รัฐสวัสดิการไม่ใช่ของใหม่เพราะหลักคิดเรื่องความเท่าเทียมกันมีมาตั้งแต่สมัยอาณาจักรโรมันเมื่อ 2 พันปีกว่าแล้ว ในยุคต่อมา สหรัฐอเมริกาเป็นตัวอย่างของการเริ่มต้นรัฐสวัสดิการสมัยใหม่หลังจากภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ (2472-2482) และหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (2483-2488) ที่มีคนจนจำนวนมาก ขณะที่ในอังกฤษรากฐานสำคัญของรัฐสวัสดิการในปัจจุบันเริ่มจากรายงาน The Beveridge Report ในปี 2485 ซึ่งเสนอโดย ลอร์ดวิลเลียม เบฟเวอริดจ์ คนแรกที่ใช้สำนวน “จากเปลถึงเชิงตะกอน” (“From cradle to the grave”)
ลอร์ดเบฟเวอริดจ์เป็นนักเศรษฐศาสตร์ปรมาจารย์ด้านนโยบายสังคมสังกัดพรรคแรงงานของอังกฤษช่วงต้นศตวรรษที่ 20 และในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นประธานคณะกรรมการศึกษาการประกันสังคมอังกฤษซึ่งได้ระบุปัญหาสำคัญ 5 ประการที่เป็นอุปสรรคต่อการฟื้นฟูประเทศและประชาชนหลังสงคราม เรียกว่า “ยักษ์ใหญ่ทั้ง 5” (The Five Giants) ประกอบด้วย ความยากจน (Wants) โรคภัยไข้เจ็บ (Disease) ความไม่รู้ (Ignorance) ความสกปรก (Squalor) และความเกียจคร้าน (Idleness) ซึ่งอังกฤษหลังสงครามโลกใช้เป็นเป้าหมายของการปฏิรูปสังคมและรัฐสวัสดิการ
ปัจจุบัน โลกเปลี่ยนไป ผู้เชี่ยวชาญด้านสวัสดิการ (Greener 2022) พูดถึง “ยักษ์ใหม่ทั้ง 5” ที่หมายถึงปัญหารัฐสวัสดิการในประเทศต่างๆ ในปัจจุบัน เช่น (1) ความไม่เท่าเทียมกัน (เดิม-ความยากจน) (2) ความเจ็บป่วยที่สามารถป้องกันได้ (Preventable mortality (เดิม-โรคภัยไข้เจ็บ) (3) วิกฤตการณ์ของประชาธิปไตย (เดิม-ความไม่รู้) (4) คุณภาพของงาน (เดิม-ความเกียจคร้าน) และ (5) การเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อม (เดิม-ความสกปรก) โดยก่อนหน้านี้ก็มีการเพิ่มยักษ์ใหม่ไปแล้ว 2 ตน คือ (6) ความเหลื่อมล้ำทางดิจิทัล (Digital Divide) คือ ช่องว่างในการเข้าถึงการใช้เทคโนโลยีดิจิทัล และ (7) สุขภาพจิต
ทำให้กรอบของรัฐสวัสดิการมีความครอบคลุมและทันสมัยขึ้น
รัฐสวัสดิการหมายถึงระบบการปกครองที่รัฐบาลเป็นหลักในการคุ้มครองและส่งเสริมความเป็นอยู่ที่ดีทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมของประชาชนของตน โดยรัฐจะจัดหาบริการพื้นฐานที่จำเป็น เช่น การศึกษา การรักษาพยาบาล ที่อยู่อาศัย การคมนาคม รวมทั้งการให้ความช่วยเหลือทางการเงินเพื่อยังชีพอย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกันเพื่อลดความเหลื่อมล้ำและสร้างหลักประกันทางสังคมให้ประชาชน
รัฐสวัสดิการอาจเป็นตัวเงิน เช่น เงินโอน การประกันรายได้ เบี้ยยังชีพ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ หรือการให้เงินเยียวยาหรือเงินบรรเทาทุกข์จากภัยธรรมชาติหรือภัยอื่นๆ และการให้ความช่วยเหลือบริการมนุษยชน เช่น สุขภาพ การศึกษาหรือการพัฒนาทักษะ การคุ้มครองทางสังคม โภชนาการ การดูแลเด็ก เงินช่วยเหลือบุตร การดูแลผู้สูงอายุและผู้พิการ การจัดหาที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อย ในความหมายอย่างกว้างอาจรวมถึงการควบคุมราคาสินค้าหรือค่าเช่า การค้ำประกันราคาพืชผลเกษตร นโยบายที่อยู่อาศัย การกำหนดสภาพการทำงาน สวัสดิการแรงงาน และนโยบายสิ่งแวดล้อม (แต่มักไม่นิยมใช้)
