ความเหลื่อมล้ำการคลังท้องถิ่นกรณีศึกษาเทศบาลนครเทศบาลเมือง เทศบาลตำบล
ความแตกต่างของบริการสาธารณะระหว่างเมือง/ชนบทและระหว่างภูมิภาคเป็นสิ่งที่ประจักษ์ได้ทั่วไปในประเทศไทย สาเหตุสำคัญประการหนึ่งคือความเหลื่อมล้ำด้านการคลัง (รายได้) ระหว่างองค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) พื้นที่รวย-จนส่งผลต่อการจัดบริการสาธารณะ ในโอกาสนี้ขอนำข้อมูลขนาดใหญ่ของเทศบาล 2,472 แห่ง รวมเทศบาลนคร เทศบาลเมืองและเทศบาลตำบลทั่วประเทศมีพลเมืองรวมกัน 24.2 ล้านคน มาวิเคราะห์สภาพปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการคลังท้องถิ่นพร้อมกับข้อสังเกตและวิจารณ์ตามสมควร
ก่อนอื่นขอขอบคุณกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นในฐานะหน่วยงานกำกับ อปท. ประมวลข้อมูลขนาดใหญ่จากทุกองค์กรช่วยนำมาขยายองค์ความรู้ด้านบริหารการเงินการคลังท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี ตารางที่ 1 แสดงสถิติเปรียบเทียบรายได้ต่อประชากร (ปีงบประมาณ 2567) ของทั้งสามกลุ่ม รายได้มาจาก 3 แหล่งคือจัดเก็บเอง (R1) ภาษีแบ่งหรือรัฐจัดเก็บให้ (R2) และเงินอุดหนุน (R3) เทศบาลตำบลซึ่งส่วนใหญ่เป็นพื้นที่กึ่งเมืองกึ่งชนบท รายได้เฉลี่ยเท่ากับ 11,007 บาทต่อคน ต่ำกว่าเทศบาลเมืองและเทศบาลนคร 3-4 พันบาทต่อคน ซึ่งความแตกต่างนี้ดำรงอยู่เป็นเวลานานกว่าสองทศวรรษ
ตารางที่ 1 รายได้ต่อประชากร เปรียบเทียบเทศบาลตำบล เทศบาลเมืองและเทศบาลนคร
ลำดับต่อมาวิเคราะห์องค์ประกอบของรายได้ พบข้อสังเกตว่าเทศบาลตำบลซึ่งส่วนใหญ่เป็นพื้นที่กึ่งเมืองกึ่งชนบทจัดเก็บเองได้ 774 บาทต่อคน ได้รับเงินอุดหนุน 4,972 บาทต่อคน ขณะที่เทศบาลนครจัดเก็บเอง 2,328 บาทต่อคน และเทศบาลเมืองจัดเก็บเอง 1,672 บาทต่อคน ความแตกต่างเช่นนี้ยอมรับได้ แต่การที่รัฐบาลจัดสรรเงินอุดหนุนให้เทศบาลตำบลน้อยกว่ากันถึง 2,000 บาทต่อคน เป็นเรื่องที่เข้าใจได้ยาก ประชากรในพื้นที่กึ่งเมืองกึ่งชนบทมีความต้องการบริการสาธารณะด้านการศึกษา-สุขภาพ-สวัสดิการเช่นเดียวกับพื้นที่เมือง หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องควรชี้แจงว่า เหตุใดเงินอุดหนุนจึงแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ นักวิชาการหลายท่านวิพากษ์ว่าการจัดสรรเงินอุดหนุนของรัฐบาลเอื้อคนเมืองมากกว่าชนบท
รูปภาพที่ 1 แสดงกราฟแท่งเปรียบเทียบรายได้ต่อหัว (พร้อมกับแยกองค์ประกอบ) ของทั้งสามกลุ่ม
ความเหลื่อมล้ำการคลังจำแนกเป็น 2 มิติคือ ความแตกต่างตามแนวตั้ง และความแตกต่างตามแนวนอน ตารางที่ 2 เป็นการทดสอบว่าความแตกต่างตามแนวนอนมากน้อยเพียงใด? ผลการศึกษายืนยันว่า แตกต่างกันอย่างมี นัยสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเปรียบเทียบระหว่างภาคอีสานกับภาคตะวันออก
ข้อสังเกตและวิจารณ์ หนึ่ง หน่วยงานท้องถิ่นยึดหลักวินัยทางการคลัง หมายถึงการกำหนดงบประมาณรายจ่ายประจำปีอิงกับประมาณการรายได้ การจัดบริการสาธารณะจึงถูกกำหนดจากรายได้โดยปริยาย และเป็นต้นเหตุของความเหลื่อมล้ำการจัดบริการสาธารณะ สอง รัฐบาลสมควรทบทวนสูตรการจัดสรรเงินอุดหนุนใหม่โดยเร่งด่วนในมุมมองของฝ่ายวิชาการ ขั้นต้นเงินอุดหนุนต่อหัวของเทศบาลตำบลควรเท่าเทียมกับเทศบาลเมืองและเทศบาลนคร และในโอกาสต่อไปปรับให้สอดคล้องกับหลัก “เงินอุดหนุนเพื่อความเสมอภาค” (equalization grant) ซึ่งเป็นวิธีปฏิบัติในนานาประเทศ สาม ฝ่ายการเมืองและภาคประชาสังคมควรมีบทบาทลดความเหลื่อมล้ำผ่าน “การออกเสียงเพื่อความเป็นธรรม” (voice for justice) ที่ผ่านมากติกาการจัดสรรงบประมาณแผ่นดินดำเนินการโดยส่วนราชการเป็นสำคัญ ประชาชนส่วนใหญ่มิได้เข้าถึงข้อมูลสนเทศโดยละเอียด แต่ในยุค open government data ประชาชนเข้าถึงข้อมูลได้ สถาบันการศึกษาช่วยทำหน้าที่วิเคราะห์ข้อมูลขั้นต้นเพื่อเสนอการแก้ไขปรับปรุง สมกับคำขวัญว่า “ปัญญาเพื่อความเปลี่ยนแปลง” สี่ ข้อมูลสนเทศด้านการคลังที่น่าค้นคว้าในโอกาสต่อไปคือ เงินสะสมของท้องถิ่น
ซึ่งน่าจะมีความเหลื่อมล้ำไม่ใช่น้อย ห้า สมควรขยายการวิจัยให้ครอบคลุมการคลังขององค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ด้วย จะช่วยให้เข้าใจความเหลื่อมล้ำครบถ้วนทั้งพื้นที่เมือง กึ่งเมืองกึ่งชนบท และชนบท
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ ● พิชิต รัชตพิบุลภพ
