เราจะมี ‘ระบบตรวจสอบ’ อะไร ให้นักการเมืองท้องถิ่น ‘รักษาสัญญา’

เราจะมี ‘ระบบตรวจสอบ’ อะไร ให้นักการเมืองท้องถิ่น ‘รักษาสัญญา’

ภายใต้กระแสความตื่นตัวทางการเมืองในการเลือกตั้งท้องถิ่น ตั้งแต่ระดับองค์การบริหารส่วนจังหวัด จนมาถึงระดับเทศบาล อันเป็นผลมาจากพรรคการเมืองและนักการเมืองระดับชาติ “เปิดหน้า” เข้ามาสนับสนุนนักการเมืองท้องถิ่นมากขึ้น ทำให้การเมืองระดับชาติและท้องถิ่นแยกออกจากกันไม่ได้

ปัญหาสำคัญในการเลือกตั้งท้องถิ่นอย่างเทศบาลที่กำลังจะเกิดขึ้นคือ เราจะมี “ระบบตรวจสอบ” อะไร ให้นักการเมืองท้องถิ่น “รักษาสัญญา” !!

การเมืองท้องถิ่นถือว่าเป็นรากฐานของการสร้างประชาธิปไตยระดับชาติ ด้วยเหตุนี้จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีระบบตรวจสอบให้นักการเมืองท้องถิ่นที่สัญญากับประชาชน สามารถทำตามสัญญาที่หาเสียงไว้ และควบคุมไม่ให้เกิดการ “ผิดคำสัญญา” หรือ “ตระบัดสัตย์” ในการเลือกตั้งเทศบาลที่เกิดขึ้นนี้

ในทางรัฐศาสตร์ ได้มีระบบที่เรียกว่า “ความรับผิดชอบต่อสาธารณะ” (accountability) เป็นระบบตรวจสอบนักการเมืองในการจัดการปกครองท้องถิ่น (local governance) ให้เกิดการมีส่วนร่วมในการควบคุมนักการเมืองให้โปร่งใสและปฏิบัติตามสัญญาในช่วงหาเสียง แต่การใช้ระบบดังกล่าวกลับพบปัญหา 2 ประการ

ปัญหาแรก คือ การเมืองไทยมักให้ความสำคัญกับความรับผิดชอบต่อสาธารณะแบบอนุรักษนิยม (conservative accountability) ที่เน้นในเรื่องศีลธรรม จริยธรรม ความซื่อสัตย์สุจริต และความเป็นคนดีของผู้นำท้องถิ่น ทำให้การตรวจสอบไปไม่ไกลกว่าการนำหลักศาสนา หรือความเชื่อเรื่องความดีบริสุทธิ์มาไว้กับนักการเมืองท้องถิ่น จนสุดท้ายทำให้เกิดการ “สร้างภาพ” มากกว่าการตรวจสอบที่แท้จริง

ปัญหาที่สอง คือ เรามักมองการเลือกตั้งและนักการเมืองท้องถิ่นแบบ “ปัจเจกบุคคล” โดยเลือกตั้งจากคุณลักษณะส่วนบุคคลมากกว่า ทำให้เราสนใจเพียงความรับผิดชอบต่อสาธารณะแบบเสรีนิยม (liberal accountability) การตรวจสอบจึงมักมองปัญหาจากการตัดสินใจของตัวบุคคลเป็นหลัก ทั้งที่แท้จริงแล้ว ปัญหาการเมืองท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นการไม่รักษาสัญญาจากการเลือกตั้ง การฮั้วกันระหว่างฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติท้องถิ่น และข้อกล่าวหาเรื่องการคอร์รัปชั่น ต่างเป็นปัญหา “เชิงระบบ” ทั้งสิ้น

ด้วยเหตุนี้ เราจึงควรหันมาให้ความสำคัญกับระบบในการตรวจสอบนักการเมืองท้องถิ่นที่เรียกว่า “ความรับผิดชอบต่อสาธารณะแบบประชาธิปไตย” (democratic accountability)

