ประเด็นหนึ่งที่พูดกันในหมู่ผู้ติดตามการยกร่าง พ.ร.บ.การศึกษาฉบับใหม่ คือ เนื้อหาสาระควรมีความลึกถึงระดับไหน
ควรเขียนแค่หลักการสำคัญเป็นกรอบใหญ่ไว้พอแล้ว ไม่ต้องลงไปถึงขั้นใส่ องค์กร กระบวนการปฏิบัติต่างๆ ให้ยืดยาว เอาไว้เขียนในกฎหมายระดับรองหรือกฎหมายลูก
ขณะที่อีกฟากหนึ่งเห็นต่างว่าควรเขียนให้ละเอียด ลงลึกถึงกลไก องค์กร กระบวนการต่างๆ ด้วย เพื่อให้เห็นภาพชัดเจนตรงกัน ไม่ต้องถกเถียงตีความ ที่สำคัญผูกมัดให้เกิดการปฏิบัติจริง
ความเคลื่อนไหวที่กำลังดำเนินไปเวลานี้ การยกร่าง พ.ร.บ.การศึกษา เกิดขึ้นขนานไปกับการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทนฉบับ พ.ศ.2560
กฎหมายรัฐธรรมนูญ คือ กฎหมายสูงสุด เป็นกฎหมายแม่
กฎหมายอื่นรวมถึง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ เป็นกฎหมายลูกหรือกฎหมายระดับรอง แม้จะบอกว่าเป็นกฎหมายแม่บททางการศึกษาหรือธรรมนูญการศึกษาของชาติก็ตาม
การยกร่าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่จึงมิอาจดำเนินไปโดดๆ แยกออกอย่างเด็ดขาด โดยปลอดจากผลกระทบของรัฐธรรมนูญทั้งเก่าและใหม่ไปได้
ทั้งสองฉบับจึงส่งผลถึงกันและกันอย่างแน่นอน ทั้งด้านเนื้อหาสาระ และกระบวนการยกร่าง
ที่ผมยกประเด็นนี้ขึ้นมาแลกเปลี่ยนเพราะมีความเป็นห่วงว่ากระบวนการยกร่างกฎหมายแบบไซโล ต่างคนต่างทำ ของใครของมัน ไม่เกี่ยวข้อง ไม่ต้องเหลียวมองกันทั้งสิ้น จะส่งผลต่อไป ทำให้เกิดปัญหาการขัดกันของกฎหมาย ไร้สภาพบังคับ เขียนไว้แต่ไม่มีการปฏิบัติ โดยไม่มีบทกำหนดโทษใดๆ
ผลสุดท้ายผู้รับกรรม คือ นักเรียน พ่อแม่ผู้ปกครอง ครู ผู้บริหารสถานศึกษา สังคมโดยรวม
ขณะที่ระบบการศึกษายังด้อยคุณภาพ เหลื่อมล้ำ ขาดโอกาส ผลการทดสอบความรู้ความสามารถทั้งในระดับชาติและระดับสากล ตกอันดับลงเรื่อยๆ
คำถามหลักคือ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการศึกษาไว้หรือไม่ ถ้ามีควรลงลึกถึงระดับไหน
เขียนแค่กว้างๆ ยืนยันถึงหลักการ สิทธิเสรีภาพทางการศึกษาและทางวิชาการ แนวนโยบายแห่งรัฐ การจัดบริการทางการศึกษาที่มีคุณภาพ ลดความเหลื่อมล้ำ ขยายโอกาสให้ครอบคลุมทุกกลุ่มและทันสมัยกับความเปลี่ยนแปลงทุกด้าน เท่านี้พอ
หรือเขียนให้ชัดเจนเป็นรูปธรรม ลงลึกถึงแนวทาง มาตรการปฏิบัติ HOW TO ว่างั้นเถอะ