ในทางปฏิบัติเป็นการยากที่จะแยกว่างบประมาณค่าใช้จ่ายส่วนใดเป็นรัฐสวัสดิการ เช่นการประกันสังคมในประเทศไทย (มาตรา 33) รัฐจ่ายสมทบเพียงร้อยละ 2.75 ของฐานค่าจ้างขณะที่นายจ้างและลูกจ้างแต่ละฝ่ายต้องสมทบร้อยละ 5 ของฐานค่าจ้าง หรือกรณีของหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าก็มีการร่วมจ่าย 30 บาทสำหรับบางบริการหรืออาจต้องจ่ายส่วนเกินหากเลือกใช้บริการที่เกินสิทธิ กรณีเรียนฟรีจำกัดแค่ 15 ปีโดยรัฐบาลสนับสนุนค่าใช้จ่ายหลักๆ แต่ยังมีค่าใช้จ่ายอื่นที่ผู้ปกครองต้องรับผิดชอบและกรณีของโรงเรียนเอกชนอาจมีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นซึ่งไม่ถือว่าเป็นรัฐสวัสดิการ ขณะที่ระดับอุดมศึกษานักศึกษาต้องจ่ายค่าเทอมและค่าใช้จ่ายส่วนตัวเอง
รัฐสวัสดิการใช้หลักความเท่าเทียมกันของการกระจายรายได้หรือความมั่งคั่ง และความรับผิดชอบของภาครัฐต่อสาธารณะหรือประชาชนผู้ด้อยโอกาสในการเข้าถึงคุณภาพชีวิตที่ดีขั้นต่ำ เช่นการประกันการว่างงาน หรือการให้เบี้ยยังชีพแก่ผู้ที่ไม่สามารถทำงานได้เช่นผู้สูงอายุหรือผู้พิการ
รัฐสวัสดิการใช้เงินจากภาษีซึ่งมักจะเป็นภาษีแบบก้าวหน้า (ใน OECD (องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ) ภาษีเงินได้รวม VAT สูงถึงร้อยละ 40) คือใครยิ่งรวยยิ่งโดนเก็บมากเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ (ยกเว้นประเทศที่มีทรัพยากรธรรมชาติมาก เช่น บรูไน)
ข้อสำคัญของรัฐสวัสดิการคือต้องระวังว่าจะเอาเงินมาจากไหน ถ้าเศรษฐกิจดีก็ว่าไปอย่าง แต่ถ้าเศรษฐกิจไม่ดีก็เหนื่อยหน่อย ในกรณีของ OECD เมื่อปี 2564 มีนักเศรษฐศาสตร์สวัสดิการชาวอังกฤษชื่อ นางคริสติน ซี. วอคเกอร์ เสนองานวิจัยเชิงเตือนไว้ถึงรัฐสวัสดิการที่ไม่มีการขยายตัวทางเศรษฐกิจ
ระบบสวัสดิการของกลุ่มประเทศ OECD (กลุ่มประเทศพัฒนา) ครอบคลุมทั้งการศึกษา การดูแลสุขภาพ ไปจนถึงการจ่ายเบี้ยประกันสังคมและที่อยู่อาศัย โดยปัจจัยสำคัญของรัฐสวัสดิการคือการขยายตัวทางเศรษฐกิจซึ่งเป็นที่มาของทรัพยากรที่จะใช้แก้ปัญหาความยากจน แรงกดดันทางประชากร และปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศหรือโรคระบาดอย่างโควิด-19 แต่หลังวิกฤตต้มยำกุ้งปี 2543 ระบบสวัสดิการใน OECD ต้องเผชิญกับความท้าทายที่ซับซ้อนและเชื่อมโยงกัน ปัญหาความไม่เท่าเทียมกันที่รุนแรงขึ้นขณะที่ขาดตัวช่วยที่สำคัญคือการขยายตัวทางเศรษฐกิจ
OECD เริ่มเข้าสู่ภาวะเศรษฐกิจซบเซาไม่มีการขยายตัว (Secular stagnation) ตั้งแต่หลัง 2513 อัตราการขยายตัวลดจากร้อยละ 5.3 เหลือร้อยละ 3 ทำให้แนวคิดให้รัฐแทรกแซงเรื่องสวัสดิการเริ่มน้อยลง และต่อมาหลัง 2523 ประเทศทุนนิยมก็หันมาใช้ระบบที่รัฐปล่อยให้เป็นไปตามธรรมชาติ คือไม่เข้าไปยุ่งกับภาคเอกชนในการให้สวัสดิการ (โดยยกเลิกกฎระเบียบรัฐสวัสดิการและเพิ่มแปรรูปรัฐวิสาหกิจ) และมองว่ารัฐสวัสดิการชะลอพลวัตและการขยายตัวของเศรษฐกิจเพราะเป็นการถ่ายโอนเงินที่ไม่มีประสิทธิภาพ เป็นการให้แรงจูงใจที่บิดเบือน และเป็นตัวถ่วงการขยายตัวทางเศรษฐกิจ
