เจาะลึกบทบาท อบจ. (1)
ช่วงนี้กระแสการเลือกตั้งท้องถิ่นระดับองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) กำลังถูกนำเสนอเป็นข่าวหลายจังหวัด สาเหตุที่เป็นข่าวก็เพราะมีนักการเมืองระดับประเทศไปช่วยหาเสียงบางจังหวัดถึงขนาดส่งผู้สมัครในนามพรรคการเมืองกันเลย ที่เป็นข่าวดังๆ ก็คือ การเลือกตั้งนายก อบจ.อุดรธานี และมีอีกหลายจังหวัดทั้ง อบจ.นครศรีธรรมราช, อบจ.กำแพงเพชร, อบจ.เพชรบุรี, อบจ.สุรินทร์ และ อบจ.อุบลราชธานี
จะเห็นได้ว่าการเลือกตั้งตัวแทนเข้าไปบริหารระดับท้องถิ่นมีความสำคัญเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ไม่ได้เป็นเพราะประชาชนเห็นความสำคัญของ อบจ.มากมายเหมือนกับช่วงที่นำเสนอ แต่เป็นเพราะบรรดานักการเมืองเองต่างหากที่เห็นตำแหน่ง “นายก อบจ.” เป็นฐานคะแนนในการเลือกตั้งระดับประเทศ ดังนั้น หากใครได้รับเลือกเป็นนายก อบจ.แล้ว คนในจังหวัดหรือสื่อมวลชนก็มักจะเรียกนายก อบจ.คนนั้นและคนในตระกูลนั้นว่าเป็น “บ้านใหญ่” ระดับจังหวัดไปเลย
การเลือกตั้งในระดับ นายก อบจ.ของจังหวัดนี้มีความซับซ้อนพอสมควร ซับซ้อนในที่นี้ไม่ใช่ซับซ้อนในกระบวนการลงคะแนนเลือกตั้ง แต่เป็นความซับซ้อนของเคมีทางการเมืองในแต่ละจังหวัด เพราะต้องยอมรับกันว่าในการเลือกตั้งตัวแทนของประเทศเรานั้น ยังไม่มีการเลือกตั้งระดับใดทั้งจังหวัดที่จะเลือกเอาตัวแทนเพียงคนเดียว (ยกเว้น กทม.) เพราะในแต่ละจังหวัดมี ส.ส., ส.จ., ส.ท., ส.อบต., นายกเทศมนตรี และนายก อบต. ได้หลายคน จะมีเพียง นายก อบจ.เพียงตำแหน่งเดียวที่จะมีได้เพียงคนเดียวต่อหนึ่งจังหวัด ดังนั้น การวัดพลังทางการเมืองจึงมักเกิดขึ้นกับการเลือกตั้ง นายก อบจ.ตำแหน่งนี้ตำแหน่งเดียว
คำว่า “เคมีทางการเมือง” นี้เป็นการผสมผสานของบรรดานักการเมืองและผู้กว้างขวางของแต่ละจังหวัด ฝ่ายไหนผสมสูตรได้กลมกล่อมและลงตัวกว่าก็จะเป็นผู้ชนะการเลือกตั้งนายก อบจ. สูตรที่ว่านี้มีทั้งสูตรบรรดาหัวคะแนน สูตรการสร้างคะแนนนิยม สูตรต้นทุนการหาเสียง หรือสูตรการให้ ส.จ. (หรือนักการเมืองท้องถิ่นอื่น) เป็นผู้ทะลุทะลวงเจาะหาคะแนน และปัจจุบันยังมีอีกหนึ่งสูตร คือ สูตรการดึงนักการเมืองระดับประเทศมาโชว์ตัวเรียกคะแนนนิยมว่าสนับสนุนฝ่ายตน
ดังนั้น การทำปฏิกิริยาเคมีทางการเมืองนี้ เราจึงจะเห็นภาพนักการเมืองต่างพรรคแต่พวกเดียวกันมารวมกลุ่มกันเพื่อสนับสนุนผู้สมัคร นายก อบจ.คนเดียวกัน บางครั้งเราจะเห็นภาพนักการเมืองระดับประเทศอยู่คนละขั้ว แต่พอมาถึงระดับ นายก อบจ. กลับสนับสนุนผู้สมัครคนเดียวกัน หรือเราจะเห็นภาพผู้สมัครนายก อบจ.แต่ละคน มีผู้สนับสนุนจากพรรคเดียวกัน เรียกว่ามี ส.ส.มาจากพรรคเดียวกัน แต่ต่างคนต่างสนับสนุนผู้สมัครไม่เหมือนกัน หรือเราจะเห็นผู้สมัครซึ่งเคยอยู่กลุ่มเดียวกัน เช่น ผู้สมัครเป็นอดีตนายก อบจ. กับผู้สมัครซึ่งเคยเป็นรองนายก อบจ.มาแข่งกันเอง หรือร้ายกว่านั้นจะเห็นผู้สมัครนายก อบจ.แข่งกับผู้สมัครน้องสะใภ้ตัวเองก็มี เรียกได้ว่าเป็น “บ้านใหญ่” อย่างเดียวไม่พอ ยังต้องวัดกันว่า “ใครใหญ่ในบ้าน” อีกด้วย
อย่างที่เห็นคือวาระการดำรงตำแหน่งของทั้งนายก อบจ.และ ส.อบจ (ส.จ.) ครบวาระในวันที่ 20 ธ.ค.2567 และ กกต.ได้กำหนดวันเลือกตั้งทุกจังหวัด (ยกเว้นบางจังหวัดที่นายก อบจ.ลาออกก่อนครบวาระ) ไว้แล้วว่าเป็นวันเสาร์ที่ 1 ก.พ.2568 ดังนั้น ชาวบ้านอย่างเราจงอย่าแปลกใจที่ทำไมงานบุญหรืองานสาธารณะต่างๆ ช่วงสิ้นปีนี้ จะมีนักการเมืองมาเยี่ยมบ่อยครั้งเป็นพิเศษ ส่วนจังหวัดไหนที่มีการเลือกตั้งนายก อบจ.กันไปแล้วก็ยังไม่ต้องกลัวจะเหงา เพราะยังมีการเลือกตั้ง ส.อบจ. (ส.จ.) เขตอีก เรียกได้ว่าปี 2568 นี้จะเป็นปีของการเลือกตั้งท้องถิ่นอย่างแท้จริง
ขอย้อนกลับมากับคำว่า “บ้านใหญ่” อีกครั้ง คนที่เป็นนายก อบจ.ที่นักข่าวมักเรียกว่า บ้านใหญ่นี้ คนภายนอกหรือประชาชนทั่วๆ ไปก็มักจะมองว่าตำแหน่งนี้ต้องใหญ่แน่ๆ เพราะในหนึ่งจังหวัดมีเพียงคนเดียว จะไม่ให้ใหญ่ได้อย่างไร
แต่ในทางวิชาการแล้ว อบจ.นี้เป็นเพียง “หน่วยการปกครองที่อยู่ตรงกลาง” (Intermediate unit) ระหว่างรัฐบาลกลางและหน่วยการปกครองท้องถิ่นพื้นฐาน (Basic Unit) หรือพูดภาษาชาวบ้านเรียก “โซ่ข้อกลาง” ก็ได้ ดังนั้น หน้าที่หลักจึงเป็นการช่วยเหลือและสนับสนุนบริการสาธารณะที่เทศบาล และ อบต.ทำไม่ได้นั่นเอง ตัวอย่างก็เช่น ระบบบำบัดน้ำเสียขนาดใหญ่ หรือระบบเตาเผาขยะขนาดใหญ่ หรือถนนเชื่อมต่อระหว่างตำบล เป็นต้น
