นโยบายคือการเมือง ประโยคนี้ไม่ใช่คำอธิบาย แต่คือเสียงเตือน

นโยบายคือการเมือง ประโยคนี้ไม่ใช่คำอธิบาย แต่คือเสียงเตือน

ต้องยอมรับกติกาเบื้องต้นเสียก่อนว่าการกำหนดนโยบายสาธารณะไม่เคยเป็นกระบวนการที่เป็นกลางทางการเมือง นโยบายคือการเลือกข้างระหว่างผลประโยชน์ กลุ่มอำนาจ และคุณค่าที่สังคมยึดถือ พรรคการเมืองที่อ้างความเป็นกลางหรือหลีกเลี่ยงการเผชิญหน้ากับปัญหาเชิงโครงสร้าง มักจบลงด้วยการผลิตนโยบายที่ไม่กระทบใคร แต่ก็ไม่แก้ปัญหาอะไร หรืออาจเป็นนโยบายที่ฉาบฉวย ไม่รับผิดชอบเพื่อแลกกับคะแนนเสียง หรือการหยิบฉวยเอาสถานการณ์ต่างๆ ช่วงเลือกตั้งเพื่อผ่านตัวเองเข้าสู่สภา ซึ่งความเป็นกลางในทางนโยบายจึงมักทำหน้าที่เป็นเกราะกำบังของโครงสร้างเดิม มากกว่าจะเป็นหลักการเพื่อสาธารณะ

ในบริบทของสังคมไทย วิกฤตสังคมที่เผชิญหน้าและท้าทายมีหลายประการไม่ว่าจะเป็นความเหลื่อมล้ำ ความไม่ไว้วางใจต่อสถาบันรัฐ และความเปราะบางของหลักนิติธรรม ซึ่งนี่ไม่ใช่เพียงผลผลิตจากความล้มเหลวในทางเทคนิค หากแต่เป็นผลผลิตจากการกำหนดนโยบายที่หลีกเลี่ยงการแตะโครงสร้างอำนาจและความไม่เท่าเทียมเชิงระบบ พรรคการเมืองจึงต้องกล้า และไม่อาจจำกัดบทบาทตนเองเพียงการบริหารจัดการเชิงประสิทธิภาพ แต่ต้องกล้าประกาศจุดยืนทางอุดมการณ์ว่ารัฐควรทำหน้าที่เพื่อใคร และประชาชนควรได้รับการคุ้มครองในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยอย่างไร โดยไม่ประนีประนอมหรือประคองตนเองไปกับผู้มีอำนาจ ซึ่งเท่ากับเป็นการยอมรับจุดยืนของผู้มีอำนาจโดยปริยาย

ในแง่ตัวบุคคลพรรคการเมืองต้องเฟ้นหานักการเมืองที่กล้าแตะโครงสร้าง ไม่ใช่ได้แต่คนที่พูดเก่ง มีการศึกษา หรือมีภาพลักษณ์เหมาะสมต่อหน้าสาธารณะ หากควรเป็นคนที่รู้ว่าระบบทำร้ายคนอย่างไร ไม่ใช่จากตำรา แต่จากชีวิต รวมถึงการที่ต้องมีคนที่เติบโตมากับความขาดแคลน ความไม่มั่นคง ความอยุติธรรมที่ไม่มีใครอธิบายให้ฟัง และไม่มีใครรับผิดชอบ ไม่ใช่นักการเมืองที่พบความยากจนแบบเล่าเรื่องได้สวยโดยไม่เคยผัสความยากจนที่ทำให้การตัดสินใจทุกอย่างมีต้นทุนไปหมด ต้องไม่ใช่การเฟ้นหาผู้แทนที่รู้จักความเหลื่อมล้ำจากเส้นกราฟ หากแต่ต้องเป็นคนที่รู้จักมันจากหนี้สินที่ต้องแบกรับ

การได้นโยบายที่ผ่านมามักเกิดจากคนข้างบนเพื่อช่วยเหลือข้างล่าง แต่ควรเป็นนโยบายจากคนที่เคยอยู่ข้างล่างจริง คนที่เคยถูกมองข้าม เสียงไม่ดังพอ เคยรู้ว่ากฎหมายกับความยุติธรรมไม่ใช่สิ่งเดียวกันเสมอไป และที่สำคัญเคยรู้ว่าการถูกตัดสินนั้นง่ายเพียงใด

ดังนั้น เมื่อคุณสมบัติของนักการเมืองส่วนใหญ่ที่เกิดมาเพื่อสืบทอดอำนาจซึ่งส่วนใหญ่กลัวคนจนจากข้างล่าง แน่นอนว่าการอ่านรายงานย่อมแตกต่างกับคนที่เป็นคนในรายงานนั้น เคยอยู่ข้างล่างจริง เคยเป็นแรงงาน เคยถูกมองข้าม เคยไม่มีเสียง และเคยรู้สึกว่าโลกนี้ไม่ได้ออกแบบมาเพื่อเขา พรรคการเมืองจึงต้องเฟ้นหานักการเมืองที่มีคุณสมบัติเหล่านี้มากกว่าการตั้งคำถามว่าลูกใคร เพื่อให้องคาพยพที่เรียกว่าพรรคการเมืองสามารถยกระดับนโยบายด้านสังคม กฎหมาย และกระบวนการยุติธรรม จากระดับมาตรการเฉพาะหน้า ไปสู่นโยบายเชิงโครงสร้าง เพื่อฟื้นฟูความชอบธรรมของรัฐและตอบสนองประชาชนอย่างแท้จริง

และก้าวต่อไปสำหรับรัฐสวัสดิการสมัยใหม่ ที่มิใช่เพียงกลไกลดความยากจน หากแต่คือสถาบันทางการเมืองที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ ตลาด และประชาชน โดยจุดตั้งต้นของอำนาจในระบบสงเคราะห์แบบที่มีในทุกวันนี้ รัฐจะเป็นผู้ให้ และประชาชนเป็นผู้แบมือขอ แบบตีตรา ทั้งๆ ที่ควรจะเป็นแบบสิทธิถ้วนหน้าไม่ใช่นโยบายประชานิยมที่แจกโดยไม่ต้องรับผิดชอบ หากแต่เป็นกลไกสร้างความมั่นคงทางสังคม ประชาชนต้องสามารถเข้ารับบริการโดยไม่ต้องพิสูจน์รายได้ ไม่ต้องตีตราผ่านบัตรคนจน และไม่ต้องกังวลว่าการเจ็บป่วยหรือการขาดแรงงานจะทำลายฐานะทางเศรษฐกิจของครอบครัว นี่คือการยอมรับสิทธิขั้นพื้นฐาน ไม่ใช่ไม่ได้หมายถึงรางวัลสำหรับผู้มีรายได้น้อยที่ต้องรอความเมตตาของรัฐ

นอกจากนั้น สิทธิถ้วนหน้าในด้านอื่นๆ ยังถูกออกแบบอย่างไม่สมบูรณ์ โดยเฉพาะระบบบำนาญผู้สูงอายุและการประกันรายได้ในวัยแรงงาน เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่มีอัตราต่ำและไม่สอดคล้องกับค่าครองชีพ ดำรงชีวิตอย่างไร้ศักดิ์ศรี สะท้อนชัดว่ารัฐยังมองผู้สูงอายุในฐานะผู้รับความช่วยเหลือ มากกว่าพลเมืองผู้ทรงสิทธิที่ร่วมสร้างชาติกันมา

รัฐควรเลิกมองสวัสดิการเป็นภาระงบประมาณ และยอมรับว่าสวัสดิการคือการลงทุนทางสังคมที่ช่วยเพิ่มศักยภาพแรงงาน ลดความเหลื่อมล้ำ ซึ่งภาพที่เห็นชัดที่สุดตอนนี้ คือ พนักงานจ้างเหมาในภาครัฐที่กฎหมายแรงงานพยายามยื่นมือไปเยียวยาความทุกข์ยาก แต่ระบบคิดที่ล้าหลังของข้าราชการที่กินอยู่สบายที่อาจเรียกว่าผู้จัดการความจนเชิงเทคนิค (Technocratic Poverty Managers) ซึ่งเป็นข้าราชการที่มองแรงงานจ้างเหมาเป็นต้นทุน หรือตัวแปรงบประมาณไม่ใช่มนุษย์ผู้มีสิทธิ

ในแง่การสร้างเสถียรภาพทางการเมืองในระยะยาว นโยบายที่นักการเมืองที่ชุดความคิดเก่ามักทำคือการแจกเงินแบบเฉพาะกิจอาจช่วยบรรเทาความเดือดร้อนระยะสั้นแบบประคองปัญหามากกว่าการแก้ปัญหาอย่างยั่งยืน หรืออาจอยู่บนคำตอบเชิงผลประโยชน์สำหรับนักเลือกตั้งมากกว่าการแก้ปัญหาเชิงโครงสร้าง นโยบายเหล่านี้ก็ต้องยอมรับว่าได้เซาะบ่อนกร่อนทำลายประเทศอยู่

นอกจากนั้น ในทางสังคมยังมีเรื่องความไม่เสมอภาคทางเพศ อายุ ความพิการ และอัตลักษณ์ มิใช่ปัญหาทางวัฒนธรรมลอยๆ หากแต่เป็นผลจากโครงสร้างกฎหมายและนโยบายที่เลือกปฏิบัติ ซึ่งการแก้ปัญหาความไม่เสมอภาคไม่ควรถูกผลักให้เป็นเรื่องทัศนคติส่วนบุคคล หากแต่ถูกยกระดับเป็นโจทย์เชิงโครงสร้างของรัฐสวัสดิการและหลักนิติธรรม โดยกฎหมายว่าด้วยความเสมอภาคและการไม่เลือกปฏิบัติต้องถูกออกแบบให้มีผลผูกพันเชิงนโยบาย เช่น เมืองที่ถูกออกแบบมาสำหรับแม่ที่มีพื้นที่ชงนมลูก มีพื้นเปลี่ยนผ้าอ้อม ที่ทำงานซึ่งมีที่ปั๊มนม ขนส่งสาธารณะหรือถนนหนทางที่คนสูงวัย คนพิการเข้าถึงได้อย่างสดวก และการยอมรับอัตลักษณ์ทางเพศในระบบทะเบียนและสิทธิทางกฎหมายโดยไม่ตั้งเงื่อนไขเชิงศีลธรรมเอากับความแตกต่าง โดยไม่ยกข้ออ้างเรื่องความพร้อมของสังคมหรือความอ่อนไหวทางวัฒนธรรม เพื่อให้เกิดการยอมรับโดยปริยายว่าสิทธิของคนบางกลุ่มไม่สามารถถูกเลื่อนหรือขยายเวลาออกไปได้ หรือถูกจำกัด หรือถูกต่อรองได้ตามบริบททางการเมืองได้ แม้จะเผชิญแรงต้านจากกลุ่มอนุรักษนิยมหรือฐานเสียงบางส่วนก็ตามเพื่อยืนยันหลักการพื้นฐานของรัฐประชาธิปไตยว่า รัฐไม่อาจเลือกปกป้องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เฉพาะในเวลาที่สะดวกหรือให้ผลทางการเมืองกับพรรคตนเท่านั้น

สังคมผู้สูงอายุ ภาระรัฐในวันที่ฐานภาษีและแรงงานหดตัว ต้องยอมรับว่าปรากฏการณ์นี้ไม่ใช่เพียงการเปลี่ยนแปลงเชิงประชากร หากแต่เป็นแรงกดดันโดยตรงต่อระบบแรงงาน การจัดเก็บภาษี และความมั่นคงทางการคลังของรัฐในระยะยาว เมื่อประชากรวัยทำงานลดลงอย่างต่อเนื่อง ขณะที่สัดส่วนผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ฐานภาษีของรัฐย่อมหดตัวลงโดยหลีกเลี่ยงไม่ได้ รัฐจะมีผู้ที่ทำงาน จ่ายภาษี และสมทบกองทุนประกันสังคมน้อยลง แต่รัฐกลับต้องแบกรับรายจ่ายด้านสาธารณสุข บำนาญ และการดูแลระยะยาวเพิ่มขึ้นในอัตราที่สูงกว่าการเติบโตของรายได้รัฐ สร้างแรงกดดันสองด้านพร้อมกัน คือแรงกดดันทางการคลัง และแรงกดดันต่อความชอบธรรมของรัฐในการจัดสรรทรัพยากรอย่างเป็นธรรม แน่นอนว่าจะมีผู้สูงอายุจำนวนมากต้องทำงานต่อหลังเกษียณ ไม่ใช่เพราะมีทางเลือก ไม่ใช่เพราะมีศักยภาพ หากแต่เพราะระบบบำนาญและการออมเพื่อวัยชราของรัฐไม่สามารถประกันคุณภาพชีวิตขั้นพื้นฐานได้จริง การทำงานในวัยชราจึงกลายเป็นกลไกเอาตัวรอดมากกว่าการมีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจโดยสมัครใจ และถูกบีบด้วยระบบบำนาญไม่สามารถประกันคุณภาพชีวิตขั้นพื้นฐานได้ โดยเฉพาะในกลุ่มแรงงานนอกระบบ นโยบายการปฏิรูประบบประกันสังคม การขยายฐานภาษีอย่างเป็นธรรม และการออกแบบตลาดแรงงานที่รองรับผู้สูงอายุ กำลังผลักภาระไปสู่คนรุ่นหลังโดยรู้ตัว และตอกย้ำความไม่เป็นธรรมระหว่างรุ่นอย่างเป็นระบบ และอาจนำไปสู่ความขัดแย้งระหว่างคนรุ่นใหม่ที่รู้สึกว่าคนสูงวัยคือภาระบนบ่าอันหนักอึ้ง

ในแง่นโยบายกฎหมาย การฟื้นฟูหลักนิติธรรมในรัฐที่อำนาจล้ำหน้าเหตุผล หลักนิติธรรมในประเทศพัฒนาแล้วมิได้หมายถึงการมีตัวบทกฎหมายจำนวนมาก หรือการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวดเพียงเชิงรูปแบบ หากแต่หมายถึงโครงสร้างอำนาจที่ถูกจำกัดด้วยเหตุผล ความเสมอภาค และการตรวจสอบถ่วงดุลอย่างแท้จริง กฎหมายตามนัยแห่งความหมายนี้จึงทำหน้าที่เป็น “กรอบจำกัดอำนาจรัฐ” มากกว่าจะเป็นเครื่องมือขยายอำนาจของผู้ปกครอง หลักนิติธรรมตั้งอยู่บนสมมุติฐานพื้นฐานว่า อำนาจรัฐทุกระดับต้องสามารถถูกตั้งคำถาม ตรวจสอบ และท้าทายได้ผ่านกระบวนการทางกฎหมายที่เป็นธรรมได้ หากรัฐใช้อำนาจโดยไม่ถูกตรวจสอบ หรือใช้กฎหมายอย่างเลือกปฏิบัติ กฎหมายย่อมเสื่อมสถานะจากหลักประกันสิทธิของประชาชน ไปเป็นเพียงกลไกสร้างความชอบธรรมให้กับการใช้อำนาจตามอำเภอใจ

บริบทของประเทศไทยสะท้อนปัญหานี้อย่างชัดเจน เราเป็นชาติที่มีกฎหมายจำนวนมาก แต่กลับมิได้เป็นดัชนีชี้ว่าเรามีหลักนิติธรรมเข้มแข็ง ตรงกันข้าม กฎหมายจำนวนไม่น้อยกลับถูกออกแบบให้เปิดช่องให้อำนาจรัฐใช้ดุลพินิจอย่างกว้างขวาง สามารถออกแบบอำนาจให้หน่วยงานตรวจสอบกับผู้ถูกตรวจสอบเป็นพวกเดียวกันได้ภายใต้รัฐธรรมนูญ หรือบางหน่วยงานอำนาจการตรวจสอบอันเป็นแสงสว่างแห่งความโปร่งใสเข้าไม่ถึง ส่งผลให้การบังคับใช้กฎหมายแตกต่างกันไปตามฐานะทางเศรษฐกิจ สถานะทางการเมือง หรือความสัมพันธ์กับโครงสร้างอำนาจ ประเทศไทยจึงอยู่ในสภาพอำนาจล้ำหน้าเหตุผล และบ่อนทำลายความศรัทธาของประชาชนต่อระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม

พรรคการเมืองไทยจึงไม่อาจจำกัดบทบาทตนเองเพียงการแก้ไขกฎหมายรายฉบับ หากแต่ต้องประกาศจุดยืนเชิงหลักการว่า การปฏิรูปกฎหมายต้องมุ่งลดอำนาจตามอำเภอใจของรัฐ และเพิ่มอำนาจต่อรองของประชาชนอย่างเป็นระบบ ซึ่งหมายถึงการออกแบบกฎหมายให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิ คัดค้าน และตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐได้จริง รวมถึงกฎหมายต้องนำแสงสว่างเข้าไปถึงมุมมืดของบางหน่วยงานหรือบางองค์กรด้วย

รวมถึงกลไกสำคัญที่ใช้ยกระดับคุณภาพของกฎหมายคือ การประเมินผลกระทบด้านสิทธิมนุษยชนก่อนออกกฎหมาย (Human Rights Impact Assessment) ซึ่งทำหน้าที่ตั้งคำถามตั้งแต่ต้นว่า กฎหมายหรือมาตรการของรัฐจะกระทบสิทธิ เสรีภาพ และศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของใครบ้าง และกระทบในระดับที่จำเป็นและได้สัดส่วนหรือไม่ กลไกนี้ช่วยป้องกันไม่ให้กฎหมายถูกใช้เป็นเครื่องมือจำกัดสิทธิโดยอาศัยเหตุผลที่คุ้นๆ ในประเทศไทยว่าเพื่อความมั่นคงหรือศีลธรรมอย่างเลื่อนลอย

กระบวนการยุติธรรมที่เน้นการลงโทษอย่างเดียวไม่สามารถลดอาชญากรรมได้อย่างยั่งยืน กลับสร้างต้นทุนทางสังคมและตอกย้ำความเหลื่อมล้ำ ระบบเรือนจำที่ขยายตัวอย่างต่อเนื่อง กลายเป็นพื้นที่สะสมความเหลื่อมล้ำเพราะคุกมีไว้ขังคนจน กระบวนการยุติธรรมที่เสมือนใยแมงมุมที่ดักได้เฉพาะสัตว์ตัวเล็กๆ พอตัวใหญ่ๆ ก็ไม่สามารถดักจับได้ แนวคิดเรื่องความยุติธรรมเชิงฟื้นฟู (Restorative Justice) ไม่ได้ปฏิเสธความรับผิดของผู้กระทำผิด หากแต่ขยับจุดเน้นจากการเอาผิดเชิงลงโทษ ไปสู่การเยียวยาความเสียหาย การฟื้นฟูความสัมพันธ์ทางสังคม และการป้องกันการกระทำผิดซ้ำในระยะยาว ต้องเลิกผูกติดกับเรื่อนจำเป็นมาตรการหลักหรือปลายทางอัตโนมัติของผู้ที่เข้าสู่กระบวนการยุติธรรม

การยอมรับว่านโยบายคือการเมือง จึงไม่ใช่ถ้อยคำเชิงทฤษฎี แต่คือเส้นแบ่งระหว่างการเมืองที่รับผิดชอบกับการเมืองที่หลบซ่อน การไม่เลือกข้างในยามที่ความเหลื่อมล้ำ ความอยุติธรรม และอำนาจที่ไม่ถูกตรวจสอบยังคงดำรงอยู่ ไม่ใช่ความสุขุม หากคือการยอมจำนนต่อโครงสร้างเดิมโดยสมัครใจ รัฐประชาธิปไตยไม่ได้ล้มเหลวเพราะประชาชนเรียกร้องมากเกินไป หากล้มเหลวเพราะผู้ใช้อำนาจกลัวการเปลี่ยนแปลงมากเกินไป เมื่อการเมืองปฏิเสธการประกาศจุดยืน นโยบายก็จะกลายเป็นเพียงเครื่องมือประคองอำนาจ ไม่ใช่กลไกคืนศักดิ์ศรี และตราบใดที่รัฐยังเลือกปกป้องความสงบมากกว่าความเป็นธรรม ความเงียบที่ได้มาจะเป็นเพียงความสงบชั่วคราวบนความเจ็บปวดของผู้ไม่มีเสียง

รศ.ตรีเนตร สาระพงษ์
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี