โคทม อารียา : ข้อเสนอการได้มาซึ่ง ส.ส.ร.

ส.ส.ร. – โอกาสนี้เป็นโอกาสทองที่เห็นความเป็นไปได้ของการจัดให้มี “รัฐธรรมนูญ” ฉบับประชาชน ที่ประชาชนมีส่วนร่วม, ให้ความเห็นชอบอย่างเต็มใจ, และรู้สึกว่าเป็นเจ้าของ กระแสธารความคิดถึงการได้มาซึ่งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ได้มาสะดุดลง เพราะจู่ ๆ ศาลรัฐธรรมนูญแจ้งว่า ส.ส.ร. ไม่อาจได้มาโดยการเลือกตั้งโดยตรง ทั้ง ๆ ที่ไม่มีคำขอต่อศาลในเรื่องนี้

เมื่อวันที่ 16 กันยายน 2568 เครือข่ายรณรงค์รัฐธรรมนูญได้ไปยื่นแถลงการณ์ชื่อ “ทวงคืนอำนาจประชาชน – สสร. ต้องมาจากการเลือกตั้ง” ต่อศาลรัฐธรรมนูญ พร้อมทั้งตั้งประเด็นว่า “ศาลรัฐธรรมนูญใช้อำนาจใดให้ความเห็นที่นอกเหนือไปจากประเด็นที่ผู้ร้องถาม” และ “ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจกำหนดกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่” ทั้งที่เป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาเป็นผู้ทำหน้าที่และมีความรับผิดชอบโดยตรง ในฐานะผู้แทนปวงชนชาวไทย … ดังนั้น รัฐสภาจึงมีอำนาจเต็มในการออกแบบให้สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) มาจากการเลือกตั้งโดยตรง เพื่อให้กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญยึดโยงกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยอย่างแท้จริง … เครือข่ายรณรงค์รัฐธรรมนูญ ขอสนับสนุนให้รัฐสภา … สร้างกระบวนการให้ประชาชน … เลือกผู้มาทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่”

พรรคการเมืองหลายพรรครวมทั้งบางส่วนของวุฒิสภามองเห็นว่า ควรพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่ง ส.ส.ร. โดยด่วน เพราะจะต้องใส่ไว้ในร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา 256 ที่เพิ่ม “หมวด 15/1 การจัดให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” แล้วเสนอให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบ ภายในระยะเวลาประมาณ 4 เดือน แม้ว่าขณะนี้มีข้อสงสัยว่าศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยห้ามการเลือกตั้ง ส.ส.ร. โดยตรงแล้วหรือ หรือว่านั่นเป็นเพียงคำแนะนำเท่านั้น แต่กระนั้น ทุกฝ่าย ทั้งภาคการเมือง ภาควิชาการ ภาคประชาสังคม ไม่ควรประมาท และควรพิจารณาถึงวิธีการเลือกตั้ง ส.ส.ร. โดยอ้อมโดยมิรอช้า ถ้าเลือกตั้งโดยตรงไม่ขัดศาลรัฐธรรมนูญก็ยิ่งดี โดยได้มีการคิดวิธีการเลือกตั้งโดยตรงไว้ค่อนข้างจะพร้อมแล้ว

แม้จะต้องรีบเสนอวิธีการเลือกตั้ง ส.ส.ร. โดยอ้อมโดยเร็ว แต่ไม่ควรรวบรัดให้กระบวนการได้มาซึ่ง ส.ส.ร. กระทำเพียงในกรอบของรัฐสภา โดยลดทอนการมีส่วนร่วมของประชาชน ที่กล่าวเช่นนี้ เพราะมีกระแสข่าวว่าพรรคเพื่อไทยเตรียมเสนอให้รัฐสภาเลือกตั้ง ส.ส.ร. โดยอ้อม คือ ให้รัฐสภาแต่งตั้งคณะกรรมาธิการคณะใหญ่ ประกอบด้วยกรรมาธิการ 100 – 200 คน โดยมีตัวแทนจากหลายภาคส่วน พร้อมกันนั้น รัฐสภาแต่งตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ มีกรรมาธิการ 47 – 50 คน ตามสัดส่วน ส.ส. ของพรรคการเมืองในสภาผู้แทนราษฎร จึงขอวิจารณ์ข้อเสนอนี้ว่า ถ้าดำเนินการตามนี้ เราคงจะได้รัฐธรรมนูญฉบับนักการเมือง ซึ่งก็ไม่เป็นไร เราก็เคยมีรัฐธรรมนูญที่ร่างโดยผู้มีอำนาจในแต่ละยุคมาแล้ว เพียงแต่หลายฉบับที่ผ่านมาขาดความยั่งยืน และฉบับใหม่ที่ยึดโยงนักการเมืองมากกว่ายึดโยงกับประชาชน ก็อาจไม่ยั่งยืนเช่นกัน

ต่อไปขอใช้คำว่า “เลือก” เพื่อหมายถึงการเลือกที่ต้องผ่านกระบวนการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งต่อไป จึงเข้าดำรงตำแหน่ง ส่วนคำว่า “เลือกตั้ง” เพื่อหมายถึงการเลือกแล้วก็เข้าดำรงตำแหน่งโดยไม่ต้องแต่งตั้ง

คณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมือง การมีส่วนร่วมของประชาชน สิทธิมนุษยชน สิทธิเสรีภาพและการคุ้มครองผู้บริโภค วุฒิสภา มีความว่องไวและมีข้อเสนอที่เรียกชื่อว่า “ก้าวเดิน 2 ขา บันได 2 ขั้น”

ฝ่าทางตันรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

ขาซ้าย: เป็นการได้มาซึ่ง ส.ส.ร. แบบแบ่งเขต จำนวน 100 คน ผ่านกระบวนการ 2 ขั้นตอน คือ ขั้นตอนหรือบันไดขั้นที่ 1 ประชาชนเลือกแบบแบ่งเขตรายจังหวัด 77 เขต เพื่อให้ได้มาซึ่งบุคคลที่สมควรเป็น ส.ส.ร. 200 คน แบ่งเป็น ผู้ที่ได้รับคะแนนเสียงลำดับ 1-2 จังหวัดละ 2 คน = 154 คน และผู้ที่ได้คะแนนเสียงลำดับที่ 3-5 ทั้งประเทศ = 46 คน ขั้นตอนหรือบันไดขั้นที่ 2 สมาชิกรัฐสภาเลือกตั้งผู้ที่ผ่านขั้นตอนแรก ให้เหลือ 100 คน โดย สส. และ สว. แต่ละคนลงคะแนนเสียงได้คนละ 5 คะแนน (ไม่ขาดไม่เกิน) ซึ่งจะได้ผู้ที่มีคะแนนเสียงอันดับ 1 ของแต่ละจังหวัดเป็น ส.ส.ร. = 77 คน และผู้ที่ได้คะแนนเสียงลำดับที่ 2-5 ทั้งประเทศเป็น ส.ส.ร. = 23 คน

ขาขวา: เป็นการได้มาซึ่ง ส.ส.ร. แบบบัญชีรายชื่อ จำนวน 100 คน ผ่านกระบวนการ 2 ขั้นตอน คือ ขั้นตอนหรือบันไดขั้นที่ 1: ประชาชนเลือกบุคคลที่สมควรเป็น ส.ส.ร. จำนวน 200 คน โดยทีมผู้สมัครแต่ละทีมจัดทำบัญชีรายชื่อไม่เกิน 200 รายชื่อ ประชาชนเลือกบัญชีรายชื่อได้หนึ่งบัญชี บุคคลที่อยู่ในบัญชีรายชื่อในลำดับต้น ๆ รวมจำนวน 200 คน ได้รับเลือกตามสัดส่วนของคะแนนที่บัญชีต่าง ๆ ได้รับ ขั้นตอนหรือบันไดขั้นที่ 2: สมาชิกรัฐสภาเลือกตั้งจาก 200 คนที่ผ่านขั้นตอนแรก ให้เหลือ 100 คน โดย สส.และสว. แต่ละคนลงคะแนนเสียงคนละ 5 คะแนน (ไม่ขาดไม่เกิน) ผู้ได้คะแนนในลำดับแรก 100 คนได้รับเลือกตั้งเป็น ส.ส.ร. หากคะแนนเท่ากันให้จับสลาก

ผลลัพธ์สุดท้าย: จะได้ ส.ส.ร. จำนวน 200 คน (ขาซ้าย 100 คน + ขาขวา 100 คน)

น่าจะเรียกข้อเสนอจากคณะกรรมาธิการฯนี้ว่า ประชาชนเลือกโดยตรง แล้วให้รัฐสภาคัดกรองและเลือกตั้ง

มีข้อเสนอจาก พริษฐ์ วัชรสินธุ ส.ส.พรรคประชาชนให้มีการเลือกตั้งโดยอ้อมแบบสองกลไก คือมี “คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ” กับ “คณะผู้แทนประชาชน” ซึ่งมีคำอธิบายดังนี้

1 “คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ” มีหน้าที่ในการยกร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อนำเสนอต่อรัฐสภา (เสมือนกับเป็น “คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ”)

2.“คณะผู้แทนประชาชน” มีหน้าที่ในการรับฟังความเห็นประชาชน และสะท้อนต่อคณะผู้ร่าง (เสมือนกับเป็น “สภาที่ปรึกษาการร่างรัฐธรรมนูญ”)

3.“คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ” มี 35 คน โดยให้ประชาชนสรรหามาก่อน 70 คน (2 เท่า) ผ่านการเลือกตั้งดังนี้ ให้ผู้สมัครที่สนใจ สมัครเป็นทีม (ทีมหนึ่งมีได้ไม่เกิน 70 คน โดยเรียงลำดับเหมือนผู้สมัคร สส. บัญชีรายชื่อ) อาจกำหนดคุณสมบัติเพิ่มเติมได้ ว่าผู้สมัครจะต้องมีประสบการณ์หรือความเชี่ยวชาญด้านใด ให้ประชาชนเลือก 1 ทีม ที่ตนอยากสนับสนุน โดยใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง ผู้ได้รับการสรรหา 70 คน ให้คำนวณโดยใช้ระบบสัดส่วนแบบบัญชีรายชื่อ (เช่น หากทีม ก. ได้คะแนนเสียง 10% ของคะแนนทั่วประเทศ ทีม ก. จะมีผู้ได้รับการสรรหา 7 คน (10% ของ 70 คน) โดย ผู้สมัครในบัญชีรายชื่อของทีม ก. ในลำดับที่ 1-7 จะได้รับการสรรหา)

4. เมื่อได้รายชื่อที่ประชาชนเลือกมาแล้ว 70 คน ให้รัฐสภาคัดเลือกเหลือ 35 คน ที่จะมาทำหน้าที่ “คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ”

5. “คณะผู้แทนประชาชน” มี 100 คน โดยให้ประชาชนเลือกทางตรงทั้งหมด ผ่านการเลือกตั้งที่ใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง ให้ผู้ที่สนใจสมัครเป็นรายบุคคล อาจกำหนดคุณสมบัติให้เปิดกว้างที่สุด เพื่อให้ได้ตัวแทนที่มีความลากหลายและครอบคลุมทุกกลุ่ม ให้ประชาชนเลือกผู้สมัคร 1 คน โดยแต่ละจังหวัดจะมี “ผู้แทนประชาชน” 1-2 คน ขึ้นอยู่กับจำนวนประชากรในจังหวัดนั้น คือจังหวัดเล็กมีผู้แทน 1 คน จังหวัดใหญ่มีผู้แทน 2 คน

6.ในระหว่างที่มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ให้ “คณะร่างรัฐธรรมนูญ” และ “คณะผู้แทนประชาชน” ทำงานร่วมกันอย่างใกล้ชิด และมีการประชุมร่วมกันอย่างสม่ำเสมอ โดย “คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ” จะมีหน้าที่ชี้แจงความคืบหน้าของร่าง ในขณะที่ “คณะผู้แทนประชาชน” จะมีหน้าที่ซักถามและสะท้อนความเห็นประชาชนต่อร่างที่อยู่ระหว่างการพัฒนา

7. เมื่อยกร่างเสร็จแล้ว ให้คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญเสนอร่างต่อรัฐสภา หากรัฐสภาเห็นชอบ ให้นำร่างดังกล่าวไปทำประชามติ เพื่อสอบถามประชาชนว่าเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ หากรัฐสภาไม่เห็นชอบ ให้ร่างดังกล่าวเป็นอันตกไป และให้มีการสรรหา – เลือกตั้ง คณะร่างฯ และคณะผู้แทนฯ ชุดใหม่ขึ้นมาตามกระบวนการเดิม

8. กำหนดให้คณะร่างฯ และคณะผู้แทนฯ ทั้งชุดแรกและชุดสอง (ถ้ามี) สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ต่อเนื่อง แม้จะมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร หรือเมื่อสภาฯหมดวาระ

ต่อไปจะขอเสนอความเห็นเกี่ยวกับวิธีการเลือกตั้งทางอ้อม ในความหมายอันเป็นที่คุ้นเคย คือ การเลือกตั้งทางอ้อมเป็นการเลือกตั้ง “โดยคณะบุคคลที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนมาก่อนแล้ว” เหมือนการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีหรือนายกเทศมนตรีโดยสมาชิกสภาที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้สมาชิกสภาดังกล่าวต้องได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน

เคยมีคำว่าการเลือกตั้งโดยทางอ้อมปรากฏในรัฐธรรมนูญปี 2489 มาตรา 64 ดังนี้ “การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา ให้ใช้วิธีลงคะแนนเสียงโดยทางอ้อมและลับ” ส่วนมาตรา 252 ของรัฐธรรมนูญปัจจุบันบัญญัติว่า “สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น” ซึ่งตีความได้ว่า ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงก็ได้ หรือมาจากการเลือกตั้งโดยอ้อมก็ได้ คือให้สมาชิกสภาท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงมาเลือกอีกต่อหนึ่ง

ในกรณีของประเทศฝรั่งเศส เข้าใจว่ามีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาโดยทางอ้อม คือให้สมาชิกสภาและผู้บริหารท้องถิ่นเลือกตั้งผู้สมัครเป็นสมาชิกวุฒิสภาในภูมิภาคนั้น ๆ

การได้มาซึ่ง ส.ส.ร. ในปี 2539 เพื่อมาร่างรัฐธรรมนูญปี 2540 นั้น เป็นกระบวนการสองขั้นตอน ขั้นตอนแรกให้มีผู้สมัครเป็น ส.ส.ร. ในแต่ละจังหวัด และให้ผู้สมัครเลือกกันเองจังหวัดละ 10 คน แล้วส่งรายชื่อมาให้รัฐสภาเลือกตั้ง ได้เป็น ส.ส.ร. 77 คน ส่วน ส.ส.ร. อีก 22 คน ให้รัฐสภาเลือกตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิที่ลงสมัคร ส่วนคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจะประกอบไปด้วย ส.ส.ร. ที่มาจากจังหวัดกับ ส.ส.ร. ผู้ทรงคุณวุฒิ

วิธีการของปี 2539 น่าจะยังเหมาะสมและเป็นที่คุ้นเคยกันบ้างแล้ว แต่ทว่าการเลือกกันเองครั้งนั้นยังปลอดการฮั้วหรือการจัดตั้งพอสมควร เพราะฝ่ายจัดตั้งยังไม่ทันตั้งหลัก แต่การเลือกกันเองเพื่อเป็น ส.ส.ร. ในปี 2549 และการเลือกกันเองเพื่อเป็นสมาชิกวุฒิสภา ในปี 2567 ต่างประสบข้อครหาเรื่องการจัดตั้ง จึงควรเปลี่ยนกระบวนการเลือกกันเองเป็นให้เป็นการเลือกโดยคณะบุคคลที่ผ่านการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่นมาแล้ว (คล้าย ๆ การเลือกตั้งวุฒิสมาชิกของฝรั่งเศสดังกล่าวข้างต้น) ข้อเสนอนี้จัดทำได้ง่าย ไม่ต้องการงบประมาณจำนวนมากเพื่อให้ประชาชนทั้งประเทศเป็นผู้เลือก วิธีการนี้เกี่ยวข้องกับผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่นมาแล้ว ซึ่งมีจำนวนน้อยกว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งประเทศมาก ข้อเสนอมีดังนี้

1.ให้ผู้สนใจจะเป็น ส.ส.ร. ประจำจังหวัด ลงสมัครรับเลือกในจังหวัดของตน

2.กกต. จัดทำรายชื่อคณะผู้มีสิทธิเลือกผู้สมัคร ส.ส.ร. ในแต่ละจังหวัด ประกอบด้วยผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่น ได้แก่สมาชิกสภาและผู้บริหารขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น (สมาชิกสภา อบต. และนายก อบต., สมาชิกสภาเทศบาลและนายกเทศมนตรี, สมาชิกสภา อบจ. และนายก อบจ.) ของจังหวัดนั้น

3.กกต. จัดให้คณะผู้มีสิทธิเลือกผู้สมัคร ส.ส.ร. เลือกผู้สมัคร ส.ส.ร. จำนวน 10 คน และเสนอรายชื่อให้รัฐสภาพิจารณา

4.รัฐสภาเลือกตั้ง ส.ส.ร. จังหวัดละ 1 คน จากรายชื่อที่ได้รับ รวมเป็น ส.ส.ร. 77 คน และแต่งตั้งผู้ที่อยู่ในรายชื่อที่จังหวัดส่งมาอีก 9 คน เป็น “คณะสนับสนุนการร่างรัฐธรรมนูญประจำจังหวัด” ทำหน้าที่ร่วมกับ ส.ส.ร. ประจำจังหวัดในการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยรายงานความคืบหน้าของการร่างรัฐธรรมนูญให้ประชาชนในจังหวัดทราบ รับฟังความคิดเห็นของประชาชนในจังหวัดเกี่ยวกับความคืบหน้านั้น สรุปและนำเสนอความคิดเห็นของประชาชนย้อนกลับไปให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ และสภาร่างรัฐธรรมนูญทราบ

5.ให้ผู้สนใจและมีคุณสมบัติเหมาะสมสมัครเป็น ส.ส.ร. ผู้ทรงคุณวุฒิ

6.รัฐสภาเลือกตั้งผู้สมัครเป็น ส.ส.ร. ผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 23 คน เป็น ส.ส.ร.

7.ส.ส.ร. ทั้ง 100 คน แต่งตั้ง ส.ส.ร. ประจำจังหวัดและ ส.ส.ร. ผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนเท่ากันเป็นคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
8.รายละเอียดอื่น ๆ อาจพิจารณาจากประสบการณ์การร่างรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 เป็นต้น

ควรมีการเสนอความคิดเห็นเกี่ยวกับการได้มาซึ่ง ส.ส.ร. เพิ่มเติมอีก ทั้งจากภาคการเมือง ภาควิชาการ และภาคประสังคม โดยแต่ละวิธีย่อมมีข้อดีและข้อเสียต่าง ๆ กันไป จึงควรมีการศึกษาวิจัยในเรื่องนี้อย่างรอบคอบ แต่กระนั้น เรามีเวลาศึกษาเรื่องนี้ไม่มากนัก จุดหมายคือให้มีร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา 256 ที่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาภายในเวลาประมาณ 4 เดือน เพื่อให้ทันการที่คณะรัฐมนตรีจะได้มีมติให้ทำประชามติถามประชาชนว่า 1. เห็นด้วยกับการจัดให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ 2. เห็นด้วยกับวิธีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามที่เขียนอยู่ในร่างแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 256 หรือไม่

เรารอมานาน แต่วิธีที่จะเดินต่อไปควรทำด้วยความรอบคอบ เพื่อให้ประชาชนให้ความเห็นชอบโดยการลงประชามติ ด้วยความเข้าใจและอยากเอาใจช่วยให้งานร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่จะดำเนินต่อไปนั้น ลุล่วงไปด้วยดี

โคทม อารียา