เมื่อเกิดแนวความคิดที่ว่าหากให้ อปท.ขนาดเล็กจัดทำบริการสาธารณะบางอย่างแล้ว จะเกิดความไม่เป็นเอกภาพขึ้นมา อบจ.จึงเปรียบเสมือนองค์กรที่ทำให้ทุกอย่างลงตัวและเป็นเอกภาพ แนวความคิดเช่นนี้ทำให้อดคิดไม่ได้ว่าแล้วเราจะมีการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอไปเพื่ออะไร
ทั้งนี้การก่อกำเนิดของ อบจ. เริ่มมีมาตั้งแต่ พ.ศ.2476 เพื่อให้สภา อบจ.มีหน้าที่เป็นสภาที่ปรึกษาเพื่อให้ข้อเสนอแนะแก่ทางจังหวัดและเทศบาล และคอยไกล่เกลี่ยปัญหาระหว่างเทศบาลด้วยกัน พอถึง พ.ศ.2481 จึงมีการตราเป็นพระราชบัญญัติสภาจังหวัดขึ้นมา ทำหน้าที่เหมือนเป็นสภาที่ปรึกษาของผู้ว่าราชการจังหวัด และปี พ.ศ.2498 อบจ.จึงมีกฎหมายรองรับให้เป็นหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตามภายหลังปี พ.ศ.2537 ได้มีการยกระดับของสภาตำบลให้เป็นองค์การบริหารส่วนตำบลเต็มทุกพื้นที่ของประเทศไทย ส่งผลให้พื้นที่ของ อบจ.ลดลงจนเกือบจะหายไปในที่สุด อย่างไรก็ตามบรรดานักการเมืองที่มีบทบาทใน อบจ. ก็พยายามดำรงบทบาทของ อบจ.ไว้ จนผลักดันให้มีการตราเป็นกฎหมายที่เรียกว่า “พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540”
ภายใต้พระราชบัญญัติ อบจ.2540 นี้ จะเห็นได้ว่า อบจ.มีอำนาจหน้าที่อย่างหลากหลาย เรียกว่ามีอำนาจหน้าที่จัดบริการสาธารณะและส่งเสริมความเป็นอยู่ของประชาชนในทุกมิติ โดยยึดหลักสำคัญ คือ จัดทำบริการสาธารณะขนาดใหญ่ที่เกินศักยภาพของ อปท. ขนาดเล็กและครอบคลุม หลายพื้นที่ปกครองในจังหวัด หรือพูดภาษาง่ายๆ ว่า “เล็กๆ ไม่ ใหญ่ๆ อบจ.ทำ” นั่นเอง
ดังนั้น ถ้าดูตามอำนาจหน้าที่และระเบียบแล้ว เห็นได้ว่าผู้นำ อบจ.ต้องมองมุมกว้าง คือ ทำอะไรแล้วประชาชนได้ประโยชน์ทั้งจังหวัด ซึ่งเป็นเรื่องที่ยากยิ่ง โดยเฉพาะต้องอาศัยวิสัยทัศน์ของผู้บริหาร อบจ. ประกอบไปด้วย ทำไปทำมา อบจ.เลยทำท่าจะไม่มีภารกิจทำ แต่หลังๆ คณะกรรมการกระจายอำนาจจึงถ่ายโอนภารกิจด้านการศึกษาและด้านสาธารณสุขไปให้ อบจ.ดูแล อบจ.เลยจะดูมีบทบาทขึ้นมาบ้าง บทบาท “โซ่ข้อกลาง” ตามหลักการจึงค่อยๆ หายไป กลับกลายเป็นการไปแบ่งภารกิจของส่วนภูมิภาคมาทำ
จนที่สุดแล้วทำให้อดคิดไม่ได้ว่า ถ้าไม่มี อปท.ประเภท อบจ.นี้แล้ว ผลกระทบจะเกิดกับประเทศเราอย่างไร
ผศ.ดร.เพ็ชรัตน์ ไสยสมบัติ
มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ
หลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิต คณะสังคมศาสตร์