ความรับผิดชอบต่อสาธารณะแบบประชาธิปไตย เป็นการออกแบบสถาบันการเมืองเพื่อสร้างการมีส่วนร่วมทางการเมืองผ่านการกระจายอำนาจและการจัดการปกครองท้องถิ่นเป็นแนวทางสำคัญในการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างประชาชนกับหน่วยงานของรัฐ ทั้งในกติกาที่เป็นทางการ เช่น ข้อบัญญัติท้องถิ่น แนวปฏิบัติท้องถิ่น กติกาการมีส่วนร่วมท้องถิ่น เป็นต้น และกติกาที่ไม่เป็นทางการ เช่น แนวทางการบริหารท้องถิ่น กลไกการอภิปรายถกเถียงโดยชุมชน เป็นต้น

การจัดการปกครองท้องถิ่นจะสามารถสร้างความรับผิดชอบต่อสาธารณะแบบประชาธิปไตยใน “ด้านอุปทาน” (supply side) คือ กติกาจากฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติท้องถิ่นในการตรวจสอบระหว่างกัน ทั้งในเรื่องของการบริหาร การใช้งบประมาณ และความยึดโยงกับประชาชนจากการเลือกตั้งท้องถิ่น การเลือกตั้งท้องถิ่นที่จะเกิดระบบตรวจสอบเช่นนี้ได้ ฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติท้องถิ่นควรมาจากคนละกลุ่มกัน เวลาทำงานจึงเกิดการตรวจถ่วงดุลกัน

และความรับผิดชอบต่อสาธารณะแบบประชาธิปไตยใน “ด้านอุปสงค์” (demand side) ไม่ว่าจะเป็นการสร้างกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนในการวางแผนพัฒนาร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การบริหารงบประมาณแบบมีส่วนร่วม การเข้าถึงข้อมูลของประชาชน และการตอบสนองข้อเรียกร้องหรือความเห็นของประชาชนต่อการบริการของท้องถิ่น ต่างเป็นแนวทางสำคัญต่อการควบคุมการคอร์รัปชั่น และบังคับให้นักการเมืองท้องถิ่นรักษาสัญญากับประชาชน

หลักความรับผิดชอบต่อสาธารณะแบบประชาธิปไตยมีองค์ประกอบที่ต้องพิจารณาดังต่อไปนี้

1) ชุมชน (community) ในระดับท้องถิ่น ที่ไม่ใช่เพียงเขตพื้นที่การปกครองท้องถิ่นหรือพื้นที่ทางภูมิศาสตร์เท่านั้น แต่ต้องรวมถึงคุณค่าร่วม (shared values) ในระดับชุมชนท้องถิ่น ที่นักการเมืองท้องถิ่นต้องร่วมสร้างกับประชาชน

2) อำนาจ (power) ที่มองไปไกลกว่าความสัมพันธ์ในการบริหารราชการแผ่นดินระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น ไปสู่ความสัมพันธ์ทางอำนาจที่สลับซับซ้อนและมีอิทธิพลต่อกันระหว่างรัฐส่วนกลาง การบริหารท้องถิ่น และชุมชนทางสังคม ที่มีจุดศูนย์กลางหลายพื้นที่ (polycentric) ไม่ให้อำนาจกระจุกอยู่จุดเดียว

3) การร่วมมือ (partnership) ในการจัดการปกครองท้องถิ่นจะมีมุมมองเรื่องความร่วมมือในลักษณะของผู้นำชุมชนหรือเครือข่ายท้องถิ่น (community or network leadership) ที่สามารถสร้างการร่วมมือที่เท่าเทียมกันและบูรณาการความแตกต่างระหว่างคู่ความร่วมมือให้สามารถทำงานร่วมกันได้

4) การมีส่วนร่วม (participation) เป็นส่วนเติมเต็มสำคัญต่อประชาธิปไตยแบบตัวแทน เพื่อทำให้เกิดการนับรวมพลเมืองทุกคนและให้พลเมืองท้องถิ่นมีสิทธิมีส่วนร่วมมากไปกว่าการเลือกตั้งท้องถิ่น โดยรวมเรื่องของกลไกการมีส่วนร่วมลักษณะที่แตกต่างและการหาทางออกของปัญหาด้วยการอภิปรายถกเถียง (deliberation)

5) การปฏิรูป (reform) เป็นแนวทางในการเปลี่ยนแปลงและปรับตัวของการจัดการปกครองท้องถิ่น ไม่ว่าจะในแนวทางในการทำให้การบริหารท้องถิ่นเป็นสมัยใหม่มากขึ้น ปรับตัวต่อสารสนเทศและเทคโนโลยีที่ก้าวหน้าขึ้น หรือขยายช่องทางในการมีส่วนร่วมทางการเมืองให้พลเมืองท้องถิ่นเข้าถึงง่ายขึ้น

6) ผลการทำงาน (performance) ต้องสามารถประเมินและวัดผลการปฏิบัติงานได้ แต่ต้องไม่ได้มองเพียงแต่ตัวเลขที่จับต้องได้ (tangible) เท่านั้น แต่ต้องมีแนวทางหรือมาตรการที่รวมการวัดคุณค่าที่จับต้องไม่ได้ (non-tangible) ด้วย โดยผลการทำงานของนักการเมืองท้องถิ่นต้องผูกพันกับกระบวนการประชาธิปไตยและการเลือกตั้งท้องถิ่น

อย่างไรก็ดี แม้ว่าหนึ่งในหลักสำคัญของการจัดการปกครองท้องถิ่นอย่าง “ความรับผิดชอบต่อสาธารณะ” ผ่านการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบให้นักการเมืองท้องถิ่นยึดคำมั่นสัญญา อันเป็นผลมาจากการกระจายอำนาจและเป็นช่องทางสำคัญในการตรวจสอบการทำงานของนักการเมืองท้องถิ่น แต่ในทางปฏิบัติกลับพบว่าการมีส่วนร่วมและความรับผิดชอบต่อสาธารณะถูกทำให้เป็นเพียงขั้นตอนที่จำเป็นต้องทำตามกฎหมาย หรือใช้เป็นเพียงวาทศิลป์ (rhetoric) เพื่อทำให้การบริหารดูดีขึ้นเท่านั้น การมีส่วนร่วมในทางปฏิบัติจริงกลับพบว่าถูกใช้เพียงเล็กน้อยและไม่ได้เป็นสาระสำคัญในการบริการสาธารณะ

ด้วยเหตุนี้การจะให้นักการเมืองท้องถิ่นรักษาสัญญาในการเลือกตั้ง และเข้าไปทำงานโดยยึดหลักผลประโยชน์สาธารณะ ไม่ใช่ปัญหา “ส่วนบุคคล” แต่เป็น “ปัญหาเชิงระบบ” ที่ความรับผิดชอบต่อสาธารณะแบบประชาธิปไตยสามารถเข้ามาช่วยแก้ไขได้

ทั้งนี้ การทำให้หลักความรับผิดชอบต่อสาธารณะแบบประชาธิปไตยเป็นระบบที่ยั่งยืนสำหรับตรวจสอบการเมืองและการเลือกตั้งท้องถิ่น จะต้องสร้าง 3 กระบวนการ

1) การสร้างความชัดเจนและข้อตกลงให้กับกติกาเชิงสถาบัน อันนำไปสู่การวางมาตรฐานและทำให้การปฏิบัติเป็นทางการ เพื่อลดความไม่แน่นอนและความขัดแย้ง (uncertainty and conflict) ที่ส่งผลต่อการตัดสินใจของตัวแสดงทางการเมืองท้องถิ่นว่า “ใครทำอะไร เมื่อไหร่ และอย่างไร” โดยไม่ให้การตัดสินใจอยู่กับฝ่ายบริหารท้องถิ่นเพียงหน่วยเดียว

2) การสร้างฉันทามติ (consensus) ว่าจะมีกติกาในการควบคุมพฤติกรรมที่ได้รับการอธิบายและมีความชอบธรรมสำหรับการเป็นแนวปฏิบัติและเป็นเกณฑ์ร่วมกันในการทำงาน การมีฉันทามตินี้จะช่วยลดความจำเป็นในการอธิบายการตัดสินใจแต่ละครั้งของตัวแสดงทางการเมืองเพื่อให้ได้รับการยอมรับ เพราะถือว่าได้ดำเนินการตามกติกาเชิงสถาบันที่ผ่านการเห็นพ้องร่วมกันมาแล้ว โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถสร้างเป็น “มาตรฐานการปฏิบัติงาน” (code of conduct) ที่ผูกพันการเลือกตั้ง นักการเมือง และนโยบายท้องถิ่น ให้เข้าหากัน

3) กติกาเชิงสถาบันเป็นแบบแผน (routine) ในการจัดหาทรัพยากรสำหรับการตัดสินใจ และกติกาเชิงสถาบันจะช่วยลดต้นทุนในการตัดสินใจเพราะสามารถอธิบายเหตุผลในการใช้ทรัพยากรที่มีการระบุไว้แล้วในกติกาแล้ว ทำให้นักการเมืองท้องถิ่นต้องมีการวางแผนชุดนโยบายในการหาเสียง ไม่ใช่ใช้แต่เพียง “บารมีส่วนบุคคล”

ดังนั้น หลักความรับผิดชอบต่อสาธารณะแบบประชาธิปไตยจึงเป็นหลักการสำคัญในการวางพื้นฐานให้กับการเมืองและการเลือกตั้งท้องถิ่นสำหรับการควบคุมให้นักการเมืองรักษาสัญญาและลดการคอร์รัปชั่น จนทำให้เกิดแนวปฏิบัติพื้นฐานที่มีกติกาและมีการจัดการ (collection of rules and organized practices) เป็นโครงสร้างกำกับการตัดสินใจของนักการเมืองท้องถิ่นให้แสดงพฤติกรรมจากบทบาททางการเมืองภายใต้สถานการณ์ที่แตกต่างกันอย่างมีแบบแผน

ในขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ไม่มีหลักความรับผิดชอบต่อสาธารณะจะเกิดปัญหาความท้าทายในเชิงอัตลักษณ์ บทบาท อำนาจที่ชอบธรรม การอธิบายและความชอบธรรมในการตัดสินใจ รวมไปถึงการใช้ทรัพยากรที่มากเกินความจำเป็น ทำให้เกิดความไม่แน่นอนและความขัดแย้งมากขึ้น จนสุดท้ายผลลัพธ์ของการตัดสินใจที่ขาดความเป็นสถาบันก็จะไม่แน่นอนและต้องใช้อำนาจการบังคับให้ตัวแสดงอื่นๆ ปฏิบัติตาม

จึงถึงเวลาแล้ว ประชาชนที่ได้ใช้สิทธิเลือกตั้งท้องถิ่นไม่ว่าจะในระดับใดก็ตาม ควรมองการเลือกตั้งให้ไกลกว่า “กากบาท 4 วินาที ในคูหา” แต่การเลือกตั้งเป็นจุดเริ่มต้นของการวางระบบตรวจสอบนักการเมืองท้องถิ่นด้วยความรับผิดชอบต่อสาธารณะแบบประชาธิปไตย และไม่ว่าผลการเลือกตั้งท้องถิ่นจะออกมาเป็นเช่นใด เราต่างสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมกับระบบตรวจสอบได้ โดยไม่ยกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้นักการเมืองไปทำอะไรก็ได้ถึง 4 ปี

ในทางกลับกัน ตลอดทั้ง 4 ปี ต้องเป็นประชาชนในการวางระบบความรับผิดชอบต่อสาธารณะแบบประชาธิปไตย เพื่อควบคุมการเมืองท้องถิ่น จึงจะสามารถสร้างการกระจายอำนาจให้เป็นรากฐานประชาธิปไตยไทยได้ต่อไป

ผศ.ดร.วีระ หวังสัจจะโชค
คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร