โคทม อารียา : ช่วยกันจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้เป็นกติกาที่ยั่งยืน

รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันไม่น่าจะใช่กติกาที่ยั่งยืน ดังจะเห็นได้จากความพยายามของรัฐสภาสมัยพล.อ. ประยุทธ์ ที่จะแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 ให้สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ง่ายขึ้น และเพิ่มเติมหมวดว่าด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ในครั้งนั้นศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า แม้รัฐสภามีอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ขอให้ถามความเห็นของประชาชนเพื่อสถาปนาอำนาจดังกล่าวก่อน

รัฐบาลพรรคเพื่อไทยและพรรคร่วมมีนโยบายในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และได้เริ่มที่การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายประชามติ จากปัจจุบันมีเงื่อนไขที่เรียกกันว่าสองชั้นคือ ชั้นที่หนึ่ง ต้องมีผู้มาใช้สิทธิ์ออกเสียงประชามติมากกว่าครึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิ์ ชั้นที่สอง จำนวนผู้มาใช้สิทธิ์ที่เห็นด้วยกับคำถามประชามติ (ในกรณีนี้คือเห็นด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) จะต้องมากกว่าผู้ไม่เห็นด้วย สภาผู้แทนราษฎรเห็นด้วยกับการแก้ไขให้มีเงื่อนไขชั้นเดียว (ไม่มีเงื่อนไขชั้นที่หนึ่งข้างต้น) แต่วุฒิสภาอยากคงเงื่อนไขสองชั้นไว้ เมื่อเห็นต่างกัน ผลคือต้องรอเวลา 180 วัน กว่าสภาผู้แทนราษฎรจะหยิบร่างกฎหมายที่เห็นต่างจากวุฒิสภานั้นขึ้นมาพิจารณาได้อีกครั้ง

จากการรอดังกล่าว ความหวังที่รัฐบาลปัจจุบันจะดำเนินการให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้ทันในช่วงอายุของสภาผู้แทนราษฎรก็หลุดลอยไป เหลือเพียงความหวังให้มีจุดเริ่มต้น คือให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งสมาชิก (หรือ สสร.) มาจากการเลือกตั้ง ถึงแม้จะหวุดหวิดเต็มทีว่าจะไม่ทัน เว้นแต่ว่ารัฐสภาจะให้ความร่วมมือเต็มที่ ผมเองคิดว่า การจัดให้มีการลงประชามติสองครั้งก็น่าจะพอ คือครั้งที่หนึ่ง มีสองคำถามเรียงตามลำดับ ส่วนประชามติครั้งที่สองจะมีเมื่อ สสร. ร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว จึงถามประชาชนอีกทีว่าเห็นด้วยกับร่างไหม โดยที่คำถามสองคำถามของประชามติครั้งที่หนึ่งน่าจะมีดังนี้

คำถามแรก “ท่านเห็นด้วยหรือไม่ที่รัฐสภาจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ” อย่างไรก็ดี ดูเหมือนว่าพรรคการเมืองที่ร่วมรัฐบาลเสนอให้เติมวลี เช่น “โดยไม่แก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 และหมวด 2 ของรัฐธรรมนูญปัจจุบัน”

อันที่จริง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2475 โดยมีพระยามโนปกรณนิติธาดาเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการนั้น บททั่วไปที่ตรงกับหมวด 1 ปัจจุบันมีเพียงสองมาตรา และหมวดพระมหากษัตริย์มี 11 มาตรา ต่อมาในรัฐธรรมนูญปี 2550 หมวด 1 บททั่วไป มี 7 มาตรา หมวด 2 พระมหากษัตริย์มี 18 มาตรา มาถึงฉบับปัจจุบัน (ปี 2560) หมวด 1 มี 5 มาตรา ส่วนหมวด 2 มี 19 มาตรา อีกทั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติยังได้แก้ไขเพิ่มเติมหมวดนี้ หลังจากที่ร่างรัฐธรรมนูญได้ผ่านการลงประชามติแล้ว แสดงว่า หมวด 1 และหมวด 2 มีการแก้ไขเพิ่มเติมบ่อยครั้ง หรือย่อมแก้ไขได้นั่นเอง

อย่างไรก็ดี เนื่องจากพรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาลยืนยันจะไม่แก้ไขหมวด 1 และหมวด 2 ซึ่งต่างจากพรรคการเมืองบางพรรคที่ต้องการเปิดกว้างให้ สสร. แก้ไขได้ แล้วจะทำอย่างไรดี ผมมีความเห็นว่า เนื่องจากรัฐธรรมนูญที่จะยกร่างขึ้นใหม่ ควรได้รับความเห็นพ้องต้องกันอย่างกว้างขวางที่สุดเท่าที่จะทำได้ จึงควรรับฟังฝ่ายที่ยืนยันแข็งขัน คือไม่ให้แก้ไขหมวดทั้งสองหมวดนี้ กระนั้น ผมคิดว่าไม่ควรลั่นดาลใส่กลอนให้ต้องทำประชามติหากจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมสองหมวดนี้ เมื่อมีความจำเป็นในระยะยาว

ถ้าก้าวข้ามประเด็นการแก้หรือไม่แก้ไขหมวด 1 และหมวด 2 ไปได้ ประเด็นถัดไปคือรัฐสภาควรพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และการเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ รัฐธรรมนูญปี 2560 บัญญัติว่า ในการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 ให้มีการลงประชามติว่าผู้มีสิทธิออกเสียงเห็นด้วยกับร่างแก้ไขหรือไม่ก่อนที่จะดำเนินการต่อไป

ความเห็นในเรื่องนี้อาจแบ่งเป็นสองฝ่าย ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าควรดำเนินการตามลำดับที่แยกกัน คือลำดับแรกควรให้ผู้มีสิทธิ์ออกเสียงประชามติเห็นชอบกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก่อน แล้วเว้นระยะ ในลำดับที่สอง จึงเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และการเพิ่มหมวด 15/1 ให้มีการลงประชามติอีกครั้งหนึ่งเป็นครั้งที่สอง นี่เป็นการตีความคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในแบบหนึ่ง ขณะที่อีกฝ่ายตีความในอีกแบบหนึ่ง โดยเห็นว่าไม่จำเป็นต้องลงประชามติสองครั้งในวาระต่างกัน สามารถลงประชามติสองครั้งในวาระเดียวกันได้ เพราะคำวินิจฉัยรายบุคคลของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเปิดโอกาสให้ทำได้ การจัดให้ลงประชามติสองครั้งในวาระต่างกัน นอกจากจะสิ้นเปลืองงบประมาณแล้ว ยังสิ้นเปลืองเวลาที่ต้องเว้นไว้ระหว่างการลงประชามติทั้งสองครั้งด้วย จึงควรให้ลงประชามติ “เรียงตามลำดับ” ในคราวเดียวกัน คือให้ผู้มีสิทธิ์ออกเสียงตอบคำถามแรกว่าเห็นด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดย สสร. หรือไม่ ถ้าไม่เห็นด้วยก็ไม่ต้องตอบคำถามที่สอง ถ้าเห็นด้วย ขอให้ตอบคำถามที่สองว่า “ท่านเห็นด้วยกับร่างแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และการเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ได้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาหรือไม่”

ข้อดีของการลงประชามติ “เรียงตามลำดับ” ในคราวเดียวกัน ยังลดการเดินทางไปลงประชามติของประชาชน อีกทั้งในการลงประชามติสองครั้งแยกกัน ผู้มีสิทธิ์ออกเสียงขณะที่ไตร่ตรองว่าจะตอบคำถามแรกอย่างไรดี อาจสงสัยว่าถ้าเห็นชอบให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แล้ว จะดำเนินการอย่างไรต่อไป แต่การลงประชามติในคราวเดียวกัน ผู้มีสิทธิ์จะเห็นร่างแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และการเพิ่มหมวด 15/1 ซึ่งเป็นขั้นตอนต่อไปได้ชัดเจน จึงสามารถกำหนดใจตนเองในการตอบคำถามแรกได้ง่ายขึ้น โดยมีทางเลือก 3 ทางคือ (1) ไม่เห็นด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (2) เห็นด้วยกับจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ไม่เห็นด้วยกับร่างแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และการเพิ่มหมวด 15/1 จึงขอให้รัฐสภาไปจัดทำร่างมาใหม่ หรือ (3) เห็นด้วยทั้งกับหลักการและวิธีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งจะนำไปสู่การได้มาซึ่ง สสร. ต่อไป

พรรคประชาชนและพรรคเพื่อไทยได้เสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และการเพิ่มหมวด 15/1 ต่อประธานรัฐสภาแล้ว เดิมมีข่าวว่า ประธานจะบรรจุเข้าเป็นวาระการประชุมรัฐสภาในช่วงกลางเดือนมกราคม 2568 อย่างไรก็ดี เมื่อวันที่ 8 มกราคม ที่ประชุมคณะกรรมการประสานงาน (วิป 3 ฝ่าย คือ ฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน ฝ่ายวุฒิสภา) มีมติให้บรรจุร่างดังกล่าวเข้าสู่การประชุมของรัฐสภาในวันที่ 13-14 กุมภาพันธ์ เพื่อความรอบคอบ และให้เวลาแก่พรรคต่าง ๆ และวุฒิสภาได้ศึกษาร่างที่มีหรืออาจเสนอร่างของตนเข้าประกบก็ได้

พรรคประชาชนได้ยื่นร่างของตนเมื่อกลางเดือน ธันวาคม 2567 ตามด้วยพรรคเพื่อไทย ซึ่งที่ประชุม ส.ส. พรรคเมื่อวันที่ 7 มกราคม ได้เห็นชอบกับร่างที่นายชูศักดิ์ ศิรินิล รองหัวหน้าพรรคนำเสนอ และได้ยื่นประธานรัฐสภาในวันที่ 8 มกราคม

ร่างของพรรคทั้งสองตรงกันในเรื่องการตัดเงื่อนไขการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ต้องมี ส.ว. เห็นชอบไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม และมี ส.ส. ฝ่ายค้านเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบออกไป เหลือเพียงแต่เงื่อนไขที่เหมือนกับที่เคยมีในรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 คือ ต้องมีสมาชิกรัฐสภามากกว่ากึ่งหนึ่งเห็นชอบจึงแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้

ร่างของพรรคทั้งสองตรงกันในเรื่องการได้มาซึ่ง สสร. จำนวน 200 คน ด้วยการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน โดย สสร. 100 คนมาจากเลือกตั้งที่ใช้จังหวัดเป็นเขต ส่วนอีก 100 คน มาจากการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ โดยใช้ทั้งประเทศเป็นเขต นอกจากนี้ มีบทบัญญัติให้ สสร. แต่งตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งมี สสร. เป็นกรรมาธิการประมาณกึ่งหนึ่ง อีกกึ่งหนึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญที่เสนอชื่อโดยฝ่ายต่าง ๆ

ร่างของพรรคทั้งสองแตกต่างกันในสาระสำคัญคือ ร่างของพรรคประชาชนไม่ห้ามการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ แต่ร่างของพรรคเพื่อไทยมีเงื่อนไขให้ สสร. คงหมวดทั้งสองไว้โดยไม่แก้ไข ข้อแตกต่างอีกประการหนึ่งคือ เมื่อ สสร. ยกร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ให้นำเสนอต่อรัฐสภา ร่างของพรรคเพื่อไทยกำหนดให้รัฐสภาแก้ไขร่างของ สสร. ได้ ถ้า สสร. ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขก็ให้ สสร. ยกร่างใหม่ แต่ร่างของพรรคประชาชนบัญญัติว่า สสร. สามารถยืนยันร่างของตนได้หากมีคะแนนเสียงเพียงพอ เช่น สองในสาม

ผมมีความเห็นว่า ก่อนลงมือร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ควรที่จะมีการถกแถลงในหมู่ประชาชนอย่างกว้างขวางเพื่อหาข้อสรุปเบื้องต้นว่า ต้องการออกแบบรัฐธรรมนูญให้เป็นแบบไหน อุปมาเหมือนเจ้าของบ้านจะบอกสถาปนิกว่าต้องการบ้านแบบไหน เช่น แบบเรือนไทย, แบบโปร่ง, แบบประหยัดพลังงาน, แบบสมัยใหม่ ฯลฯ ตัวอย่างของ specification (เรามักเรียกสั้น ๆ ว่า สเปก) คือข้อความที่เคยเขียนในอารัมภบทของรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ดังนี้

รัฐธรรมนูญปี 2540 เขียนว่า “สาระสำคัญเป็นการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น ตลอดทั้งปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น”

รัฐธรรมนูญปี 2550 เขียนถึง “การธำรงรักษาไว้ซึ่งเอกราชและความมั่นคงของชาติ การทำนุบำรุงรักษาศาสนาทุกศาสนาให้สถิตสถาพร การเทิดทูนพระมหากษัตริย์เป็นประมุขและเป็นมิ่งขวัญของชาติ การยึดถือระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขเป็นวิถีทางในการปกครองประเทศ การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบอำนาจรัฐอย่างเป็นรูปธรรม การกำหนดกลไกสถาบันทางการเมืองทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารให้มีดุลยภาพและประสิทธิภาพตามวิถีการปกครองแบบรัฐสภา รวมทั้งให้สถาบันศาลและองค์กรอิสระอื่นสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้โดยสุจริตเที่ยงธรรม”

รัฐธรรมนูญปี 2560 เขียนถึง “การจัดโครงสร้างของหน้าที่และอำนาจขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญและสัมพันธภาพระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารให้เหมาะสม การให้สถาบันศาลและองค์กรอิสระอื่นซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ สุจริต เที่ยงธรรม และมีส่วนในการป้องกันหรือแก้ไขวิกฤติของประเทศตามความจำเป็นและความเหมาะสม การรับรอง ปกป้อง และคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทยให้ชัดเจนและครอบคลุมอย่างกว้างขวางยิ่งขึ้น โดยถือว่าการมีสิทธิเสรีภาพเป็นหลัก การจำกัดตัดสิทธิเสรีภาพเป็นข้อยกเว้น แต่การใช้สิทธิเสรีภาพดังกล่าวต้องอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์เพื่อคุ้มครองส่วนรวม การกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต่อประชาชนเช่นเดียวกับให้ประชาชนมีหน้าที่ต่อรัฐ การวางกลไกป้องกัน ตรวจสอบ และขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบที่เข้มงวด เด็ดขาด เพื่อมิให้ผู้บริหารที่ปราศจากคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลเข้ามามีอำนาจในการปกครองบ้านเมืองหรือใช้อำนาจตามอำเภอใจ และการกำหนดมาตรการป้องกันและบริหารจัดการวิกฤติการณ์ของประเทศให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น”

สังเกตได้ว่าการเขียนสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ นั้น ฉบับหลัง ๆ จะเขียนยาวกว่าฉบับแรก ราวกับว่าผู้ยกร่างอยากให้สมบูรณ์ ไม่ตกหล่นสาระอะไรเลย แต่ข้อเสียคือ เมื่อเขียนยาวขึ้น จะจับสาระสำคัญได้ยากขึ้น

