คอร์รัปชั่นของรัฐไทยตอนนี้เป็นประเด็นที่ประจักษ์ชัดเจนไปทั่วโลก เพราะประเทศไทยมีคะแนนการรับรู้เรื่องคอร์รัปชั่น (Corruption Perceptions Index) อยู่ในอันดับที่ 116 ต่ำที่สุดในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา เลวร้าย กว่าหลายประเทศที่มีการพัฒนาล้าหลังกว่าไทยและไทยมีแนวโน้มเลวลงเมื่อเทียบกับนานาชาติ คะแนนดัชนีนิติธรรม (World Justice Project: WJP Index) ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาต่ำกว่าค่าเฉลี่ยโลก ส่วนการสำรวจความคิดเห็นโดย IPSOS ของคนไทย 500 คน พบว่าคนไทยมีความกังวลสูงสุดเกี่ยวกับคอร์รัปชั่นซึ่งเป็นการสวนกระแสโลก ขณะที่ประชาชนในประเทศอื่นๆ ต่างก็มีความกังวลในเรื่องเงินเฟ้ออันเกิดมาจากสถานการณ์ตะวันออกกลาง ล่าสุดก็มีข้อมูลการสำรวจภาคเอกชนที่ระบุชื่อหน่วยงานของรัฐที่คอร์รัปชั่นทั้งในระดับความถี่และมูลค่าของเงินใต้โต๊ะ ทั้งหมดนี้ทำให้เราปฏิเสธไม่ได้ว่าคอร์รัปชั่นในประเทศไทยเป็นปัญหาที่เหลือจะทนแล้ว
แต่ที่หนักไปกว่านี้ก็คือว่าคอร์รัปชั่นเป็นเพียงส่วนหนึ่งในปัญหาใหญ่ของรัฐบาลไทยคือปัญหาธรรมาภิบาล
ก่อนอื่นขอทำความเข้าใจเกี่ยวกับคำว่ารัฐและรัฐบาล ซึ่งมักจะใช้ปนเปกัน ผู้เขียนขออธิบายตามที่ตัวเองเข้าใจดังนี้
รัฐบาล (government) หมายถึง กลุ่มคนหรือองค์กร (เช่นพรรคการเมือง) ที่เข้ามา
บริหารอำนาจรัฐในช่วงเวลาหนึ่ง ดังนั้น รัฐบาลจึงมีลักษณะชั่วคราว เปลี่ยนตามการเมืองและมีวาระ ในความหมายที่แคบที่สุดก็มักจะหมายถึงฝ่ายบริหารคือคณะรัฐมนตรีนำโดยนายกรัฐมนตรี แต่ในความหมายที่กว้างนั้นจะต้องรวมไปถึงระบบบริหาร ระบบนิติบัญญัติ ระบบตุลาการและยุติธรรมอีกด้วย ซึ่งก็จะต้องรวมถึงส่วนราชการที่รองรับระบบเหล่านี้ และบุคลากรที่เกี่ยวข้องจะมีทั้งนักการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาและข้าราชการเป็นผู้รับนโยบายไปดำเนินการตามกลไกของกระทรวง ทบวง กรม
รัฐ (state) หมายถึง โครงสร้างอำนาจและสถาบันถาวรที่กำกับสังคม เป็นนิยามที่กว้างขวางไปกว่ารัฐบาล ประกอบด้วย ดินแดน ประชากร กฎหมาย ระบบราชการ กองทัพ ศาล ตำรวจ ระบบเศรษฐกิจและอำนาจอธิปไตย รัฐจึง อยู่ต่อ แม้รัฐบาลเปลี่ยน รัฐจึงมีความถาวรกว่ารัฐบาล เช่น รัฐไทยยังคงอยู่แม้รัฐบาลจะเปลี่ยนไป หากจะเปรียบว่ารัฐคือรถยนต์ รัฐบาลก็คือคนขับ ในบางประเทศ เช่น อังกฤษหรือญี่ปุ่น รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งสามารถควบคุมรัฐได้ค่อนข้างมาก แต่ในเมียนมารัฐบาลแทบจะคุมรัฐไม่ได้เลย ปัญหาธรรมาภิบาลของไทยนั้นผู้เขียนเห็นว่าถึงขั้นกำกับรัฐ (State capture) แล้วคือได้แทรกซึมเข้าไปในทุกที่ ได้แก่ ระบบนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ แม้แต่กระทั่งป้อมปราการสุดท้ายของสังคมอย่างวงการสงฆ์และการศึกษา
ว่ากันว่ารัฐไทยถูกกำกับโดยรัฐพันลึก (Deep State) คำนี้ผู้เขียนเข้าใจเองว่าหมายถึงกลุ่มผู้นำจิตวิญญาณที่มีอำนาจกำกับรัฐอย่างแท้จริง ประกอบไปด้วยบุคคลในระบบราชการระดับสูง กองทัพ เครือข่ายชนชั้นนำและธุรกิจที่มีกำหนดทิศทางต่อทั้งการเมืองการปกครอง
ส่วนคำว่าธรรมาภิบาล (Good Governance) ในระดับสากลหมายถึงระบบอำนาจที่ถูกทำนองคลองธรรม ไม่ได้มองแค่รัฐบาล แต่รวมถึงผู้มีบทบาทในภาคเศรษฐกิจ สังคม เช่น ธุรกิจ องค์กรเอกชนที่ไม่แสวงหากำไร สื่อ และประชาชนร่วมกันใช้อำนาจอย่างไร คำว่า
ธรรมาภิบาล รวมถึงคุณภาพของการใช้อำนาจสาธารณะหมายถึงกระบวนการที่รัฐ ภาคธุรกิจ และสังคมร่วมกันกำหนดและจัดการทรัพยากรสาธารณะรวมไปถึงการกำหนดอนาคตโดยดูว่ารัฐใช้อำนาจอย่างไร ใครได้ประโยชน์ และประชาชนตรวจสอบได้ไหม ดังนั้น ธรรมาภิบาลจึงเกี่ยวกับเครือข่าย กติกา สถาบันการใช้อำนาจ ทุน ระบบราชการ พรรคการเมือง สื่อ ข้อมูล ในยุคดิจิทัล ธรรมาภิบาลก็เกี่ยวข้องกับ algorithm และ digital platforms ซึ่งเริ่มมีอำนาจกำกับตลาดและสังคมด้วย ดังนั้น ธรรมาภิบาลจึงเกี่ยวข้องกับทั้งเรื่องเทคนิค การเมือง ศีลธรรมและโครงสร้างอำนาจ ธรรมาภิบาลคือวิธีการที่อำนาจทั้งระบบถูกใช้อย่างเป็นธรรม
ธนาคารโลก (World Bank) แบ่งธรรมาภิบาล เป็น 4 ด้าน ได้แก่ 1) หลักนิติธรรม (Rule of Law) 2) ความโปร่งใส (Transparency) 3) การมีส่วนร่วม (Participation) และ 4) การรับผิดรับชอบ (Accountability) ส่วนธรรมาภิบาลของไทยเพิ่มอีก 2 หลักคือ ประสิทธิภาพและความคุ้มทุน และคุณธรรมและความรับผิดชอบต่อหน้าที่ แต่คนไทยทั่วไปมักคิดถึงแต่คอร์รัปชั่นเมื่อพูดถึง
ธรรมาภิบาลและมองธรรมาภิบาลในกรอบของศีลธรรมคือ คนดีต้องไม่โกง มากกว่าการมองการใช้อำนาจทั้งระบบว่าถูกทำนองคลองธรรมหรือไม่
ประเทศไทยไม่ได้มีปัญหาแค่คอร์รัปชั่น แต่มีปัญหาธรรมาภิบาลของรัฐไทยที่ยอมให้มีการรวมศูนย์อำนาจสูง แต่ความรับผิดรับชอบ (accountability) ต่ำ ระบบยุติธรรมไม่มีความเสมอภาค มีความเสี่ยงเรื่องรัฐประหาร จึงทำให้เกิดปัญหา 1) รัฐราชการและรัฐพันลึกนำการเมืองเพราะรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งมักมีอายุสั้น มีความต่อเนื่องต่ำ แต่ระบบราชการและโดยเฉพาะรัฐพันลึกมีความแข็งตัวและความต่อเนื่องสูง 2) ราชการไร้ประสิทธิภาพ และการปฏิรูปครึ่งๆ กลางๆ หรือถอยหลัง เช่น นโยบายการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น การปฏิรูปตำรวจที่ยิ่งปฏิรูปก็ยิ่งฉาวโฉ่ การปฏิรูปการศึกษาซึ่งปฏิรูปมาหลายครั้งแล้วแต่คะแนน PISA ของนักเรียนไทยเทียบกับประเทศอื่นๆ ก็ยิ่งถดถอยลงไปเรื่อยๆ
ทั้งหมดนี้เพราะเราเปลี่ยนแต่นโยบายในกระดาษและในสื่อ แต่ไม่ได้เปลี่ยนโครงสร้างอำนาจภายในระบบ 3) ทุนใหญ่รวมถึงทุนเทาเข้าถึงรัฐได้ง่าย แต่ประชาชนเข้าถึงรัฐได้น้อย รัฐไทยในปัจจุบันจึงดูเสมือนจะเป็นรัฐที่ทันสมัย แต่ไม่พัฒนา มีความเจริญในแง่ความศิวิไลซ์ภายนอก แต่ผุกร่อนภายใน เหมือนรถโบราณที่แต่งสีจนดูงดงาม แต่เครื่องยนต์เก่า แม้จะปรับให้วิ่งได้ตามกติกาใหม่แต่ก็มีต้นทุนพลังงานสูง นับวันเราจึงอยู่ท้ายแถวประเทศกำลังพัฒนาด้วยกัน
ยุทธศาสตร์ในการสร้างธรรมาภิบาลที่สำคัญก็คือต้องสร้างรัฐบาลเปิด (open government) ที่เปิดข้อมูล เปิดกระบวนการตัดสินใจ และเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วม กล่าวคือรัฐไม่ได้มองประชาชนเป็นเพียง ผู้ถูกปกครอง แต่เป็นผู้ตรวจสอบ ผู้ร่วมตัดสินใจ และผู้ร่วมสร้างนโยบาย รัฐต้องยอมให้สังคมเห็นวิธีการใช้อำนาจโดยมีหลักสำคัญคือ 1) ความโปร่งใส รัฐบาลต้องเปิดเผยงบประมาณ การจัดซื้อจัดจ้าง ข้อมูลสาธารณะ และกระบวนการตัดสินใจ 2) ยกระดับการมีส่วนร่วมของประชาชน ไม่ใช่แค่เลือกตั้งทุก 4 ปี แต่ต้องมีส่วนร่วมเสนอความคิดเห็น ร่วมออกแบบนโยบาย ตรวจสอบรัฐ ร่วมกำหนดอนาคต เช่น วางแผนยุทธศาสตร์ระยะยาว 3) ความรับผิดรับชอบ (accountability) เมื่อมีการใช้อำนาจผิด ไม่ว่าจะเป็นนักการเมือง หน่วยราชการ และข้าราชการจะต้องถูกตรวจสอบและต้องรับผิดรับชอบต่อการกระทำ
รัฐบาลเปิดจึงเป็นเรื่องของวัฒนธรรมอำนาจ การยอมให้ตรวจสอบ การกระจายข้อมูล รัฐไทยยังมีวัฒนธรรม ข้อมูลคืออำนาจ จึงเปิดข้อมูลเฉพาะบางส่วน ข้อสำคัญก็คือรัฐพันลึกต้องคลายเกลียวนอตแห่งอำนาจ ปล่อยให้เกิดพื้นที่ประชาสังคมและการตรวจสอบในระบบ ยกเครื่องเครื่องยนต์รัฐไทยที่เป็นเครื่องเก่ากินน้ำมันให้เป็นระบบ EV เพื่อให้รัฐไทยดำรงต่อไปได้ในโลกใบใหม่ที่ผันผวน และเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วก่อนที่เศรษฐกิจสังคมไทยจะย่ำแย่อย่างกู่ไม่กลับ!
มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด
มูลนิธิสถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ
