เป็นประเด็นสิทธิมนุษยชน และกำหนดบทลงโทษสำหรับการละเมิดนโยบายลดคาร์บอน เป้าหมายคือการผสมผสานความยั่งยืนทางสิ่งแวดล้อมกับการลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม หรือในระดับคำตัดสินของศาล กรณีศาลเนเธอร์แลนด์ตัดสินคดี Urgenda (2015) โดยศาลบังคับให้รัฐบาลดำเนินการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก 25% ภายในปี 2020 เพื่อปกป้องสิทธิมนุษยชนของประชาชน เป้าหมายคือการเร่งลดการปล่อยก๊าซในเชิงปฏิบัติ โดยมีสาเหตุจากองค์กร Urgenda Foundation และประชาชนกว่า 900 คน ฟ้องร้องรัฐบาลให้มีนโยบายลดก๊าซเรือนกระจกให้มากขึ้น

จากตัวอย่างที่กล่าวมา ทั้งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และคำตัดสินของศาลเหล่านี้สะท้อนถึงการเปลี่ยนแปลงแนวคิดด้านสิ่งแวดล้อมทั่วโลก ที่มองธรรมชาติและมนุษย์เป็นส่วนหนึ่งของระบบเดียวกัน ความสำเร็จของแต่ละประเทศยังขึ้นอยู่กับการปฏิบัติและการสนับสนุนจากทุกภาคส่วนในการสร้างสมดุลระหว่างการพัฒนาและการปกป้องโลกใบนี้

คำถามคือ รัฐธรรมนูญไทย 2560 ที่ไม่ได้ออกแบบมาให้รัฐรับผิดชอบต่อระบบนิเวศ สิทธิและความเป็นธรรมด้านสภาพภูมิอากาศ และยังเป็นรัฐธรรมนูญที่ถูกออกแบบให้แก้ไขได้ยากที่สุด จะเกิดการรื้อถอนและสร้างรัฐธรรมนูญใหม่โดยประชาชนให้มีหลักสิทธิมนุษยชน สิทธิชุมชน สิทธิของธรรมชาติที่ก้าวหน้าได้อย่างไร คำตอบอยู่ที่เจตจำนงทางนิเวศและความเป็นธรรมของประชาชนไทย

กฤษฎา บุญชัย