เวลานำสาระสำคัญไปขยายเป็นเนื้อหาของรัฐธรรมนูญก็เช่นกัน ราชอาณาจักรสยาม/ไทยมีรัฐธรรมนูญ (ถาวร) สิบฉบับ ฉบับหลัง ๆ จะเขียนยาวขึ้น ๆ สองฉบับแรกเขียนสั้น ๆ ไม่ถึงร้อยมาตราคือ ฉบับปี 2475 มี 68 มาตรา, ปี 2489 มี 96 มาตรา, ถัดจากนั้นจำนวนมาตราได้เพิ่มขึ้นเป็นสองเท่า คือ ฉบับปี 2492 มี 188 มาตรา ส่วนฉบับต่อไปปี 2511 จำนวนมาตราไม่ได้เพิ่มขึ้น เพียงแต่ใช้เวลายกร่างยาวนานเป็นประวัติการณ์ถึง 9 ปีและมี 183 มาตรา การใช้เวลายกร่างนานมิได้หมายความว่ารัฐธรรมนูญจะยั่งยืน รัฐธรรมนูญปี 2511 ถูกฉีกโดยการทำรัฐประหารในปี 2513 และต้องรอจนถึงปี 2516 เมื่อนิสิตนักศึกษาได้ออกมาเรียกร้องรัฐธรรมนูญจึงเริ่มกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่างเอาจริงเอาจัง เพียงปีเดียวก็เสร็จ และมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ที่มี 238 มาตราในปี 2517 อนิจจา ทหารก็ทำรัฐประหารอีกในปี 2519 และต้องรอถึงปี 2521 ราชอาณาจักรไทยจึงมีรัฐธรรมนูญฉบับถาวรอีกฉบับหนึ่ง ซึ่งมี 206 มาตราและใช้ได้อยู่ 13 ปี

พอถึงปี 2534 ก็มีการรัฐประหารและฉีกรัฐธรรมนูญอีก คราวนี้ใช้เวลาไม่ถึงหนึ่งปีก็ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จ รัฐธรรมนูญปี 2534 มี 223 มาตรา หลังเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรมในปี 2535 มีการเคลื่อนไหวและการเตรียมความคิดของหลายฝ่าย ทั้งฝ่ายวิชาการ ฝ่ายประชาสังคม เพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ก็ต้องรอถึงปี 2538 จึงมีปณิธานทางการเมือง โดยพรรคชาติไทยซึ่งมีนายบรรหาร ศิลปะอาชาเป็นหัวหน้าพรรค ได้ประกาศนโยบายสนับสนุนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และเมื่อชนะการเลือกตั้ง รัฐบาลนายบรรหารก็ดำเนินการให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งสมาชิก (สสร.) มาจากการสรรหาจากแต่ละจังหวัด และจากผู้เชี่ยวชาญ มาทำการยกร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งประกาศใช้ในปี 2540 และมี 335 รัฐธรรมนูญฉบับถัดไปที่ประกาศใช้ในปี 2550 มี 309 มาตรา ส่วนฉบับปัจจุบันปี 2560 มีจำนวนมาตราลดลง เหลือ 279 มาตรา แต่ความยาวไม่ลดลง เพราะบางมาตราเขียนยาวมาก

ผมเข้าใจว่าสาเหตุหนึ่งของความยาวที่เพิ่มขึ้นอาจมาจากการมีองค์กรตามรัฐธรรมนูญเพิ่มขึ้นหลายองค์กร เริ่มตั้งแต่ฉบับปี 2540 เช่นมี
– สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ที่อยู่ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการตามหมวดนี้

– คณะกรรมการการเลือกตั้ง ที่อยู่ในหมวดรัฐสภา เพื่อบริหารจัดการการเลือกตั้งให้สุจริตและเที่ยงธรรม (ไม่ใช่เพียงดำเนินการให้เรียบร้อย)

– ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ที่อยู่ในหมวดรัฐสภา เพื่อเสนอความเห็นและข้อเสนอแนะต่อรัฐสภา ในกรณีที่ข้ารัฐการไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย หรือไม่ปฏิบัติหน้าที่

– คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ที่อยู่ในหมวดรัฐสภา เพื่อรายงานต่อรัฐสภาเมื่อมีการกระทำเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนอันไม่เป็นไปตามพันธกรณีระหว่างประเทศ
– คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ที่อยู่ในหมวดการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ เพื่อไต่สวนข้อเท็จจริงและสรุปสำนวนการทุจริต เสนอต่อวุฒิสภา ต่อศาลฎีการแผนกคดีอาญา หรือต่อหน่วยงานที่รับผิดชอบ พร้อมทั้งรายงานต่อคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาทุกปี

– คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ที่อยู่ในหมวดการตรวจเงินแผ่นดิน

นอกจากนี้ ยังมีการริเริ่มที่สำคัญที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2540 อาทิ

– วุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ที่อยู่ในหมวดรัฐสภา เพื่อกลั่นกรองกฎหมาย และพิจารณาบุคคลให้ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เป็นต้น

– การออกเสียงประชามติ ที่อยู่ในหมวดคณะรัฐมนตรี เพื่อให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีในเรื่องที่ออกเสียงประชามตินั้น

สังเกตได้ว่า ผมใช้คำว่าองค์กรตามรัฐธรรมนูญเมื่อกล่าวถึงรัฐธรรมนูญปี 2540 ต่อมารัฐธรรมนูญปี 2550 มีหมวดว่าด้วยองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งแบ่งเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ กับองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ ส่วนรัฐธรรมนูญปี 2560 เปลี่ยนมามีหมวดว่าด้วยองค์กรอิสระ โดยเลิกใช้คำว่าองค์กรตามรัฐธรรมนูญ

สังเกตได้ว่ามาตรา 3 ของรัฐธรรมนูญปี 2540, 2550, และ 2560 บัญญัติว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” ขออนุญาตตีความว่า ในระบอบประชาธิปไตยมีสามอำนาจ คืออำนาจนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ ซึ่งเป็นอำนาจของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญในนามของปวงชนชาวไทย แม้จะมีองค์กรอื่น ๆ เพิ่มขึ้นในรัฐธรรมนูญ ซึ่งไม่ใช่รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือศาล และบางคนอาจเรียกว่าเป็น “องค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ” แต่รัฐธรรมนูญปี 2540 ไม่ได้สถาปนาอำนาจการตรวจสอบ (supervisory power) ให้เป็นอำนาจที่สี่ หากยังจัดองค์กรอื่น ๆ ที่เพิ่มขึ้นมาให้อยู่ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หมวดรัฐสภา หมวดคณะรัฐมนตรี เป็นต้น

ภายใต้ร่มเงาของคณะรัฐประหาร การเขียนรัฐธรรมนูญสองฉบับหลังมีแนวโน้มเป็นแบบราชการนิยมมากขึ้น เช่น การเขียนหมวดที่อยู่นอกเหนือจากอำนาจอธิปไตยทั้งสามโดยใช้ชื่อว่า “หมวดองค์กรตามรัฐธรรมนูญ” หรือ “หมวดองค์กรอิสระ” ซึ่งได้มา (สรรหา) โดยคณะกรรมการที่ประกอบด้วยฝ่ายราชการเป็นหลัก แม้วุฒิสภาจะเป็นผู้ให้ความเห็นชอบหลังการสรรหา แต่วุฒิสภาปัจจุบันเองก็มาจากการสรรหาที่เป็นการจัดตั้งเสียมากกว่า จึงขอเสนอให้กลับไปสู่จิตวิญญาณประชาธิปไตย ซึ่งยอมรับการมีอำนาจอธิปไตยของปวงชนเพียงสามอำนาจที่คานดุลกัน และลดจิตวิญญาณข้าราชการที่พยายามสถาปนาอำนาจที่สี่ ให้มีอิทธิฤทธิ์ในการยุ่งเหยิงกับการจัดตั้งรัฐบาล การล้มรัฐบาล การยุบพรรคการเมือง การตัดสิทธิ์เลือกตั้ง อยู่บ่อยครั้ง จนจะกลายเป็นอำนาจครอบงำการเมืองในนามของ “จริยธรรม” อันสูงสง่าก็ว่าได้ อนึ่ง ประเทศประชาธิปไตยที่ก้าวหน้าและทุจริตน้อย ไม่เห็นต้องพึ่งองค์กรตรวจสอบที่มีอำนาจมาก แต่ตรวจสอบการทุจริตได้น้อยเหมือนองค์กรของไทยเราเลย

