การกระจายกำลังคนภาครัฐ ลงพื้นที่จังหวัด/ภูมิภาค

1

ความก้าวหน้าการจัดเก็บข้อมูลขนาดใหญ่โดยหน่วยงานภาครัฐนำมาเผยแพร่ใน Open Government Data เป็นการเปลี่ยนแปลงที่น่าชื่นชม ช่วยให้ประชาชนเข้าใจการทำงานภาครัฐ สนับสนุนการวิจัยหลายสาขา ในโอกาสนี้ผู้เขียนประมวลข้อมูลกำลังคนภาครัฐของสำนักงานข้าราชการพลเรือนจากทุกกระทรวง (รวมกันมากกว่า 1.3 ล้านคน) เพื่อค้นคว้าข้อมูลว่ากระจายตัวในจังหวัดและภูมิภาคอย่างไร? เป็นข้อสังเกตและวิพากษ์การจัดสรรทรัพยากรภาครัฐรวมทั้งข้อเสนอการปฏิรูปในอนาคต

2

บุคลากรภาครัฐจำแนกเป็นข้าราชการและลูกจ้าง สังกัด 20 กระทรวง หน่วยงานอิสระ หน่วยงานในสังกัดรัฐสภา และองค์กรปกครองท้องถิ่น ข้อมูลสถิติในที่นี้หมายถึง “ข้าราชการพลเรือน” ในสังกัด ก.พ. จำนวน 1,386,948 คนในปี 2567 (โดยไม่รวมข้าราชการที่ปฏิบัติงานในต่างประเทศ และไม่รวมลูกจ้าง) นำมาวิเคราะห์การกระจายลงพื้นที่จังหวัด/ภูมิภาค (Provincial and Regional Distribution)

นักวิจัยสันนิษฐานว่า แต่ละกระทรวงย่อมมีหลักความคิดหรือเหตุผลการกำหนดจำนวนบุคลากรที่กระจายลงจังหวัดควรจะมากหรือน้อยเพียงใด? โดยคำนึงถึงภารกิจของหน่วยงานและเป้าหมายของประเทศ ตัวอย่างเช่น กระทรวงเกษตรฯ จัดสรรกำลังคนกระจายลงพื้นที่จังหวัดที่ผลผลิตการเกษตรสูง มีครัวเรือนเกษตรกรจำนวนมาก เป็นแหล่งเลี้ยงปศุสัตว์หรือพื้นที่ป่าไม้ กระทรวง อื่นๆ ก็ทำนองเดียวกัน กล่าวคือคำนึงถึงภารกิจของกระทรวงนั้นๆ

เพื่อการเปรียบเทียบข้ามจังหวัดซึ่งขนาดแตกต่างกัน นักวิจัยใช้ตัวแปร “ข้าราชการพลเรือนต่อประชากรหมื่นคน” เป็นตัวชี้วัด ค่าเฉลี่ยทั่วประเทศเท่ากับข้าราชการ 211 คนต่อประชากรหมื่นคน อย่างไรก็ตามพบความแตกต่างระหว่างพื้นที่หมายถึงจังหวัดที่มีข้าราชการมาก-ปานกลาง-น้อย ค่าน้อยที่สุดคือ ข้าราชการ 122 คนต่อประชากรหมื่นคนในจังหวัด ค่ามากที่สุด ข้าราชการ 326 คนต่อประชากรหมื่นคน เราจำแนก 77 จังหวัดออกเป็น 5 กลุ่ม (เรียกย่อว่า Q1 Q2 Q3 Q4 Q5) ตามลำดับ ดังแสดงในรูปภาพที่ 1

รูปภาพที่ 1 จำแนก 5 กลุ่มจังหวัดตามตัวชี้วัด “ข้าราชการต่อประชากรหมื่นคน”

3

ลำดับต่อมาค้นคว้าข้อมูลเป็นรายกระทรวง โดยนักวิจัยได้จำแนก 5 กลุ่มเป็นกรณีศึกษา ประกอบด้วยกระทรวงศึกษาธิการ (สี่แสนคนเศษ) กระทรวงสาธารณสุข (สองแสนคนเศษ) กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงเกษตร (สามหมื่นคนเศษ) และท้องถิ่นรวมกัน (สองแสนกว่าคน) หมายเหตุ 5 กลุ่มนี้คิดเป็นสัดส่วนการจ้างงานมากกว่า 70% ของประเทศ ต่อจากนั้นคำนวณอัตราการ กระจุกตัว (Concentration Index) สรุปเนื้อความได้ว่า กระทรวงสาธารณสุข (ดัชนีจินี 0.30) อัตราการกระจุกตัวน้อยที่สุด ในทางตรงกันข้ามกระทรวงเกษตรอัตราการกระจุกตัวสูงที่สุด (ดัชนี 0.44) กล่าวคือ จำนวนข้าราชการ 8,094 คนที่ปฏิบัติงานในกรุงเทพมหานคร จากจำนวนรวม 33,612 คน คิดเป็นร้อยละ 24 เปรียบเทียบกับกระทรวงสาธารณสุข จำนวนบุคลากร 9,108 คนปฏิบัติงานในนนทบุรี คิดเป็นร้อยละ 3.91

ตารางที่ 1 การกระจายบุคลากรของกระทรวงเกษตรฯ และกระทรวงสาธารณสุข และอัตราการกระจุกตัว

4

ข้อสังเกตและวิจารณ์ หนึ่ง บทเรียนจากการค้นคว้าครั้งนี้ พบว่าอัตราการกระจุกตัวของข้าราชการพลเรือนในกรุงเทพมหานครหรือนนทบุรี ใน 5 กรณีศึกษา แต่ว่าอัตราการกระจุกตัวแตกต่างกัน กระทรวงเกษตรฯมีอัตราการกระจุกตัวสูงสุด จึงมีคำถามว่าจำเป็นต้องมีข้าราชการกว่า 8 พันคนใน กทม.หรือไม่? ในเมื่อพื้นที่การเกษตร ครัวเรือนเกษตรส่วนใหญ่มิได้อยู่ใน กทม.หรือปริมณฑล สอง ความคิดนอกกรอบ-หากในอนาคตรัฐบาลกำหนดนโยบายย้ายกำลังคนไปยังจังหวัดที่ตรงกับภารกิจของกระทรวง ประสิทธิผลของบริการสาธารณะน่าจะเพิ่มขึ้น และเศรษฐกิจจังหวัด (GPP) ในจังหวัดที่รับการย้ายหน่วยงาน ย่อมจะเพิ่มขึ้นอย่างแน่นอน ลองจินตนาการว่าหากงบประมาณรายจ่ายของกรมหนึ่ง (หลักหลายพันล้านบาทหรือหลักหมื่นล้าน) ข้าราชการและ ลูกจ้าง 1-5 พันคนย้ายไปสังกัดจังหวัดขนาดเล็กหรือขนาดกลางในภาคเหนือ-อีสาน-ภาคใต้ GPP ของจังหวัดนั้นๆ จะเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ สาม การปฏิรูปกรมโดยย้ายไปในพื้นที่ที่สอดคล้องภารกิจของกรม คงไม่สามารถเกิดขึ้นหากปล่อยให้ “กรม” ตัดสินใจโดยลำพัง

นี่เป็นนโยบายระดับชาติ เราคาดหวังว่ารัฐบาลและพรรคการเมืองที่ประสงค์ เห็นการเปลี่ยนแปลงในภาครัฐ นำไปศึกษา เพิ่มเติม คงจะมีข้อเสนอดีๆ เพื่อการปฏิรูปภาครัฐในอนาคต ส่งเสริมการกระจายรายได้และ ลดความเหลื่อมล้ำระหว่างจังหวัดได้อย่างแน่นอน

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
อุมาพร บึงมุม