การคุ้มครองทางสังคมฟังดูเป็นเรื่องวิชาการและไกลตัวชาวบ้าน แต่ที่จริงแล้วเป็นเรื่องที่ใกล้ตัวมากเพราะที่เรียกว่าการคุ้มครองทางสังคมนั้นเป็นเรื่องของการประกันสังคม การช่วยเหลือทางสังคม และการแทรกแซงตลาดแรงงานโดยภาครัฐที่ทุกวันนี้ในภาวะเศรษฐกิจค่อนข้างวิกฤตก็เป็นประเด็นร้อนสำหรับรัฐบาล ทั้งปัญหาโครงสร้างและการบริหารกองทุนประกันสังคม โครงการช่วยเหลือประชาชนอย่างไทยช่วยไทยพลัส สังคมผู้สูงอายุ สวัสดิการและเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เบี้ยความพิการ หลักประกันสุขภาพ (โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรคหรือสิทธิบัตรทอง) ค่าจ้าง การว่างงาน การจัดหางาน การพัฒนาทักษะแรงงาน การคุ้มครองแรงงาน จนถึงการช่วยเหลือผู้ประสบภัยธรรมชาติ ฯลฯ ซึ่งในกรณีของประเทศไทยการคุ้มครองทางสังคมมีเรื่องของการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างน้อย 2 ประเด็น คือ วิสัยทัศน์ของผู้นำเรื่องการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนว่าจะสนใจหรือให้ความสำคัญเพียงใดและประเด็นที่สองคือปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นเพราะทั้งประกันสังคม การช่วยเหลือทางสังคมและแรงงานเกี่ยวข้องกับเงินจำนวนมหาศาลที่เผลอไม่ได้ ประชาชนจึงควรติดตาม
จำได้ว่าสภาพัฒน์เคยนำเสนอเรื่องการคุ้มครองทางสังคมอย่างเป็นทางการไว้เมื่อ 25 ปีที่แล้วหลังวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้งในปี 2540 (ตอนเริ่มแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 9 (2545-2549)) โดยอธิบายว่า “การคุ้มครองทางสังคม (social protection) หมายถึง การจัดระบบหรือมาตรการในรูปแบบต่างๆ เพื่อคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนทุกคนตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติไว้ ไม่ว่าจะเป็นบริการสังคม การประกันสังคม การช่วยเหลือทางสังคม การคุ้มครองอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ ซึ่งครอบคลุมถึงการจัดโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคม (social safety nets) สำหรับผู้ด้อยโอกาสและคนยากจน และการจัดการกับความเสี่ยงทางสังคม (social risk management) ที่เกิดขึ้นจากวิกฤตทางเศรษฐกิจ สังคม และภัยพิบัติต่างๆ”
ฟังดูเผินๆ แล้วจะรู้สึกว่าแนวคิดนี้เก่ามาก ความจริงไม่ใช่ เพราะยังเป็นเรื่องที่เป็นปัจจุบันมาก ทั้งนี้ ต้องชมว่าสภาพัฒน์ทันสมัยมากในขณะนั้นเพราะปัจจุบันแนวคิดเรื่องการคุ้มครองทางสังคมเป็นเรื่องที่ประชาคมโลกให้ความสำคัญมากอย่างต่อเนื่องโดยแนวคิดที่ตกผลึกเป็นรูปแบบในปัจจุบันเริ่มประมาณปี พ.ศ.2538 ก่อนวิกฤตต้มยำกุ้งเล็กน้อยโดยพัฒนาจากระบบประกันสังคมที่เกิดก่อนหน้านั้นไปสู่แนวคิดโครงข่ายหรือตาข่ายความปลอดภัยทางสังคมซึ่งใช้กันแพร่หลายทั้งในลาตินอเมริกา สหภาพโซเวียต เอเชียตะวันออกและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เนื่องจากภาวะวิกฤตเศรษฐกิจในช่วงนั้นโดยการสนับสนุนขององค์การระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก IMF ILO สหประชาชาติ UNDP และธนาคารพัฒนาเอเชียเพื่อช่วยให้ประเทศสมาชิกบรรเทาปัญหาวิกฤตทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม และเพื่อบรรลุเป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษการพัฒนา (Millennium Development Goals: MDGs) โดยการจัดการความเสี่ยงทางสังคมดังที่สภาพัฒน์กล่าว ซึ่งองค์กรระดับโลกพยายามผลักดันการคุ้มครองทางสังคมอย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่ก่อนวิกฤตเศรษฐกิจและยังผลักดันอยู่ในปัจจุบัน
การคุ้มครองทางสังคมเป็นนโยบายและมาตรการหลักที่กว้างกว่าการประกันสังคม เป็นมุ้งใหญ่ที่ครอบคลุมมาตรการที่สำคัญ 3 กลุ่ม ได้แก่ (ก) การประกันสังคม (ข) การช่วยเหลือทางสังคม (และการดูแลปัญหาสังคม) และ (ค) การแทรกแซงตลาดแรงงาน ซึ่งการประกันสังคมก็อย่างที่คนส่วนใหญ่ทราบกันแล้วว่ามีมาตรา 33 39 และ 40 และกองทุนเงินทดแทนการเจ็บป่วยจากการทำงาน ส่วนการช่วยเหลือทางสังคม จะรวมหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า หรือ “บัตรทอง 30 บาท” เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เบี้ยความพิการ กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) เงินสวัสดิการแห่งรัฐ โครงการไทยช่วยไทย ลดภาระค่าครองชีพ โครงการพาณิชย์พุ่มพวง รวมทั้งไทยช่วยไทยพลัสที่กำลังรอกู้เงิน 4 แสนล้านอยู่ เงินช่วยเหลือผู้ประสบภัย รวมทั้งการดูแลทางสังคม เช่น การลดความรุนแรงในครอบครัว การช่วยเหลือเด็กยากจน เด็กกำพร้าหรือถูกกระทำ การเยี่ยมผู้สูงอายุตามบ้านโดย อสม. เป็นต้น ขณะที่การแทรกแซงตลาดแรงงานมีตัวอย่างเช่นการจัดหางาน (ทั้งในและนอกประเทศ) การคุ้มครองแรงงาน การพัฒนาฝีมือแรงงาน ค่าจ้าง แรงงานต่างด้าว มาตรฐานแรงงาน และการส่งเสริมการประกอบอาชีพ
ถ้าดูตามกรอบการคุ้มครองทางสังคม รัฐบาลยังมีการบ้านหลายเรื่องที่จะต้องทำ
ซึ่งในกรณีของประเทศไทย ILO เคยประเมินการคุ้มครองทางสังคมในปี 2565 และธนาคารโลกเคยประเมินในปี 2564
ขอยกตัวอย่างกรณี ILO ซึ่งประเมินการคุ้มครองทางสังคมด้านระบบบำนาญและให้ความเห็นว่าระบบบำนาญของไทยมีลักษณะที่ดีหลายประการ แต่ระบบบำนาญหลายชั้น (หลายรูปแบบจากน้อยไปหามาก) ในปัจจุบันยังไม่เพียงพอในแง่ความยั่งยืนทางการเงินหรือพอเพียง เช่น ระบบบำนาญกองทุนประกันสังคม มาตรา 33 และมาตรา 39 ยังมีช่องว่างที่สำคัญเรื่องความเพียงพอและความคุ้มครอง สิทธิประโยชน์ กรณีชราภาพ ซึ่งในส่วนของการประกันสังคม ปัจจุบัน (ปี 2562) มีเพียงร้อยละ 38 ของประชากรที่มีงานทำที่เป็นสมาชิกกองทุนประกันสังคม (มาตรา 33 ร้อยละ 31 มาตรา 39 ร้อยละ 4 และมาตรา 40 ร้อยละ 3) โดยร้อยละ 53 ของประชากรที่มีงานทำไม่มีประกันสังคมและร้อยละ 2 เป็นสมาชิกกองทุนการออมแห่งชาติ ขณะที่เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุยังมีความไม่เพียงพออย่างมากเพราะยังต่ำกว่า รายได้ขั้นต่ำอยู่มาก ผู้สูงอายุส่วนใหญ่ยังต้องพึ่งพารายได้จากการทำงานหรือจากครอบครัว
ILO เห็นว่าการขยายความคุ้มครองด้านการออมเพื่อบำนาญให้แก่แรงงานนอกระบบประสบความสำเร็จในระดับหนึ่ง แต่การดำเนินงานยังไม่ต่อเนื่องและไม่เพียงพอ อีกทั้งผู้ประกันตนยังคาดการณ์สิทธิประโยชน์ที่จะได้รับได้ยาก นอกจากนี้ บทบาทของทั้งสองโครงการ ได้แก่ ประกันสังคมมาตรา 40 และกองทุนการออมแห่งชาติ ภายใต้ระบบบำนาญโดยรวมยังไม่ชัดเจน โดยทั้งสองโครงการกำหนดกลุ่มเป้าหมายเป็นแรงงานลักษณะใกล้เคียงกัน แต่กลับดำเนินงานแบบคู่ขนานโดยมีโอกาสโอนย้ายสิทธิประโยชน์ระหว่างกันน้อยมาก
และข้อสังเกตที่น่าสนใจคือการจ่ายสิทธิประโยชน์เป็นบำเหน็จที่พบได้ทั่วไปในระบบบำนาญไทยน่าเป็นห่วงในแง่ความเพียงพอของสิทธิประโยชน์ซึ่งรวมถึงการจ่ายสิทธิประโยชน์ภายใต้กองทุน กบข. กองทุนประกันสังคม มาตรา 40 และกองทุนสำรองเลี้ยงชีพแบบสมัครใจ
ทั้งนี้ ผู้เขียนเชื่อว่าประชาชนก็ได้รับรู้ปัญหาการคุ้มครองทางสังคมด้วยประสบการณ์ของตนเองและจากพรรคการเมืองฝ่ายค้านและสื่ออยู่แล้ว อย่างปัญหาของการหาประโยชน์จากกองทุนประกันสังคมและการบริหารสำนักงานประกันสังคม หรือการช่วยเหลือทางสังคม รวมทั้งเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่ไม่พอยังชีพ ปัญหาหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า หรือการแจกเงินดิจิทัลที่เงียบไปตั้งแต่พฤษภาคม 2568
ปัจจุบันแนวคิดการคุ้มครองยังพัฒนาต่อไปและเพิ่มรูปแบบเข้ามาเพื่อให้ประเทศต่างๆ สามารถให้ความคุ้มครองประชาชนได้มากขึ้นทั้งสัดส่วนประชากรที่ครอบคลุม ประเภทหรือรูปแบบของการคุ้มครอง ความพอเพียงของการคุ้มครอง โดยนอกจากการคุ้มครองทางสังคมตามปกติที่ได้กล่าวไปแล้ว ยังมี (ก) การคุ้มครองทางสังคมขั้นพื้นฐาน (social protection floor) ซึ่งไม่รวมการประกันสังคม (ข) การประกันรายได้ขั้นต่ำ (guaranteed minimum income) ที่รัฐบาลบางประเทศจะให้เงินช่วยเหลือแก่ผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ที่รัฐกำหนด (ค) การให้รายได้ขั้นต่ำขั้นพื้นฐานถ้วนหน้า (universal basic income) ที่ช่วยเหลือด้านการเงินแบบถ้วนหน้าแบบไม่มีเงื่อนไขรายได้ขั้นต่ำ และ (ง) การคุ้มครองทางสังคมถ้วนหน้า (universal social protection) ที่ผลักดันโดยธนาคารโลกและ ILO ในปี 2559 โดยอ้างมาตราที่ 22 ของปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (Universal Declaration of Human Rights) ที่สหประชาชาติประกาศเมื่อปี 2491 ที่ระบุว่าการคุ้มครองทางสังคมเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน และการประกันสังคมและการประกันสุขภาพของประชาชนทุกคนทุกวัยรัฐต้องจัดให้ฟรี
ของประเทศเรา ระหว่างนี้ก็รอเงิน “ไทยช่วยไทยพลัส” ไปก่อนก็แล้วกันครับ ได้ข่าวว่ารัฐสภาเบรก พ.ร.ก.กู้เงิน ไว้เนื่องจาก ส.ส.ฝ่ายค้านยื่นขอให้ประธานสภาส่งความเห็นคัดค้านไปยังศาลรัฐธรรมนูญว่า พ.ร.ก.ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 จึงออก พ.ร.ก.ไม่ได้
เรื่องเงินเป็นเรื่องใหญ่สำหรับการคุ้มครองทางสังคมครับ
สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์