ขอสรุปความเห็นว่า การถกแถลงเพื่อหาความเห็นพ้องในเรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ยั่งยืนนั้น ควรรวมถึงประเด็นต่อไปนี้

– อะไรที่ควรถือเป็นสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญ

– รัฐธรรมนูญควรเขียนให้สั้น เป็นหลักการสำคัญ ส่วนหลายเรื่องที่เคยอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับที่เขียนยาว ควรยกไปเป็นกฎหมายธรรมดา จะดีไหม

– อำนาจอธิปไตยของปวงชนจะอยู่ในบทบัญญัติว่าด้วยรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาลอย่างสมดุลและเหมาะสมได้อย่างไร

– “การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ” ควรยึดโยงกับประชาชน โดยให้การยึดติดกับชุดความคิด (mindset) แบบราชการลดน้อยลง แต่ก็สามารถตรวจสอบการใช้อำนาจอย่างมีประสิทธิผล ได้หรือไม่ อย่างไร

– วิธีหนึ่งที่จะเพิ่มอำนาจของประชาชนคือการกระจายอำนาจสู่การปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงควรมีบทบัญญัติคล้ายกับในรัฐธรรมนูญปี 2540 หมวดการปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีการโอน “งาน คน เงิน” สู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างมีขั้นตอน ดีหรือไม่

– รัฐธรรมนูญของไทยไม่ยั่งยืนเพราะถูกฉีกโดยการรัฐประหารบ่อยครั้ง การรัฐประหารมักมาพร้อมกับการประกาศกฎอัยการศึก ซึ่งรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 176 วรรคสองบัญญัติว่า “ในกรณีที่มีความจำเป็นต้องประกาศกฎอัยการศึกเฉพาะแห่งเป็นการรีบด่วน เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารย่อมกระทำได้ตามกฎอัยการศึก” จึงควรมีการถกแถลงเพื่อป้องกันมิให้มีการประกาศใช้กฎอัยการศึกในยามที่ไม่มีภัยคุกคามจากภายนอกประเทศ และป้องกันมิให้มีการประกาศใช้กฎหมายว่าด้วยภาวะฉุกเฉินที่ยาวนานถึงยี่สิบปี ทั้งที่ควรทบทวนทุกสามเดือนว่าภาวะฉุกเฉินหมดความฉุกเฉินแล้วหรือไม่ เป็นต้น

– การเขียนรัฐธรรมนูญที่ห้ามการรัฐประหารก็ทำได้ แต่ที่ผ่านมาไม่เป็นผล ฝ่ายที่ทำรัฐประหารจะอ้างว่ามีวิกฤติทางการเมืองที่ต้องใช้อำนาจทางการทหารเข้าระงับมิให้ยุ่งเหยิงและยาวนานต่อไป ดังนั้น เราควรถกแถลงกันว่า จะมีมาตรการใดที่มีประสิทธิผล ที่จะใช้ในยามที่เกิดวิกฤติทางการเมือง โดยเป็นมาตรการระยะสั้น และไม่เย้ายวนใจผู้ที่ถืออาวุธและใฝ่อำนาจ ให้มาใช้การรัฐประหารอย่างพร่ำเพรื่อเหมือนที่ผ่านมา
สรุปความเห็นเบื้องต้นของผมคือ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรเขียนให้สั้นเป็นหลักการสำคัญ โดยยึดโยงและกระจายอำนาจสู่ประชาชนอย่างสมดุลและเหมาะสม และให้มีความหยุ่นตัว (resilience) คือสามารถฟื้นคืนสภาพปกติได้รวดเร็วหลังจากที่เผชิญวิกฤติ

โคทม อารียา