ข้อกังวลที่พึงระวังในการจัดทำประชามติรัฐธรรมนูญ

การให้ข้อมูลการออกเสียงประชามติเพื่อให้ความเห็นชอบการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ได้นำมาสู่คำถามและความไม่เข้าใจของประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติมากมาย ทั้งที่มีความเข้าใจ แต่อาจจะมีความเข้าใจคลาดเคลื่อน และมีผู้ที่ไม่เข้าใจอีกจำนวนมาก ทั้งนี้เพราะอาจจะมีการให้ข้อมูลที่รวบรัด ไม่ครบถ้วน อันจะนำมาสู่ปัญหาที่ตามมาอีกมากมาย เป็นต้นว่า การออกเสียงประชามติที่ผู้ใช้ออกเสียงใช้สิทธิไม่ตรงกับใจที่อยากจะทำหรือเสนอ การออกเสียงประชามติอาจจะมาจากการชักจูงโน้มน้าวด้วยข้อมูลต่าง ๆ ในการสื่อสาร และในที่สุดการออกเสียงประชามติอาจจะนำไปสู่ความขัดแย้งทางการเมืองของกลุ่มการเมืองต่าง ๆ อีกรอบหนึ่งก็ได้

ผมมีโอกาสไปบรรยายหลักสูตรผู้บริหารระดับสูง ผู้นำการเมืองเชิงยุทธศาสตร์ รุ่นที่ 1 (CEO-Connect) ของมหาวิทาลัยราชภัฏสวนสุนันทา ผู้เข้าอบรมส่วนใหญ่เป็นผู้บริหารระดับสูง ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และนักการเมือง ในเรื่องความเป็นพลเมืองในระบอบประชาธิปไตย แต่มีคำถามที่เป็นประเด็นเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติ การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จำนวนมากที่แสดงออกให้เห็นถึงความรู้ความเข้าใจที่แตกต่างหลากหลาย ไม่ค่อยตรงกัน ซึ่งแสดงถึงความไม่รู้ไม่เข้าใจอย่างครบถ้วนในข้อมูลเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติ โดยเฉพาะความกังวลเรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะทำอย่างไรและเป็นอย่างไร บางส่วนบอกว่าอยากแก้รัฐธรมนูญในบางส่วนบางมาตราที่ยังมีปัญหาและมีข้อบกพร่อง แต่ไม่อยากแก้ไขทั้งฉบับจะออกเสียงประชามติอย่างไร

ไปบรรยายอีกหลักสูตรหนึ่งที่โรงเรียนเหล่าทหารพระธรรมนูญ สังกัดสำนักปลัดกระทรวงกลาโหม หลักสูตรนายทหารสัญญาบัตร รุ่นที่ 47 บรรยายเรื่องสิทธิและหน้าที่พลเมือง ก็มีคำถามเกี่ยวกับการออกเสียงจัดทำประชามติเช่นเดียวกัน ผู้อบรมในหลักสูตรนักพัฒนาชุมชนของบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทยเป็นผู้จัดอบรม ก็มีคำถามเกี่ยวกับการจัดทำประชามติเช่นกัน จึงเป็นประเด็นให้ชวนคิดว่าไปบรรยายมาทั้ง 3 กลุ่ม ซึ่งถือได้ว่าเป็นกลุ่มที่มีฐานความรู้ความเข้าใจที่ดี อย่างน้อยจบการศึกษาระดับปริญญาตรี และต่างมีประสบการณ์ทำงาน แต่ก็ยังมีประเด็นคำถามที่เกี่ยวกับการออกเสียงประชามติในหลาย ๆ ประเด็นที่ต้องการความรู้ความเข้าใจที่มากขึ้น เพื่อให้มีความกระจ่างชัดมากขึ้นเช่นกัน แล้วสำหรับประชาชนทั่วไปที่เป็นชาวบ้าน กลุ่มประชาชนที่เป็นเกษตรกร พ่อค้าแม่ค้า กลุ่มผู้สูงอายุ กลุ่มผู้พิการ หรือกลุ่มผู้ด้อยโอกาสทั้งหลาย และอาจจะมีความรู้พื้นฐานที่ต่ำกว่าปริญญาตรี หรือประชาชนที่มีคุ้นเคยกับรัฐธรรมนูญหรือไม่เข้าใจว่ารัฐธรรมนูญเป็นอย่างไร สำคัญกับประชาชนอย่างไร เขาจะออกเสียงประชามติได้ถูกต้องหรือไม่ อย่างไร นี่คือปัญหาของระบบการเข้าถึงการออกเสียง

ดังนั้น เมื่อนำข้อคำถามหรือข้อกังวลที่กลุ่มพอจะมีพื้นฐานความรู้ความเข้าใจอยู่บ้าง ยังมีข้อกังวลหรือยังต้องการความกระจ่างในรัฐธรรมนูญ แล้วจะให้ประชาชนลงคะแนนเสียงประชามติอย่างไร ในเมื่อยังมีประเด็นข้อกังวลและข้อชวนคิดไปพิจารณา ดังเช่น

1) ความไม่เข้าใจว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่คืออะไร ทำอย่างไร จะมีกรอบเนื้อหาสาระอย่างไร นอกจากนั้นรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะเป็นการเขียนใหม่ทั้งฉบับใช่ไหม จะมีการแก้หมวด 1 และหมวด 2 ด้วยหรือไม่

2) ความจริงรัฐธรรมนูญฉบับ ปี 2560 หลายฝ่ายอยากจะแก้ แต่จะขอแก้ในบางมาตราหรือบางประเด็นที่ยังมีปัญหามากกว่า การแก้ไขทั้งฉบับหรือจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

3) บางฝ่ายก็ยังคงเห็นว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ยังเป็นรัฐธรรมนูญที่มีส่วนดีอยู่ในหลาย ๆ ประเด็นและได้ใช้ในการเลือกตั้งมา 2-3 ครั้งแล้ว ในฝ่ายที่เห็นอย่างนี้บอกว่าไม่ควรจัดทำใหม่ทั้งฉบับ ควรให้แก้ไขรายมาตราที่เป็นจุดอ่อน

การเสนอให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กก.ต) กลับไปพิจารณาการสร้างความรู้ความเข้าใจในการออกเสียงประชามติให้ครบถ้วนมากกว่าที่เป็นอยู่ และเห็นว่าหากยังมีประชาชนและกลุ่มต่าง ๆ สอบถามมา ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงความไม่รู้ไม่เข้าใจเกิดขึ้น ก็จะยิ่งทำให้มีปัญหาในการได้มาซึ่งการทำประชามติอย่างแน่นอน

สำหรับทางออกให้กับผู้ที่ต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2560 แต่ก็ไม่ต้องการอยากแก้ทั้งฉบับ หรือไม่ต้องการให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้นเสนอว่า ในช่วงทำเครื่องหมาย ควรเพิ่มช่องว่องว่า “เห็นชอบให้แก้ไขรายมาตรา” อีกช่องหนึ่ง นอกเหนือจากช่อง (1) เห็นชอบ (2) ไม่เห็นชอบ (3) ไม่แสดงความคิดเห็น
นอกจากนี้แล้ว มีกลุ่มที่พบว่า การส่งเสริมและพัฒนาประชาธิปไตยให้เจริญงอกงามและมั่นคง มิได้อยู่ที่รัฐธรรมนูญหรือการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับเท่านั้น แต่ยังมีปัจจัยอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาประชาธิปไตยอีกหลาย ๆ ประเด็น โดยเฉพาะประเด็นที่เกี่ยวกับคุณภาพของประชาชนหรือคุณภาพของพลเมืองในประเทศนั้น ๆ มากกว่า ทั้งนี้เพราะพฤติกรรมทางการเมืองของพลเมืองจะสะท้อนหรือแสดงออกให้เห็นถึงพฤติกรรมหลาย ๆ ส่วน ดังเช่น

1) ความเป็นผู้มีระเบียบวินัย ความเป็นผู้เคารพกฎหมายและยึดหลักนิติรัฐ

2) การแสดงออกถึงความเป็นพลเมืองที่มีความซื่อสัตย์สุจริต

3) การมีจิตสาธารณะที่เห็นปัญหาสาธารณะของชาติร่วมกันมากน้อยเพียงใด ที่จะแสดงออกถึงความรับผิดชอบร่วมกัน

4) การใช้สิทธิและเสรีภาพของบุคคล อยู่ภายใต้ต่อการตระหนักถึงความรับผิดชอบต่อส่วนรวมมากน้อยเพียงใดเช่นกัน

ทั้งหลายทั้งปวงที่กล่าวมา เป็นประเด็นที่จะต้องชัดเจนว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จัดทำเพื่อใคร และการจัดทำประชามติเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญ อาจใช้ประชามติเป็นเครื่องมือสร้างความชอบธรรมให้นักการเมืองมากกว่าประโยชน์ของประชาชนที่จะได้รับหรือไม่

ดังนั้น ข้อกังวลในการจัดทำประชามติเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีข้อสรุปประเด็นที่ต้องการความชัดเจนอยู่หลายประเด็นที่ต้องทำความเข้าใจให้กระจ่างชัด ดังนี้

1) คำถามในประชามติอาจมีความกำกวม เช่น ถ้าเห็นชอบในการให้มีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะนำไปสู่อะไรต่อ เช่น ให้ใครร่าง ให้ยกร่างใหม่ทั้งหมด หรือให้แก้ไขเฉพาะบางหมวด หรือมีกรอบอำนาจเพียงใด

2) ความเข้าใจของประชาชนต่อเนื้อหา เห็นว่าข้อมูลที่ประชาชนจะได้รับไม่เพียงพอ และมีความเหลื่อมล้ำด้านข้อมูลระหว่างบุคคล ทั้งคนในเขตเมือง เขตชนบท รัฐบาล นักการเมือง ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอาจมีอิทธิพลต่อการสื่อสาร รวมทั้งการใช้กลไกรัฐและความเป็นกลางอาจถูกตั้งคำถามมากมาย

3) ต้นทุนและงบประมาณของการจัดทำประชามติ ใช้งบประมาณเงินจำนวนมากถึงหลายพันล้าน อาจจะถูกตั้งคำถามว่าคุ้มค่าหรือไม่ ท่ามกลางประเทศยังมีปัญหาเร่งด่วนอื่น ๆ ต้องแก้ไขปัญหาให้กับประชาชนอีกมากมาย

ท่ามกลางข้อกังวลต้องนำมาสู่ข้อคลายกังวลที่จะต้องทำให้ชัดเจนนั้น ดู ๆ แล้วจะก่อให้เกิดแรงปะทะ การแบ่งขั้ว “เห็นด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” กับขั้วที่ “ไม่เห็นด้วย” อันจะนำไปสู่ความขัดแย้งอีกหรือไม่ ยิ่งหากผลของการทำประชามติสูสีกัน โดยอีกฝ่ายไม่ยอมรับ

นี่คือข้อกังวลที่ทุกฝ่ายไม่ควรจะมองข้าม

ศาสตราจารย์ ดร.โกวิทย์ พวงงาม
ผู้อำนวยการส่งเสริมการเมืองภาคพลเมือง สถาบันพระปกเกล้า