ขั้วการเมืองท้องถิ่นภายใต้การบริหารในรูปแบบนายกเข้มแข็ง

ขั้วการเมืองท้องถิ่นภายใต้การบริหารในรูปแบบนายกเข้มแข็ง

ภายหลังจากศึกการเลือกตั้งท้องถิ่นระดับเทศบาลทั่วประเทศ เมื่อ 11 พฤษภาคม 2568 ที่ผ่านมา สาธารณชนก็จับตามองถึงผลการเลือกตั้งว่าหน้าตาของนายกและสมาชิกสภาท้องถิ่นจะออกมาเป็นเช่นไร เทศบาลหลายแห่งได้นายกหน้าใหม่วัยรุ่น ขณะที่หลายแห่งได้นายกหน้าใหม่ที่หนุนโดยกลุ่มการเมืองท้องถิ่นเดิม และมีจำนวนไม่น้อยที่นายกเก่ายังรักษาที่นั่งไว้ได้อย่างมั่นคง ซึ่งคงต้องรอการรับรองและประกาศผลอย่างเป็นทางจาก กกต.ภายใน 30 วัน ต้องยอมรับว่าหลายพื้นที่มีการเปลี่ยนขั้วการเมืองและได้นายกหน้าใหม่ ซึ่งสาเหตุสำคัญประการหนึ่งมาจากกระแสอยากได้นายกหน้าใหม่ อันเป็นผลมาจากการอยู่ในตำแหน่งที่ยาวนานซึ่งรวมในช่วงการเลือกตั้งท้องถิ่นถูกแช่แข็งหลังจากการรัฐประหารปี 2557 ทำให้ผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นก็ได้วาระแถมมาด้วย

บทวิเคราะห์นี้จะกล่าวถึงกรณีของเทศบาลเนื่องจากเป็นท้องถิ่นที่มีความเก่าแก่มากที่สุด ประชาชนมีความคุ้นชิน อีกทั้งบทบาทของเทศบาลมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับพี่น้องประชาชน มีหน้าที่ความรับผิดชอบที่ยึดโยงกับชีวิตของคนในท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นความสะอาด ความปลอดภัย สุขภาพ สิ่งแวดล้อม ความสวยงามของบ้านเมือง โครงสร้างพื้นฐาน การศึกษา เกือบครบทุกมิติ ยกเว้นการต่างประเทศและทหาร นอกจากนั้น ประชาชนยังจับตามองเทศบาลในแง่ของการบริหารงบประมาณที่ค่อนข้างสูง อย่างไรก็ตาม เมื่อดูตัวเลขแล้วพบว่ามีงบประมาณบางส่วนเท่านั้นที่เป็นงบใช้สำหรับบริหารงานที่สามารถทำสิ่งใหม่ๆ ได้ในพื้นที่ โดยงบส่วนใหญ่จะอยู่ที่เงินเดือนค่าตอบแทนบุคลากร อันนี้ก็เห็นได้ชัดเจนว่าเทศบาลมีภารกิจมากแต่ก็ยังมีข้อจำกัดในเรื่องของงบประมาณในการขับเคลื่อน การเลือกตั้งเทศบาลที่ผ่านมาก็มีกระแสวิพากษ์วิจารณ์ว่าเทศบาลเป็นแหล่งวัยรุ่นสร้างตัวบ้าง เกิดการทุจริตมีการซื้อสิทธิขายเสียงเป็นประวัติการณ์บ้าง ประเด็นเหล่านี้ทำให้ภาพของเทศบาลไม่ค่อยจะสู้ดีนัก ถึงแม้ว่าอาจจะไม่ใช่ทุกแห่งแต่ภาพที่ปรากฏในสื่อสารมวลชนโดยเฉพาะเรื่องของการยิงกระสุน (ซื้อสิทธิ) ในช่วงที่มีการเลือกตั้งเทศบาล ก็เกิดคำถามตามมาว่านักการเมืองท้องถิ่นหรือขั้วการเมืองท้องถิ่นต้องการเข้าไปมีอำนาจในการบริหารท้องถิ่นเพื่ออะไรกันแน่?

ภายหลังมีการกระจายอำนาจและถ่ายโอนภารกิจมายังท้องถิ่น สิ่งที่ตามมาก็คือภารกิจหน้าที่รับผิดชอบต่างๆ ที่ถ่ายโอนลงมารวมถึงงบประมาณก้อนโตในการขับเคลื่อนก็ย่อมตามมาด้วย (ถึงแม้บางภารกิจเงินไม่มาก็ตาม) และนี่อาจเป็นสิ่งที่หวานหอม เย้ายวน นักการเมืองที่สนใจอยากจะเข้ามามีตำแหน่ง ซึ่งหลายคนอาจจะมีเป้าหมายที่แตกต่างกัน อันนี้อาจจะไปโทษคนใดคนหนึ่งไม่ได้ ไปมองว่าการเมืองท้องถิ่นมีภาพที่ไม่ดีอย่างเดียวก็อาจจะไม่เป็นธรรมสำหรับนักการเมืองท้องถิ่น ก็แน่นอนอาจจะมีดีไม่ดีปะปนกันไป เช่น บางคนก็ต้องการเข้ามาช่วยเหลือพี่น้องประชาชน ต้องการเอาความรู้ความสามารถเข้ามาช่วยประชาชน อยากแก้ไขปัญหาท้องถิ่นของตัวเอง อันนี้ก็มีเยอะแยะ หรือบางคนเข้ามาเพื่อมาแสวงผลประโยชน์จากอำนาจหน้าที่หรือมีผลประโยชน์ทับซ้อน อีกบางกลุ่มต้องการอยากจะเข้ามาเป็นผู้นำทางการเมืองที่คุมฐานเสียงเพื่อจะไต่เต้าขึ้นไปเป็นนักการเมืองระดับชาติ ภาพเหล่านี้ก็เลยทำให้สาธารณชนได้เห็นถึงลักษณะการเมืองท้องถิ่นที่บางมุมอาจจะไม่แตกต่างจากการเมืองระดับชาติ

ในยุคปัจจุบันการตรวจสอบถ่วงดุลจากประชาชน มีความเข้มแข็งเข้มข้นมากยิ่งขึ้น ด้วยหลายหูหลายตา สมัยก่อนไม่มีโซเชียล ไม่มีการตรวจสอบถ่วงดุลที่มาเป็นเครื่องกระตุกเตือนนักการเมือง คิดอยากทำอะไรก็ไม่มีใครเห็น ยิ่งพอเข้าไปอยู่ในกล่องดำแล้ว เราก็แทบไม่ทราบเลยว่าเขาทำอะไรกันหรือเขาต่อรองอะไรกัน ทุกวันนี้มีหลายท้องถิ่นเริ่มมีการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วม ประชาชนก็ได้มีการเฝ้าติดตามการดำเนินงานผ่านทางสื่อโซเชียล สำคัญที่สุดก็คือตัวนายกกับสมาชิกสภาเองก็อยู่ในพื้นที่ชุมชนนั้น ไม่เหมือนกับสมัยอดีตที่ ส.ส.มีอำนาจ ทางงบประมาณที่จะต้องไปเข้าหา ส.ส. บางทีเลือกตั้งไปแล้วแทบไม่เจอหน้า เป็นต้น แต่สำหรับท้องถิ่นไม่เจอหน้าไม่ได้ เพราะบ้านของนายก บ้านของ ส.ท.อยู่ในพื้นที่อยู่แล้ว ปัญหาที่เกิดขึ้นในพื้นที่ก็เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นกับชุมชนหรือครอบครัว หรือตัวของนักการเมืองเองด้วย

พอกระจายอำนาจหน้าที่ลงมาแล้ว ในยุคแรกๆ การได้มาซึ่งผู้บริหารท้องถิ่น มาจากการเลือกตั้งทั้ง 3 ระดับ (อบต. เทศบาล อบจ.) รวมถึงเมืองพัทยาและกรุงเทพมหานคร สำหรับเทศบาลนั้นก่อนรัฐธรรมนูญปี 2540 การได้มาซึ่งผู้บริหารท้องถิ่นของเทศบาลมีความแตกต่างจากปัจจุบัน โดยในยุคนั้นใช้รูปแบบ “นายกอ่อนแอ” หรือ “Weak Mayor” คือ นายกเทศมนตรี ไม่ได้มาจากการเลือกโดยตรงของประชาชน ฉะนั้น การตัดสินใจทางการบริหารใดๆ รวมถึงความรับผิดชอบต่อประชาชนจึงค่อนข้างน้อย ซึ่งมักจะให้ความสนใจกับคณะที่เป็นผู้เลือกตนเองมามากกว่าเสียงของประชาชน ภายหลังจากรัฐธรรมนูญปี 2540 ได้มีการปรับเปลี่ยนรูปแบบจากเดิมมาเป็นแบบ “นายกเข้มแข็ง” หรือ “Strong Mayor” หลายคนอาจมีคำถามว่าเข้มแข็งยังไง? กล่าวคือการได้มาซึ่งนายกและสมาชิกสภาเทศบาลมีการเลือกตั้งที่เป็นอิสระจากกัน โดยนายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนทั้งพื้นที่เทศบาล ส่วนสมาชิกสภาก็มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนในเขตเลือกตั้งที่อยู่ในเขตเทศบาล

เมื่อรูปแบบนายกเข้มแข็งได้นำมาใช้ในการเลือกตั้งและบริหารเทศบาลในระยะที่ผ่านมา พอการเลือกตั้งในรูปแบบนายกเข้มแข็งเข้ามา ประชาชนก็มีโอกาสในการที่จะเลือกผู้นำฝ่ายบริหารก็คือตัวนายกและสมาชิกสภาเป็นตัวแทนเป็นปากเป็นเสียงของพื้นที่ของตัวเอง เอาปัญหาจากชุมชนเข้าไปพูดไปเสนอต่อฝ่ายบริหารในสภาเพื่อให้นำไปบรรจุหรือกำหนดเป็นนโยบายหรือหาทางแก้ไข คราวนี้ประเด็นมีอยู่ว่าพอมีการเลือกตั้งแบบแยกส่วน เวลากากบาทเลือกตั้งในบัตรก็จะเป็นบัตร 2 ใบ บัตรเลือกนายกและบัตรเลือกสมาชิกสภา ซึ่งสิ่งที่เราพบเห็นโดยทั่วไปก็คือเราจะเห็นการประชาสัมพันธ์หาเสียงเลือกตั้ง แบบยก (ขั้ว) ทีม เลือกนายกพร้อมทีมสมาชิกสภาและมีการหาเสียงคู่กัน ซึ่งรูปแบบที่ว่านี้เป็นจุดกำเนิดของ “ขั้วการเมือง” ดังนั้น จึงเกิดข้อสงสัยว่ากลไกของรูปแบบท้องถิ่นแบบ “สภา-นายกเทศมนตรี” เจตนารมณ์จริงๆ แล้วต้องการอะไร การให้แต่ละฝ่ายมีการเลือกตั้งโดยตรงก็เพื่อให้ยึดโยงกับประชาชนและเกิดการตรวจสอบถ่วงดุลใช่หรือไม่ ซึ่งสภาพที่เราเห็นทุกวันนี้คือการเลือกยกทีมเพื่อเข้าไปสนับสนุนการบริหารงานของนายกไม่ให้ติดขัด กล่าวคือเพื่อให้การเสนอขอความเห็นชอบนโยบาย ร่างเทศบัญญัติ หรือขอความเห็นชอบงบประมาณโดยสภาท้องถิ่นมีความราบรื่น คำถามที่ตามมาคือ การตรวจสอบถ่วงดุลจะเกิดขึ้นจริงหรือไม่ ยิ่งหากสมาชิกสภาขาดจิตสำนึกไม่ตระหนักต่อผลประโยชน์ของพี่น้องประชาชนก็จะทำให้เกิดการผูกขาดอำนาจจากการเมืองขั้วเดียวในสภาท้องถิ่น หรือบางแห่งอาจไม่มีขั้วเลยเนื่องจากทั้งประธานและสมาชิกสภาทั้งหมดมาจากกลุ่มการเมืองเดียวกันกับนายก ซึ่งผลประโยชน์และงบประมาณที่ล่อตาล่อใจอาจเป็นต้นเหตุของการทุจริตคอร์รัปชั่นและวัฏจักรการเข้าสู่ตำแหน่งทางการเมืองด้วยการซื้อเสียงอย่างไม่มีวันจบสิ้น ยิ่งไปกว่านั้นรูปแบบสภา-นายกที่มีความเข้มแข็งกลมเกลียวและมาจากกลุ่มการเมืองเดียวกันกลับกลายเป็นภาพจำหรือบรรทัดฐานที่ประชาชนยอมรับและเชื่อว่านี่คือการเมืองและการบริหารท้องถิ่นที่ถูกต้องเหมาะสม หากท้องถิ่นใดที่นายกและสมาชิกสภาไม่ค่อยลงรอยกัน ขั้วการเมืองต่างกัน (Divided Government) นายกมีเสียงสนับสนุนน้อยในสภา เกิดการตรวจสอบการดำเนินงานอย่างเข้มข้น การอนุมัติใดๆ ในสภามีข้อคำถามมากมายจากสมาชิกสภา ภาพที่ออกมามักจะทำให้ประชาชนทั่วไปเห็นว่าเป็นท้องถิ่นที่ไม่มีความสามัคคีหรือไม่เข้มแข็ง จนบางครั้งภาพบทบาทของสมาชิกสภาที่มีการเมืองต่างขั้วก็จะถูกมองจากประชาชนว่าเป็นฝ่ายที่ขัดขวางความเจริญของท้องถิ่น

ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น จุดอ่อนของการเมืองท้องถิ่นเข้มแข็งแบบขั้วเดียวก็อาจเป็นสาเหตุสำคัญของการต่อรองผลประโยชน์ทางการเมืองและเป็นรากเหง้าของการทุจริตคอร์รัปชั่น รวมถึงการซื้อสิทธิขายเสียง เกิดความไม่โปร่งใสในการบริหารงานท้องถิ่นและขาดการถ่วงดุลการตัดสินใจทางนโยบาย ภาพจำที่ทุกคนเห็นว่าการบริหารงานของเทศบาลแบบนี้แหละถูกต้องแล้ว ทั้งที่จริงๆ แล้ว เราอาจลืมตั้งคำถามว่า แล้วบทบาทของสภาท้องถิ่นกับฝ่ายบริหารคืออะไร นอกจากนั้น ในระยะที่ผ่านมา เริ่มเห็นขั้วการเมืองในท้องถิ่นของฝ่ายนายกมีเสียงสนับสนุนน้อยกว่าขั้วตรงข้ามในสภาเทศบาล ปัญหาที่เกิดขึ้นคือหากสมาชิกสภาเล่นการเมืองจนเกินขอบเขต เพียงเพื่อขัดขวางการบริหารงานของนายกไม่ให้เกิดความราบรื่นก็จะนำไปสู่ทางตันในการบริหารท้องถิ่นได้

ทางออกสำหรับเรื่องนี้ไม่แน่ใจว่าจะแก้ถูกจุดหรือไม่ คิดว่าอาจต้องไปพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเลือกตั้งที่จะต้องแยกการสื่อสารระหว่างการเลือกนายกและเลือกสมาชิกสภา เพื่อไม่ให้เกิดภาพที่ยึดโยงกันในเชิงของการเกื้อหนุนในช่วงของการหาเสียงเลือกตั้ง (ถึงแม้เข้าไปในสภาแล้วก็อาจเกื้อหนุนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ก็ตาม) นอกจากนั้น เพื่อถ่วงดุลอำนาจการตัดสินใจเชิงนโยบายจากการเมืองขั้วเดียวและเพิ่มระดับการตรวจสอบถ่วงดุล ควรมีบทบาทของภาคประชาชนเข้าไปร่วมในการตัดสินใจด้วย โดยเฉพาะโครงการขนาดใหญ่ที่มีการลงทุนและอาจเกิดผลกระทบสูงต่อพลเมืองในท้องถิ่น เช่น การจัดทำสภาเมือง การถ่ายทอดสดในระหว่างการประชุมสภา ซึ่งปัจจุบันมีเทศบาลหลายแห่งได้เริ่มดำเนินการในเรื่องนี้แล้ว

ผู้เขียนขอเน้นย้ำอีกครั้งว่า การมีขั้วการเมืองไม่ใช่เรื่องที่เลวร้ายหรือส่งผลเสียต่อท้องถิ่นเสมอไป หากขั้วการเมืองมองถึงผลประโยชน์ของประชาชนเป็นที่ตั้ง มีการตรวจสอบถ่วงดุลอย่างเข้มข้น และสร้างการเมืองภาคพลเมืองที่เกิดการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน ก็จะช่วยให้ภาพลักษณ์ของเทศบาลและท้องถิ่นอื่นๆ ดีขึ้น จากที่เคยถูกมองมาโดยตลอดว่าเป็นแหล่งทุจริตคอร์รัปชั่นและมีการซื้อสิทธิขายเสียงเข้าไปเพื่อผลประโยชน์ทางการเมือง ซึ่งกว่า 30 ปีที่ผ่านมา ท้องถิ่นก็ได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่าการพัฒนาจากฐานรากที่รู้และเข้าใจปัญหาในท้องถิ่นสามารถตอบสนองต่อความต้องการของพี่น้องประชาชนได้ทันท่วงทีก็ล้วนมาจากการกระจายอำนาจและบทบาทองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กระจายอยู่ทุกพื้นที่ทั่วประเทศ

ผศ.ดร.ศิริศักดิ์ เหล่าจันขาม
คณบดีวิทยาลัยการปกครองท้องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก่น