ภัยคุกคามในอนาคตและการควบคุมทหารโดยพลเรือน
สำนักข่าวกรองแห่งชาติ มีหน่วยงานภายในชื่อ “ศูนย์อนาคตศึกษา” ซึ่งพิมพ์เอกสารเผยแพร่ 2 ฉบับ ฉบับแรกชื่อ “ภัยคุกคามในอนาคต 10 ปีข้างหน้า” เผยแพร่เมื่อ ตุลาคม 2567 ฉบับที่สองชื่อ “โครงสร้างขั้วอำนาจโลกในอนาคต 20 ปี” (นั่นคือในปี 2585) ต่อไปจะขออ้างอิงเอกสารทั้งสองโดยสรุปเพียงสั้น ๆ ถึงภัยคุกคามก็ดี ถึงขั้วอำนาจโลกที่กำลังเปลี่ยนแปลงก็ดี เพื่อนำไปสู่ข้อคิดเห็นของการเตรียมรับมือการเปลี่ยนแปลงในประการสำคัญประการหนึ่ง นั่นคือ เราต้องพยายามออกไปจากการเมืองกึ่งประชาธิปไตย – กึ่งอำนาจนิยมที่เป็นปัญหาสะสม และเป็นกับดักมิให้ประเทศไทยมีความเจริญก้าวหน้าทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างที่ควร ผมคิดว่า องค์ประกอบหนึ่งของปัญหาดังกล่าวคือ ทหารไม่ยอมถอนตัวจากการเมืองนั่นเอง
ศูนย์อนาคตศึกษาทำนายถึงภาพภัยคุกคามในอนาคตที่เป็นไปได้ใน 10 ปีข้างหน้า โดยแบ่งเป็น 3 ฉากทัศน์ (scenario) คือ
ฉากทัศน์ที่ 1 The Sun (ร้อนทั่วถึง): โลกร้อน ขาดแคลน แย่งชิง
ฉากทัศน์ที่ 2 The Moon (เนินสูงต่ำ): เหลื่อมล้ำ รุนแรง แบ่งขั้ว
ฉากทัศน์ที่ 3 The Magician (กลพลิกผัน): ตกขบวนทางเทคโนโลยี และวิกฤตฉุกเฉิน
ฉากทัศน์ที่ 1 เป็นผลมาจากสภาพภูมิอากาศที่เปลี่ยนแปลงสุดขั้ว ฉากทัศน์ที่ 3 เป็นเพราะเราไม่สามารถปรับตัวรับมือกับการพลิกผันทางเทคโนโลยีและวิกฤตฉุกเฉินได้ ฉากทัศน์ทั้งสองนี้เป็นภัยคุกคามที่มาจากภายนอกเป็นสำคัญ ส่วนฉากทัศน์ที่ 2 นั้นน่าสนใจเป็นพิเศษ แม้ส่วนหนึ่งจะมาจากการแบ่งแยกแข่งขันระหว่างประเทศมหาอำนาจที่เราแก้ที่สาเหตุไม่ได้ แต่ฉากทัศน์นี้ยังกล่าวถึงสาเหตุจากภายในที่พึงแก้ไข นั่นคือเหตุจากความคิดสุดโต่ง การสร้างความเกลียดชัง ความรุนแรงทางตรง, เชิงโครงสร้าง, และเชิงวัฒนธรรม ที่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำ, การฉุดรั้งการพัฒนาเศรษฐกิจ, การฉุดรั้งการสร้างความเป็นธรรมในสังคม ฯลฯ
ศูนย์ศึกษาอนาคตได้จัดลำดับความสำคัญของภัยคุกคามแบ่งเป็น 7 ลำดับคือ 1) ภาวะโลกรวน 2) การแข่งขันแย่งชิงทรัพยากร 3) ภาวะวิกฤตที่ไม่คาดหมาย 4) การก่อการร้ายและอาชญากรรมข้ามชาติ 5) ความขัดแย้งระหว่างมหาอำนาจ 6) การแบ่งขั้วทางความคิดที่นำไปสู่ความรุนแรง 7) ผลกระทบเชิงลบจากการพลิกผันทางเทคโนโลยี
แต่ก่อนที่จะไปขยายความภัยคุกคามลำดับที่ 6) ข้างต้น จะขอนำเสนอผลการศึกษา “โครงสร้างขั้วอำนาจโลกในอนาคต 20 ปี” ของศูนย์ศึกษาอนาคต เพื่อเป็นภาพกว้างของภัยคุกคามในระดับโลกให้เห็นโดยสังเขป ฉากทัศน์ที่เป็นไปได้มี 3 ฉากทัศน์คือ
ฉากทัศน์ที่ 1: A World with Two Systems
ฉากทัศน์ที่ 2: Fragmented World
ฉากทัศน์ที่ 3: Global Condominium of Power
ฉากทัศน์ที่ 1 ทำนายว่าในปี 2585 อำนาจโลกแบ่งเป็น 2 ขั้ว ประกอบด้วยสหรัฐฯและจีน ส่วนประเทศกลาง-เล็ก ต้องเลือกข้าง ฉากทัศน์ที่ 2 ทำนายว่า โลกจะแบ่งเป็นหลายขั้วอำนาจ ทุกประเทศยึดผลประโยชน์แห่งชาติเป็นอันดับแรกและดำเนินความสัมพันธ์ทั้งแบบแข่งขันและร่วมมือกัน ฉากทัศน์ที่ 3 ทำนายว่า สหรัฐฯนำหน้าจีนด้านความมั่นคง แต่ตัวแสดงระดับโลกมีหลากหลาย ทั้งรัฐและมิใช่รัฐ ซึ่งต่างก็มีอิทธิพลลดลั่นกัน ทั้งด้านการทหาร เศรษฐกิจและสังคม ศูนย์ศึกษาอนาคตมีข้อเสนอว่า ประเทศไทยควรรักษาสมดุล ไม่เลือกข้างมหาอำนาจใด แต่ใช้แนวทางปฏิบัตินิยมที่ยึดมั่นในหลักการ และสร้างความเข้มแข็งจากภายใน
การสร้างความเข้มแข็งจากภายใน โดยเฉพาะความเข้มแข็งทางการเมืองที่จะรับมือกับภัยคุกคามตามข้อ 6) ข้างต้น (การแบ่งขั้วทางความคิดที่นำไปสู่ความรุนแรง) จะทำได้อย่างไร ศูนย์ศึกษาอนาคตวิเคราะห์ว่า มีความแตกต่างทางความคิดเกี่ยวกับสถาบันหลักของชาติ ฝ่ายหนึ่งต้องการปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ให้สอดคล้องกับแนวคิดประชาธิปไตยแบบตะวันตก อีกฝ่ายหนึ่งต้องการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์ให้คงไว้ซึ่งความศักดิ์สิทธิ์และเป็นศูนย์รวมจิตใจ ขณะเดียวกัน ประชาชนใช้สื่อ (ทั้งส่งและรับข่าวสาร) อย่างกว้างขวางและรวดเร็ว ขณะที่มีการติดตามกลุ่มผู้ชี้นำในสื่อสังคมออนไลน์ในฝ่ายเดียวกัน ในลักษณะ “ห้องเสียงสะท้อน” (echo chamber)
ศูนย์ศึกษาอนาคตเห็นว่าปัจจัยแห่งการเปลี่ยนแปลงได้แก่ 1) ความเห็นต่างเรื่องรัฐธรรมนูญและการใช้อำนาจรัฐ 2) ช่องว่างระหว่างวัย 3) วัฒนธรรมการสื่อสารใหม่ และ 4) แนวคิดสุดโต่ง โดยเห็นว่าฉากทัศน์ที่ดีที่สุดคือฉากทัศน์ที่ 1) สามารถสร้างความเชื่อมั่นให้เกิดขึ้นในทุกระดับ 2) ทุกฝ่ายมีความเคารพในความคิดความเชื่อที่แตกต่างหลากหลาย 3) มีการกระจายอำนาจและการจัดการทรัพยากรอย่างเป็นธรรม ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
หัวข้อของบทความนี้ตรงกับปัจจัยแห่งการเปลี่ยนแปลงที่ศูนย์ศึกษาอนาคตชี้ไว้ คือ 1) ความเห็นต่างเรื่องรัฐธรรมนูญและการใช้อำนาจรัฐ อันที่จริงอยากเรียกว่าปัจจัยนี้ว่าเป็นเหตุความขัดแย้งที่ยืดเยื้อ ที่เริ่มตั้งแต่การสถาปนาระบอบประชาธิปไตย โดยเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็นระบอบที่พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) การเปลี่ยนการปกครองนี้เริ่มในปี 2475 และเวลาผ่านไป 93 ปีแล้ว ก็ยังยืดเยื้ออยู่จนทุกวันนี้
อำนาจรัฐแบ่งเป็นอำนาจตามระบอบรัฐสภา และอำนาจรัฐพันลึก (deep state) ที่ส่วนหนึ่งประกอบด้วยผู้ถืออาวุธ ซึ่งบ่อยครั้งเข้าไปยึดอำนาจรัฐตรง ๆ (state capture) โดยการรัฐประหาร หรือยึดอำนาจรัฐบางส่วน เช่น ยึดวุฒิสภา ยึดสื่อของรัฐ ผลิตเนื้อหาของสื่อโดยงบประมาณแผ่นดินในปฏิบัติการข่าวสาร (Information Operation หรือ IO) ฯลฯ แต่การยึดอำนาจรัฐที่แนบเนียนคือการเขียนรัฐธรรมนูญให้ระบอบรัฐสภาเป็นเป็ดง่อย เช่น เปิดโอกาสการร้องศาลรัฐธรรมนูญให้กว้างจน “นักร้อง” ภูมิใจที่ข้อร้องเรียนของตนนำไปสู่การล้มรัฐบาลหรือยุบพรรคได้ วางวิธีได้มาซึ่งกรรมการองค์กรอิสระแบบเลือดชิด (inbreeding) ทำให้ได้กรรมการที่มักใกล้ชิดกับรัฐพันลึก เป็นต้น ที่สำคัญคือ หลังจากความพยายามของคณะราษฎรในระยะต้น ที่จะให้กองทัพรับผิดรับชอบ (accountable) ต่อรัฐบาลพลเรือน ได้สิ้นสุดลงโดยการรัฐประหารปี 2490 การเขียนกฎหมายรัฐธรรมนูญต่อ ๆ มาก็เพิ่มบทบาท – อำนาจแก่กองทัพมาโดยตลอด โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญปัจจุบัน
ข้อเสนอของผมคือ ถ้าจะให้การเมืองมีความเข้มแข็งเพื่อที่จะรับมือกับภัยคุกคามจากภายใน และจากความไม่แน่นอนของขั้วอำนาจโลกละก็ จะต้องขอให้ทหารถอนตัวจากการเมืองโดยเด็ดขาด และมีการเขียนรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อให้การควบคุมทหารโดยพลเรือนเป็นไปอย่างจริงจังและมีประสิทธิผล เมื่อนั้น การเมืองจะก้าวพ้นความขัดแย้งที่ยืดเยื้อมาตั้งแต่ปี 2475 และหวังในความร่วมมือยิ่ง ๆ ขึ้นของทุกคนที่จะร่วมกันสร้างความปกติสุข ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขภายใต้รัฐธรรมนูญที่เป็นธรรม
ในเรื่องวิวัฒนาการการควบคุมทหารโดยพลเรือนตั้งแต่ปี 2475 นั้น ศุภณัฐ บุญสด ได้ทำการศึกษาและเผยแพร่ผลการศึกษาในหนังสือชื่อ “การควบคุมทหารโดยพลเรือนในระบบกฎหมายไทยสมัยคณะราษฎร (พ.ศ. 2475 – 2490)” ดูเหมือนผู้เขียนจะบอกว่า คณะราษฎรทำสำเร็จบ้างแล้วในการประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2489 ผู้เขียนยังเล่าต่อไปว่า หลังการรัฐประหารปี 2490 และการรัฐประหารครั้งต่อ ๆ มา ฝ่ายทหารได้รุกคืบอย่างไรในการขยายบทบาทของตน รวมทั้งการทำให้การควบคุมทหารโดยรัฐบาลพลเรือนลดน้อยลงเรื่อย ๆ โดยรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันได้ละทิ้งแนวคิด “การควบคุมทหารโดยพลเรือน (civilian supremacy)” ไปเสียส่วนใหญ่แล้ว ผมจึงขอเสนอว่าควรจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้มีการรื้อฟื้นแนวคิดอันเป็นสาระของระบอบประชาธิปไตยนี้กลับคืนมาใหม่ ในทำนองเดียวกับที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2489 โดยหวังว่าการทำเช่นนี้ จะผ่อนคลายการแบ่งขั้วทางความคิดทางการเมืองลงบ้าง ในเรื่องนี้ อยากฟังความเห็นของทหารมืออาชีพ ว่าจะพอยอมรับการลดบทบาททางการเมืองของทหารได้เพียงใด
ศุภณัฐให้ความเห็นว่า การที่จะปรับปรุงระบบกฎหมายในอนาคต ให้กลับมาสอดคล้องกับทฤษฎีการควบคุมทหารโดยพลเรือน เหมือนกับระบบกฎหมายไทยในยุคแรกของการเปลี่ยนผ่านสู่ระบอบประชาธิปไตยแล้วละก็ เราจำเป็นต้องทบทวนความหมายของตำแหน่งพระมหากษัตริย์ในฐานะจอมทัพไทย และความสัมพันธ์ที่เหมาะสมระหว่างพระมหากษัตริย์กับกองทัพในระบอบประชาธิปไตย เพื่อตอบคำถามที่ว่า กองทัพขึ้นตรงต่อการบังคับบัญชาขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรใด ระหว่างพระมหากษัตริย์หรือคณะรัฐมนตรี จากนั้นเราจึงจะสามารถพิจารณาประเด็นปัญหาอื่น ๆ เช่น การแยกข้าราชการการเมืองกับข้าราชการประจำ การให้อำนาจรัฐมนตรีกลาโหมในการบังคับบัญชาทหาร การจำกัดอำนาจการบังคับใช้กฎหมายภายในประเทศของฝ่ายทหารในระบบกฎหมายไทย
การปรับปรุงรัฐธรรมนูญและกฎหมายดังกล่าวข้างต้น เป็นการแก้ไขปัญหาในเชิงโครงสร้างและเชิงหลักการประชาธิปไตย ซึ่งจะทำให้การเปลี่ยนผ่านระหว่างระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์สู่ระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขภายใต้รัฐธรรมนูญมีความสมบูรณ์ยิ่งขึ้น แต่นั่นแหละ คนที่มีอำนาจจะมีปรีชาญาณเพียงใดในการลดทอนอำนาจของตนเองอย่างเต็มใจ ด้วยเห็นว่าสถานการณ์ทั้งในและนอกประเทศเป็นภัยคุกคามอย่างมาก และเราน่าจะหมดเวลาทะเลาะกันเองไปวัน ๆ อย่างที่ทะเลาะกันทางการเมืองอย่างไม่หยุดยั้งมากว่า 20 ปีแล้ว
อนึ่ง ตามที่อดีตนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งกล่าวไว้ “มันสนุกนักหรือที่จะทำร้ายเยาวชนในทางการเมือง” การนิรโทษกรรมคดีการเมืองควรครอบคลุมคดีที่เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2563 ด้วย หากทำไม่ได้ทั้งหมดเพราะใจยังไม่อยากให้ ก็นิรโทษกรรมคดี มาตรา 112 ในกรณีที่มีเงื่อนไขให้ควรผ่อนปรนจะได้หรือไม่ อันความกรุณาที่น่าจะหลั่งมาเองเหมือนฝนอันชื่นใจนั้น แม้ฝนจะตกไม่ทั่วฟ้าก็เถอะ แต่ขอให้นึกว่า ความกรุณาเป็นความปลื้มใจของผู้รับและผู้ให้ด้วยกันทั้งสองฝ่าย
ภัยคุกคามจากภายนอกใกล้เข้ามา เตรียมความพร้อมสู่ความเข้มแข็งภายใน ด้วยการคืนดีกันบ้างเถอะครับ
โคทม อารียา
