| ผู้เขียน | กฤษฎา บุญชัย |
|---|
นโยบายคุ้มครองทางสังคมต่อชุมชนปรับตัวภูมิอากาศ
ผลกระทบการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีความกว้างขวาง ลึกซึ้ง และซับซ้อน จนถูกเรียกว่าเป็น “ปัญหาพัวพัน” (wicked problems) คือ
ยากที่จะหาสาเหตุเฉพาะเจาะจง เพราะผลที่เกิดขึ้นเป็นผลรวมของหลายสาเหตุ แต่ที่แน่ๆ คือ ทุนอุตสาหกรรมพลังงานฟอสซิลคือสาเหตุสำคัญของการปล่อยก๊าซเรือนกระจก แต่เมื่อเชื่อมโยงกับปัจจัยอื่นๆ ก่อให้เกิดความซับซ้อน ทั้งปัจจัยที่เกิดขึ้นปัจจุบัน ปัจจัยผลกระทบจากอดีตที่กระทบสู่ปัจจุบัน และสู่อนาคต
ยากที่จะกำหนดขอบเขต ทั้งที่มาและผลกระทบเชื่อมโยงไปเป็นลูกโซ่หลายทิศทาง เช่น จากการพังทลายของระบบนิเวศ ความหลากหลายทางชีวภาพกระทบต่อบริการนิเวศ ความมั่นคงอาหาร เศรษฐกิจ วัฒนธรรม สุขภาพ สังคม เกิดภาวะภัยพิบัติที่ไม่รู้จบและรุนแรงขึ้น และโยงจากธรรมชาติสู่ผู้คนตั้งแต่ชนเผ่าพื้นเมือง เกษตรกร ผู้หญิง เด็ก คนชรา คนพิการ กลุ่มเปราะบาง ไปถึงคนจนเมือง คนชั้นกลาง นายทุน และอื่นๆ โดยแต่ละกลุ่มจะมีผลต่อสภาวะโลกร้อนที่กระทบต่อกัน และผลกระทบเหล่านี้ข้ามเขตแดนทุกประเภท ไม่ว่าจะเป็นเขตนิเวศ วัฒนธรรม เขตปกครอง รัฐ ฯลฯ
ยากที่จะจัดการแก้ปัญหาโดยเร็วไว เพราะปัญหาโลกร้อนเป็นปัญหาความ “เจ็บป่วย” ของโลก จากระบบทุนนิยมที่เริ่มในช่วง 200 กว่าปีที่ผ่านมา การทำลายระบบนิเวศ ล้างผลาญทรัพยากร การสูญพันธุ์ของสิ่งมีชีวิต การเสื่อมสภาพของระบบนิเวศที่ไม่สามารถดูดซับก๊าซเรือนกระจกเกินธรรมชาติ จนไม่สามารถรักษาสมดุลภูมิอากาศและธรรมชาติไว้ได้ และผลกระทบเหล่านี้จะเป็นทวีคูณในอัตราเร่งที่ยากคาดการณ์ ทำให้การแก้ปัญหาต่างๆ แม้จะถูกจะต้องตามสาเหตุ เช่น การช่วยเหลือป้องกันภัยพิบัติ การใช้ธรรมชาติแก้ปัญหา ลดเลิกพลังงานฟอสซิล ยุติการทำลายนิเวศ การฟื้นความหลากหลายทางชีวภาพ การปรับระบบเศรษฐกิจ สังคมให้ลดการทำลายธรรมชาติ แต่ให้เป็นส่วนหนึ่งของธรรมชาติ ความยากคือ ทั้งหมดนี้ยากที่ประชาคมโลกจะมีเป้าหมายและระบบความร่วมมือกัน ยากในการเปลี่ยนแปลงปัญหาในระดับโครงสร้างและฐานคิด วัฒนธรรม และยากจะสัมฤทธิผลในเร็ววัน กว่าแนวทางต่างๆ จะเริ่มส่งผล มนุษยชาติจำเป็นต้องยอมรับความจริงว่าเราจะอยู่กับโลกที่ผันผวนเลวร้ายไปอีกนับร้อยปี
สภาวะซับซ้อนดังกล่าว ได้สร้างผลกระทบอย่างรุนแรง โดยเฉพาะประชาชนยากจน ตั้งแต่ชนพื้นเมือง เกษตรกรรายย่อย กลุ่มเปราะบาง คนจนเมือง ผู้หญิง เด็กและเยาวชน คนชรา ฯลฯ ซึ่งในขณะนี้มีไม่ต่ำกว่า 3,000 ล้านคน หรือเกือบ 1 ใน 3 ของประชากรโลก ที่เดือดร้อนจากสภาวะโลกร้อน และส่วนใหญ่อยู่ในประเทศซีกโลกใต้ ซึ่งชีวิตพวกเขาปล่อยคาร์บอนต่ำมาก
เจาะลึกในบางกลุ่ม ผู้หญิงมากกว่า 7 ล้านคนในเอเชียตะวันออกและภูมิภาคอาเซียนจะตกอยู่ภาวะอดอยาก และผู้หญิง 240 ล้านทั่วโลกจะมีอาหารไม่มั่นคง ใน 2 ปีที่ผ่านมา มีเด็กกว่า 739 ล้านคนประสบปัญหาขาดแคลนน้ำระดับสูงและสูงมากจากภัยแล้งทั่วโลก และมากกว่า 50 เปอร์เซ็นต์อยู่ในทวีปเอเชีย และอีก 25 กว่าปีข้างหน้าเด็กทั่วโลก 2 พันล้านคนจะได้รับผลกระทบคลื่นความร้อน
ดังนั้น นโยบายที่สำคัญมากที่สุดในเวลานี้ไม่น้อยไปกว่านโยบายการลดก๊าซเรือนกระจก ก็คือ นโยบายสร้างภูมิคุ้มกันปรับตัวการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ Climate Adaptation จึงเป็นสิ่งที่ทั่วโลกควรทุ่มเทให้มากที่สุด แต่น่าเสียดายที่ความตกลงระหว่างประเทศ การช่วยเหลือระหว่างประเทศยังให้น้ำหนักกับเรื่องนี้น้อยเกินไปเมื่อเปรียบเทียบกับนโยบายการลดก๊าซเรือนกระจก เพราะจะมีผลประโยชน์ต่อภาคธุรกิจมากกว่า ซึ่งการให้ความสำคัญทางนโยบายที่ไม่สอดคล้องกับความรุนแรงของปัญหา ก็สะท้อนถึงความไม่เป็นธรรมสภาพภูมิอากาศเช่นกัน
ในทางนโยบายและวิชาการ มีแนวคิด 2 เรื่องที่คล้ายกัน แต่มีจุดเน้นที่ต่างกัน คือ การปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศ (Climate Adaptation) และการสร้างภูมิคุ้มกันฟื้นสภาพต่อสภาพภูมิอากาศอย่างยืดหยุ่น (Climate Resilience)
การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Adaptation) หมายถึง กระบวนการปรับตัว หรือปรับเปลี่ยนระบบทางธรรมชาติ มนุษย์ และเศรษฐกิจ เพื่อลดผลกระทบด้านลบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือใช้ประโยชน์จากโอกาสที่อาจเกิดขึ้น มีเป้าหมายเพื่อให้สามารถดำเนินชีวิตและพัฒนาได้ท่ามกลางสภาพภูมิอากาศที่เปลี่ยนแปลง
ตัวอย่างของมาตรการปรับตัว ได้แก่ การสร้างระบบระบายน้ำที่ดีขึ้นในเมืองเพื่อลดผลกระทบจากน้ำท่วม การเปลี่ยนพันธุ์พืชที่ทนแล้งหรือทนต่อสภาพอากาศที่เปลี่ยนแปลงได้ การออกกฎหมายหรือมาตรการทางเศรษฐกิจเพื่อช่วยให้ประชาชนปรับตัวได้ง่ายขึ้น
ความสามารถในการฟื้นตัวจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Resilience) หมายถึง ความสามารถของระบบ (ธรรมชาติ มนุษย์ หรือเศรษฐกิจ) ในการรับมือ ฟื้นตัว และปรับตัวให้คงอยู่ได้แม้เผชิญกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ Climate resilience ครอบคลุมทั้งการปรับตัว (adaptation) และความสามารถในการฟื้นตัวจากผลกระทบ (recovery) เน้นไปที่การสร้างความแข็งแกร่งของระบบให้สามารถรับมือกับการเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตได้ดียิ่งขึ้น ตัวอย่างของมาตรการเสริมสร้าง resilience ได้แก่ การสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่สามารถทนทานต่อภัยพิบัติทางธรรมชาติ เช่น อาคารที่ออกแบบให้ต้านแผ่นดินไหวหรือพายุไต้ฝุ่น การส่งเสริมความรู้และศักยภาพของชุมชนในการรับมือกับภัยธรรมชาติ การพัฒนาแหล่งน้ำสำรองเพื่อรองรับภัยแล้งระยะยาว
กล่าวโดยสรุปแบบง่ายๆ คือ การปรับตัว (adaptation) ให้ความสำคัญกับการส่งเสริมช่วยเหลือให้กลุ่มเป้าหมายเอาตัวให้รอดในสถานการณ์ภูมิอากาศแปรปรวน แต่การฟื้นตัว (resilience) ให้ความสำคัญกับพลังของกลุ่มเป้าหมายการฟื้นตัว ตั้งรับ ปรับเปลี่ยน รับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในทุกสถานการณ์
เมื่อแปลงมาเป็นกรอบนโยบาย แนวคิดทั้ง 2 เรื่องมีนัยทางสังคมและการเมืองที่แตกต่างกัน แผนการปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศจะเน้นไปถึงการช่วยเหลือ สนับสนุนจากภาครัฐและสังคมจากบนลงล่างเพื่อให้กลุ่มเป้าหมาย เช่น ชุมชน กลุ่มเปราะบาง ปรับตัวในภาวะภูมิอากาศที่ย่ำแย่ การปรับตัวจึงเน้นไปที่มาตรการจากหน่วยงานภายนอกที่ส่งเสริมช่วยเหลือชุมชนให้ปรับตัวภายใต้ข้อจำกัดของสภาพโลกรวน แต่หากเป็นแผนการฟื้นตัวแบบล่างขึ้นบน จะเน้นพลังภายในชุมชนทั้งปัญญา ความร่วมมือ ความยืดหยุ่นที่จะเผชิญ ต่อรองกับปัญหา และออกแบบชีวิตใหม่ให้เป็นปกติ การฟื้นตัวจึงเน้นไปกระบวนการของชุมชนเองในการฟื้นตัวจะไม่ได้จบแค่การปรับตัวให้รอด แต่ต้องฟื้นคืนสู่สภาวะปกติที่มั่นคง มีศักดิ์ศรี โดยมีหน่วยงานภายนอกเป็นส่วนสนับสนุน
สำหรับประเทศไทย ที่เป็นโครงสร้างรัฐรวมศูนย์ รัฐเป็นผู้นำการพัฒนา จึงให้ความสำคัญกับการส่งเสริมการปรับตัว (Adaptation) ที่มีรัฐเป็นศูนย์กลาง โดยมีแผนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ที่เพิ่งผ่านมติคณะรัฐมนตรีไปเมื่อปีที่แล้ว โดยเป็นกรอบกว้างๆ ครอบคลุม ได้แก่ การจัดการน้ำ การเกษตรและความมั่นคงอาหาร การท่องเที่ยว สาธารณสุข การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การตั้งถิ่นฐานและความมั่นคงของมนุษย์
ในด้านความมั่นคงทางสังคม กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงมนุษย์กำลังยกร่างกรอบดำเนินงานขับเคลื่อนนโยบายและมาตรการในการปรับตัวต่อผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต่อความมั่นคงมนุษย์ โดยมีกรอบดำเนินการ 4 ด้าน คือ 1) การสนับสนุนแผนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติด้านการตั้งถิ่นฐานและความมั่นคงมนุษย์ 2) การยกระดับกลไกภายในกระทรวงเพื่อเพิ่มพูนความคุ้มครองทางสังคมแก่กลุ่มเปราะบาง 3) การพัฒนาฐานข้อมูลและระบบสารสนเทศของกลุ่มเปราะบาง 4) บูรณาการการทำงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อเพิ่มความสามารถในการปรับตัวต่อกลุ่มเปราะบาง โดยมีการขับเคลื่อนนโยบายเร่งด่วน และนโยบายที่ส่งผลในระยะยาว
อย่างไรก็ตาม ภายใต้ผลกระทบการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เป็นปัญหาซับซ้อน แนวคิดส่งเสริมการปรับตัวจากรัฐสู่ประชาชน มักจะเป็นไปแบบแยกส่วน รวมศูนย์ และขาดความเหมาะสมกับสภาพปัญหา และที่สำคัญคือเน้นการดำเนินการของภาครัฐ มากกว่าส่งเสริมความเข้มแข็งให้ชุมชนมีขีดความสามารถในการฟื้นตัว ทำให้ที่ผ่านมาแม้ก่อนหน้านี้ประเทศไทยจะมีแผนการปรับตัวฯ แต่ชุมชนและกลุ่มเปราะบางกลับไม่ได้รับรู้ มีส่วนร่วม และไม่มีความพร้อมในการรับมือกับผลกระทบ อันเป็นเหตุให้ประชาชนจำนวนมากตกอยู่ในสภาวะความเสี่ยง และเปราะบางยิ่งขึ้น
เพื่อที่จะทำให้ชุมชนมีพลังทั้งด้านปัญญา สังคม ทรัพยากร เศรษฐกิจในการรับมือกับภูมิอากาศ กรอบนโยบายรัฐจึงควรให้ความสำคัญกับการฟื้นตัวภูมิอากาศ (Climate Resilience) มากยิ่งขึ้น ด้วยการกระจายอำนาจ ข้อมูล ทรัพยากรไปสู่ชุมชน เพื่อให้ชุมชน กลุ่มเปราะบาง คนรุ่นใหม่มีสิทธิออกแบบแผนและปฏิบัติการการป้องกัน ฟื้นตัว และปรับเปลี่ยนเงื่อนไข ปัจจัยทางเศรษฐกิจ สังคม ทรัพยากร วัฒนธรรมของตนเองได้อย่างเหมาะสม เท่าทัน อันสอดคล้องกับหลักคิดเรื่องสิทธิมนุษยชนในการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และความเป็นธรรมด้านสภาพภูมิอากาศ
ปัจจัยสำคัญที่ชุมชนจะมีความเข้มแข็ง มีภูมิคุ้มกันได้แก่ 1) การจัดการข้อมูลความรู้ ทั้งภูมิปัญญาท้องถิ่นและข้อมูลสภาพภูมิอากาศ เศรษฐกิจ สังคม เพื่อประเมินต้นทุนทางสังคม ประเมินความเสี่ยงเปราะบาง ผลกระทบ คาดการณ์ความเสี่ยง และสร้างสรรค์แนวทางการปรับตัวในหลายสถานการณ์ 2) การสร้างข้อตกลง กฎกติกาการจัดการของชุมชนต่อภูมิอากาศ ที่เชื่อมโยงไปถึงการจัดการทรัพยากร การผลิต สุขภาพ เศรษฐกิจ สังคม 3) การจัดตั้งระบบกองทุนเพื่อการป้องกันและฟื้นตัวต่อสภาพภูมิอากาศที่มีความรอบด้านทั้งการลดก๊าซเรือนกระจก การปรับตัวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศได้ทุกสถานการณ์ 4) การสร้างการเรียนรู้ให้แก่ผู้นำ สมาชิกชุมชน และคนรุ่นใหม่เพื่อ 5) การสื่อสารทางสังคมเพื่อสร้างการเรียนรู้ทั้งภายในและภายนอกชุมชน และ 6) แผนปฏิบัติการสร้างภูมิคุ้มกันและการฟื้นตัวในด้านต่างๆ ทั้งด้านทรัพยากร การผลิต วัฒนธรรม สุขภาพ เศรษฐกิจ การศึกษา พลังงาน สิ่งแวดล้อมและอื่นๆ
โดยทั้งหมดนี้ต้องมองเป็นการส่งเสริมความเข้มแข็งเพื่อการเปลี่ยนผ่านจากสภาวะเปราะบางไปสู่สภาวะความเข้มแข็ง ยืดหยุ่น โดยภาครัฐจะต้องปรับโครงสร้างเชิงระบบที่ส่งผลกระทบชุมชน ไม่ว่าจะเป็นนโยบายด้านทรัพยากร เศรษฐกิจ สังคม เพื่อคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิชุมชนในการดำรงวิถีอย่างยืดหยุ่นมั่นคงต่อสภาพภูมิอากาศที่แปรปรวน
ด้วยเป้าหมายสร้างความเข้มแข็งแก่ชุมชนในการมีภูมิคุ้มกันและฟื้นตัวต่อภูมิอากาศ ที่มีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างให้กระจายอำนาจและเคารพสิทธิชุมชน ชุมชนต่างๆ ในสังคมจะเผชิญความเปลี่ยนแปลงได้อย่างมั่นคง มีศักดิ์ศรี ดีกว่าการกลายเป็นผู้เปราะบางที่ต้องรอการช่วยเหลือจากรัฐที่มักมาไม่ถึง
กฤษฎา บุญชัย