กระแสความคิดดังกล่าวเป็นจุดเริ่มต้นของการลดขนาดรัฐสวัสดิการทั่ว OECD หลายประเทศลดขนาดสวัสดิการควบคู่ไปกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งการลดสวัสดิการเหล่านั้นไม่เกี่ยวกับอุดมการณ์ทางการเมืองแต่เป็นเพราะแรงกดดันทางการเงินของภาครัฐที่ต้องจ่ายด้านสวัสดิการ
ปั ญหาของรัฐสวัสดิการที่วอคเกอร์เตือนให้ระวังคือ (1) การจัดสวัสดิการในยามเศรษฐกิจไม่ขยายตัว (2) ต้นทุนค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการเพิ่มสูงขึ้น (3) ลักษณะของสวัสดิการที่ต้องพึ่งการขยายตัวทางเศรษฐกิจ และ (4) การขยายตัวของความต้องการสวัสดิการ
ภาวะเศรษฐกิจซบเซาเกิดจากหลายสาเหตุ เช่น การชะลอตัวของนวัตกรรมทำให้อุปทานสินค้าและบริการไม่ขยายตัว ขณะที่อุปสงค์ก็ลดลงเนื่องจากการบริโภคต่ำเกินไป ปัญหาสังคมสูงอายุ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและระบบนิเวศที่รุนแรงขึ้น ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีใหม่ที่ประหยัดแรงงานและเวลาซึ่งกระทบอุปทานทั้งต้นทุนและวิธีการผลิตและอุปสงค์สินค้าและบริการ การเปลี่ยนแปลงพลวัตด้านการเงิน (Financial Dynamics) หรือการสะสมหนี้สินที่สูงที่ทำให้เกิดภาวะการบริโภคต่ำและบีบการขยายตัวทางเศรษฐกิจ และปัญหาเศรษฐกิจขนาดใหญ่จากโควิด-19 หรือแรงกดดันทางภูมิรัฐศาสตร์ ทั้งหมดนี้นำไปสู่ปัญหาเสถียรภาพทางการเงินการคลังของระบบสวัสดิการ
สำหรับประเทศไทย การขยายตัวทางเศรษฐกิจไม่แจ่มใสนัก อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจช่วง 2567-2569 มีเพียงร้อยละ 2.5, 2.2, 1.5 ต่อปี ขณะที่คาดว่าปี 2570 จะขยายตัวประมาณร้อยละ 2.3 ต่อปี ซึ่งแย่กว่า OECD ช่วงเศรษฐกิจซบเซา (2553-2562) ที่ขยายตัวเฉลี่ยร้อยละ 3-3.5
รัฐสวัสดิการมีทั้งข้อดีและข้อเสีย ข้อดีคือลดความเหลื่อมล้ำ ลดความยากจน สังคมเท่าเทียมกันมากขึ้น การกระจายรายได้ผ่านระบบภาษีและสวัสดิการทำให้คนจนเข้าถึงโอกาสที่ดีขึ้น ประชาชนได้รับการดูแลด้านการศึกษา สาธารณสุข ที่อยู่อาศัย และการเงินขั้นพื้นฐานทั่วถึง แต่ก็มีข้อเสีย เช่น ภาระภาษีสูงเพื่อนำมาใช้ในระบบสวัสดิการ ปัญหาการจัดสรรทรัพยากรระหว่างสวัสดิการกับงบพัฒนาหรืองบลงทุน งบประมาณด้านความมั่นคง ฯลฯ การจัดสรรสวัสดิการอาจไม่เป็นธรรมหรือบริการสาธารณะบางอย่างอาจไม่ทั่วถึง อาจทำให้เกิดการแบ่งชนชั้นระหว่างผู้รับสวัสดิการกับผู้ไม่ได้รับสวัสดิการ อาจสร้างความเกียจคร้าน บางคนอาจพึ่งพาสวัสดิการมากเกินไปจนขาดแรงจูงใจในการทำงานและพัฒนาตนเอง บางคนเรียกรัฐสวัสดิการว่า “รัฐพี่เลี้ยงเด็ก (nanny state)” ซึ่งหมายถึงรัฐบาลที่แทรกแซงชีวิตส่วนตัวหรือการตัดสินใจของประชาชนมากเกินไปเปรียบเหมือนพี่เลี้ยงที่ดูแลเด็กเกินพอ ทำให้เลี้ยงไม่โต
ครับ รัฐสวัสดิการ เอา …แค่พอดี อย่าให้เกินกำลัง ต้องทำเศรษฐกิจให้แข็งแรง เก็บภาษีอย่างมีประสิทธิภาพ และบริหารสวัสดิการอย่างโปร่งใสด้วย
สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์
