ร่าง พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ : สู่เป้าหมายสู้โลกเดือด

ร่าง พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ : สู่เป้าหมายสู้โลกเดือด

1.สถานการณ์ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจากโลกสู่ไทย

การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ Climate Change เป็นความท้าทายที่สำคัญต่อการดำรงชีวิตของมนุษยชาติและการคงอยู่ของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในศตวรรษที่ 21 โดยเป็นผลจากการที่อุณหภูมิเฉลี่ยของโลกได้เพิ่มระดับขึ้นจนทำให้เกิดปรากฏการณ์ทางธรรมชาติที่ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงทั้งในระดับโลก ระดับประเทศ และระดับท้องถิ่น อาทิ การละลายของน้ำแข็งขั้วโลก การเพิ่มสูงขึ้นของระดับน้ำทะเล การเปลี่ยนแปลงของฤดูกาล สถานการณ์ภัยแล้งและน้ำท่วม ซึ่งนำไปสู่การสูญเสียความมั่นคงด้านอาหาร น้ำ พลังงาน และสุขภาพอนามัย อันเป็นสาเหตุให้ประชากรโลกต้องเผชิญกับความเสี่ยงต่อความสูญเสียและความเสียหายทั้งชีวิตและทรัพย์สินเพิ่มมากยิ่งขึ้นทุกขณะ

องค์การอุตุนิยมวิทยาโลก (World Meteorological Organization: WMO) ได้เปิดเผยว่าในรอบปี พ.ศ.2567 ที่ผ่านมาเป็นปีที่ร้อนที่สุดในประวัติการณ์ หลังจากอุณหภูมิเฉลี่ยรายเดือนทั่วโลกพุ่งสูงผิดปกติต่อเนื่องนานขึ้น เมื่อเปรียบเทียบข้อมูล

กับอุณหภูมิอากาศเฉลี่ยทั่วโลกในช่วงกลางศตวรรษที่ 18 ซึ่งเป็นยุคก่อนปฏิวัติอุตสาหกรรมของโลก พบว่ามีค่าสูงกว่าถึง 1.54 องศาเซลเซียส ซึ่งเป็นผลจากภาวะโลกร้อน (Global Warming) ร่วมกับปรากฏการณ์เอลนีโญที่เกิดจากอุณหภูมิของผิวน้ำทะเลในมหาสมุทรแปซิฟิกอุ่นมากขึ้นผิดปกติ ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของกระแสลมของโลกจนมีฤดูร้อนยาวนานขึ้นในหลายประเทศ โดยเห็นได้จากปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในประเทศจีนที่มีขนาดพื้นที่และขนาดของเศรษฐกิจใหญ่เป็นอันดับสองของโลก ได้มีการรายงานว่าเป็นปีที่ร้อนจนทุบสถิติในรอบกว่า 60 ปี โดยบางพื้นที่ต้องเผชิญกับฤดูร้อนที่ยาวนานถึง 240 วัน ในขณะที่ประเทศญี่ปุ่นก็มีการบันทึกสถิติอุณหภูมิเฉลี่ยในรอบปีที่ผ่านมาสูงมากกว่าอุณหภูมิเฉลี่ยในช่วง 30 ปีก่อนถึง 1.48 องศาเซลเซียส และสำหรับประเทศไทย กรมอุตุนิยมวิทยาได้ประกาศว่าในปี พ.ศ.2567 ฤดูร้อนของไทยมีความยาวนานขึ้นและมีวันที่อุณหภูมิสูงสุดแตะ 45 องศาเซลเซียส ซึ่งเป็นสถิติที่สูงสุดในรอบ 73 ปี

ประเทศไทยเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่มีปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกคิดเป็นสัดส่วนเพียงร้อยละ 0.91 ของปริมาณก๊าซเรือนกระจกทั่วโลก (ต่ำกว่า 1%) ซึ่งจัดอยู่ในลำดับที่ 20 ของโลก ในทางตรงกันข้ามกลับต้องเผชิญผลกระทบร้ายแรงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในระดับสูง เนื่องจากมีความเปราะบางและความเสี่ยงทางกายภาพ เศรษฐกิจและสังคม ตลอดจนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ภายใต้สภาพภูมิประเทศที่หลากหลายทั้งพื้นที่ป่าเขาและที่ราบสูง พื้นที่ราบลุ่มและทางน้ำ ตลอดจนพื้นที่ชายฝั่งและทะเล รวมถึงการตั้งถิ่นฐานในพื้นที่เสี่ยงภัยธรรมชาติ และการประกอบอาชีพทางการเกษตรที่ต้องพึ่งพาอาศัยปัจจัยของสภาพภูมิอากาศที่เหมาะสม ซึ่งหากเกิดการเปลี่ยนแปลงของอุณหภูมิ ปริมาณน้ำฝน หรือกระทั่งการสูญเสียพื้นที่จากการกัดเซาะชายฝั่งที่เกิดจากการเพิ่มขึ้นของระดับน้ำทะเลอย่างต่อเนื่อง ย่อมจะต้องได้รับความสูญเสียและเสียหาย (Loss and Damage) อย่างรุนแรง หากไม่มีการปฏิรูปโครงสร้างสำคัญและการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพในระยะยาว

2.การพัฒนากฎหมายเพื่อจัดการปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

นับแต่ประเทศไทยได้เป็นภาคีสมาชิกกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nation Framework Convention on Climate Change หรือ UNFCCC) ตั้งแต่ปี พ.ศ.2537 ภาครัฐได้เป็นผู้นำและมีบทบาทสำคัญร่วมกับนานาประเทศในการดำเนินการเพื่อรักษาระดับความเข้มข้นของปริมาณก๊าซเรือนกระจกในชั้นบรรยากาศและปรับตัวต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศร่วมกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมมาอย่างต่อเนื่อง โดยมีกลไกทางนโยบายทั้งในส่วนของแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ.2561-2580) แผนแม่บทรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ.2558-2593 แผนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติ และยุทธศาสตร์ระยะยาวเพื่อการพัฒนาแบบปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำ ซึ่งกำหนดเป้าหมายความเป็นกลางทางคาร์บอนภายในปี พ.ศ.2593 และปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net Zero Greenhouse Gas Emission) ภายในปี พ.ศ.2608 เป็นเครื่องมือหลักในการขับเคลื่อนการดำเนินงาน จนกระทั่งปัจจุบันที่ประชาคมโลกต้องร่วมกันยกระดับการดำเนินงานภายใต้พันธกรณีของกรอบอนุสัญญาฯตามความตกลงปารีส (Paris Agreement) เพื่อควบคุมอุณภูมิเฉลี่ยพื้นผิวของโลกภายในศตวรรษที่ 21 (ปี พ.ศ.2643) ไม่ให้สูงขึ้นเกินกว่า 1.5 องศาเซลเซียส เมื่อเปรียบเทียบกับยุคก่อนปฏิวัติอุตสาหกรรมทำให้การดำเนินการด้วยเครื่องมือทางนโยบายไม่เพียงพอต่อการขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศ และการปฏิบัติตามพันธกรณีได้อย่างเหมาะสม ดังนั้น กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยกรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม จึงได้ริเริ่มจัดทำร่าง พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เพื่อให้ประเทศไทยมีกลไกใหม่ทางกฎหมายเพื่อควบคุม กำกับ ดูแล สนับสนุนและบริหารจัดการให้ภาคเอกชนและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมรับผิดชอบ และเกิดความพร้อมในการดำเนินงานให้บรรลุเป้าหมายของประเทศ รวมถึงได้รับการพัฒนาศักยภาพการดำเนินงานทั้งในด้านการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวต่อผลกระทบได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยศึกษาวิจัยแนวทาง หลักการ ตลอดจนการพัฒนาสาระสำคัญในร่างพระราชบัญญัติฯ (รายมาตรา) ร่วมกับผู้เชี่ยวชาญและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งในและต่างประเทศ ดังนี้

-สหราชอาณาจักร เป็นประเทศแรกที่ออกกฎหมายเฉพาะด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในปี พ.ศ.2551 (ค.ศ.2008) โดยกำหนดเป้าหมายการดำเนินงานด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างชัดเจนภายในปี พ.ศ.2593 (ค.ศ.2050) พร้อมทั้งกำหนดให้มีกลไกแนะนำและการตรวจสอบความก้าวหน้าในการบรรลุเป้าหมายดังกล่าว

-สวีเดน มีกฎหมายซึ่งมีผลบังคับใช้เมื่อปี พ.ศ.2561 (ค.ศ.2018) กำหนดกรอบการดำเนินงานด้านสภาพภูมิอากาศของรัฐบาล โดยมีเป้าหมายการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ภายในปี พ.ศ.2588 (ค.ศ.2045)

-เยอรมนี ผ่านกฎหมายด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่กำหนดกรอบเวลาและมาตรการลดก๊าซเรือนกระจกในทุกภาคส่วน มุ่งเป้าหมายลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกร้อยละ 65 ภายในปี พ.ศ.2573 (ค.ศ.2030) และมุ่งสู่การปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ภายในปี พ.ศ.2588 (ค.ศ.2045)

-ญี่ปุ่น ใช้ Basic Act on Global Warming Countermeasures เพื่อสนับสนุนการวิจัยและพัฒนาพลังงานหมุนเวียน และ Climate Change Adaptation Act (2018) กำหนดให้รัฐบาลกลางและหน่วยงานท้องถิ่นจัดทำแผนการปรับตัว รวมถึงการจัดตั้งศูนย์ข้อมูลด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเพื่อสนับสนุนการวิจัยและให้ข้อมูลแก่ภาคส่วนต่างๆ เช่น การพัฒนาพันธุ์พืชที่ทนต่อสภาพอากาศและการเสริมสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่สามารถรับมือกับภัยพิบัติ

-ประเทศอาเซียน สิงคโปร์ประกาศใช้กฎหมายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเมื่อปี พ.ศ.2564 (ค.ศ.2021) โดยกำหนดมาตรการภาษีคาร์บอน และให้มีการรายงานข้อมูลก๊าซเรือนกระจกระดับองค์กรเพื่อสนับสนุนการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ภายในปี พ.ศ.2593 (ค.ศ.2050) เวียดนามมีกฎหมายกำหนดเป้าหมายก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ภายในปีเดียวกัน อินโดนีเซียออกกฎหมายเกี่ยวกับกลไกราคาคาร์บอนเพื่อสนับสนุนการบรรลุเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก เมื่อปี พ.ศ.2564 (ค.ศ.2021) ฟิลิปปินส์ออกกฎหมายเมื่อปี พ.ศ.2552 (ค.ศ.2009) เพื่อตั้งคณะกรรมการกำหนดนโยบายและแผน เน้นการจัดการความเสี่ยงกับภัยพิบัติ ขณะที่มาเลเซียและไทยอยู่ระหว่างการจัดทำกฎหมายเฉพาะเพื่อจัดการการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

3.ร่าง พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ กลไกสู้โลกเดือดของไทยเพื่อการพัฒนาประเทศที่ยั่งยืน

การจัดทำร่าง พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นทั้งในส่วนการจัดประชุมทั่วประเทศ และระบบกลางทางกฎหมาย ร่วมกับการเสนอให้คณะอนุกรรมการกฎหมายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศให้ความเห็นและข้อเสนอแนะอย่างต่อเนื่องตลอดช่วงปี พ.ศ.2567 ที่ผ่านมา พร้อมทั้งจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis: RIA) จนแล้วเสร็จ โดยมีบทบัญญัติทั้งหมด 202 มาตรา 14 หมวด และบทเฉพาะกาล เพื่อจะเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาตามขั้นตอนการจัดทำร่างกฎหมายภายในเดือนมกราคม 2568 ซึ่งประกอบด้วย 5 องค์ประกอบสำคัญ คือ

1) การกำหนดเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศ ซึ่งมุ่งเป็นประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ภายในปี ค.ศ.2065 สอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศ ตลอดจนมีภูมิคุ้มกันและสามารถปรับตัวต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเพื่อมุ่งสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน

2) การสร้างกลไกการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของประเทศ อย่างเสมอภาคและเป็นธรรม โดยจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติ ซึ่งมีผู้แทนจากทุกภาคส่วนร่วมเสนอแนะนโยบาย ขับเคลื่อนการดำเนินงานและติดตามผลการดำเนินงานตามกฎหมายและนโยบายด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ตลอดจนการจัดการข้อมูลด้านสภาพภูมิอากาศ และการจัดทำแผนระดับประเทศและแผนระดับพื้นที่

3) การสนับสนุนการลงทุนในเทคโนโลยีที่เป็นมิตรต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ร่างกฎหมายฉบับนี้เสนอให้มีการใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่จะสนับสนุนการลงทุนในเทคโนโลยีที่ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบเศรษฐกิจและสังคมคาร์บอนต่ำ ประกอบด้วย คาร์บอนเครดิต (Carbon Credit) ระบบการซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Trading Scheme – ETS) กลไกราคาคาร์บอนข้ามพรมแดน (Carbon Border Adjustment Mechanism – CBAM) และการเก็บภาษีคาร์บอน (Carbon Tax) ซึ่งจะรองรับมาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่มาตรการทางภาษี เช่น มาตรการปรับราคาคาร์บอนข้ามพรมแดนของสหภาพยุโรป (EU-CBAM)

4) การกำหนดมาตรการส่งเสริม โดยจัดตั้งกองทุนภูมิอากาศ (Climate Fund) เพื่อให้การสนับสนุนทางการเงินในหลายรูปแบบ เช่น เงินให้เปล่า และเงินกู้ เพื่อพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ สร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวยต่อการจัดการกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และเสริมสร้างขีดความสามารถในการปรับตัวเพื่อให้ประเทศไทยมีภูมิคุ้มกันต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รวมทั้งการจัดทำมาตรฐานการจัดกลุ่มกิจกรรมทางเศรษฐกิจ (Thailand Taxonomy) เพื่อให้ประเทศไทยมีมาตรฐานกลางที่ทุกภาคส่วนสามารถใช้อ้างอิงในการจัดสรรและใช้จ่ายเงินทุนสำหรับการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างสอดคล้องกัน

5) การกำหนดมาตรการลงโทษในกรณีที่ไม่ปฏิบัติตาม ซึ่งจะป้องกันยับยั้งมิให้มีการกระทำฝ่าฝืนมาตรการภาคบังคับ ป้องกันมิให้เกิดผลร้ายจากการฝ่าฝืน และจูงใจให้บุคคลภายใต้บังคับปฏิบัติตามร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ โดยมีการกำหนดโทษทางอาญาและโทษทางพินัยตามระดับความรุนแรงของผลกระทบจากการกระทำความผิด

ทั้งนี้ การมีกฎหมายด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจะสามารถสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจให้กับประเทศไทยผ่านการใช้กลไกการเงินและระบบกลไกราคาคาร์บอน (Carbon Pricing Mechanism) เพื่อสร้างสมดุลระหว่างการสร้างแรงจูงใจ (Incentive) และการบังคับควบคุม (Control) รวมทั้งนำไปสู่การรักษาผลประโยชน์ของประเทศโดยมีเครื่องมือตอบสนองต่อกฎระเบียบและกลไกทางการค้าระดับนานาชาติที่ทวีความเข้มข้นมากยิ่งขึ้นได้อย่างเป็นรูปธรรม

ดร.พิรุณ สัยยะสิทธิ์พานิช
อธิบดีกรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม

บทความนี้หวังว่าจะช่วยเสริมสร้างความเข้าใจและสร้างแรงผลักดันให้สังคมไทยสนับสนุนร่างกฎหมายสำคัญนี้เพื่ออนาคตที่ดีกว่า