ตัวอย่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 เขียนไว้ตั้งแต่หน้าแรกที่มาของการร่างรัฐธรรมนูญ เหตุส่วนหนึ่งเกิดจากการที่มีผู้ไม่นำพาหรือไม่นับถือยำเกรงกฎเกณฑ์การปกครองบ้านเมือง ทุจริตฉ้อฉลหรือบิดเบือนอำนาจ หรือขาดความตระหนักสำนึกรับผิดชอบต่อประเทศชาติและประชาชน จนทำให้การบังคับใช้กฎหมายไม่เป็นผล ซึ่งจำเป็นต้องป้องกันและแก้ไขด้วยการปฏิรูปการศึกษาและการบังคับใช้กฎหมายและเสริมสร้างความเข้มแข็งของระบบคุณธรรมและจริยธรรม
ทั้งยังมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการปฏิรูปการศึกษาไว้ในมาตรา 258 จ ด้านการศึกษา (1) (2) (3) (4)
รัฐธรรมนูญใช้มาเกือบสิบปี บางวงเล็บได้รับการปฏิบัติ บางวงเล็บไม่ได้รับการปฏิบัติ ตัวอย่าง (3) ให้มีกลไกและระบบการผลิต คัดกรองและพัฒนาผู้ประกอบวิชาชีพครูและอาจารย์ให้ได้ผู้มีจิตวิญญาณของความเป็นครู มีความรู้ ความสามารถอย่างแท้จริง ได้รับค่าตอบแทนที่เหมาะสมกับความสามารถและประสิทธิภาพในการสอน รวมทั้งมีกลไกสร้างระบบคุณธรรมในการบริหารงานบุคคลของผู้ประกอบวิชาชีพครู
ถ้ารัฐธรรมนูญใหม่ลงรายละเอียดมากไปอีก ก็จะเป็นข้อจำกัด ผูกมัดให้ พ.ร.บ.การศึกษา จำเป็นต้องเดินตาม
แต่สถานการณ์ขณะนี้ กฎหมายลูกมีแนวโน้มจะคลอดก่อนกฎหมายแม่
ถ้ากฎหมายการศึกษาออกมาก่อน ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับเก่าใช้บังคับอยู่และมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการศึกษามากมาย
ผู้กำหนดนโยบายการศึกษาและผู้ปฏิบัติจะทำอย่างไร ยึดรัฐธรรมนูญกฎหมายแม่ หรือ พ.ร.บ.การศึกษา กฎหมายลูก เป็นหลัก
ถ้ากฎหมายการศึกษาใหม่ไม่เขียนล้อตามรัฐธรรมนูญก็จะเป็นประเด็นขึ้นมาได้ว่าไม่ทำตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ มีโอกาสถูกยกขึ้นถามในกรรมาธิการพิจารณากฎหมาย และที่ประชุมรัฐสภา ซึ่งเคยมีมาแล้วหลายครั้ง
ประเด็นทำนองนี้จะเป็นชนวนให้ฝ่ายคัดค้านใช้เป็นเครื่องมือขัดขวาง ตีรวนกฎหมายการศึกษาฉบับใหม่ไม่ให้ออกมา หรือใช้ให้ล่าช้าที่สุด
เกิดสถานการณ์การเมืองแทรกแซงการศึกษาตั้งแต่ในช่วงการยกร่าง ซึ่งมีร่าง พ.ร.บ.หลายฉบับรอรับน้องใหม่อยู่แล้ว อาจถูกหยิบขึ้นมาเสนอใหม่
แนวโน้มเป็นเช่นนี้ รัฐบาล รัฐสภา พรรคการเมือง และทุกกลุ่มองค์กรที่เกี่ยวข้องต้องพิจารณาหาทางป้องกัน ไม่เช่นนั้นจะส่งผลกระทบต่อไปถึงการจัดการศึกษา
กรณีตัวอย่างรูปธรรมที่ต้องตัดสินใจเกี่ยวกับองค์กรระดับนโยบายสูงสุด ไม่ว่าจะชื่อ คณะกรรมการนโยบายการศึกษาแห่งชาติ (Education Superboard) หรือคณะกรรมการทุนมนุษย์ (Human Capital Superboard) ควรบัญญัติไว้ในกฎหมายระดับใด
กฎหมายแม่บททางการศึกษา หรือกฎหมายลูกระดับรองลงไป
รวมถึงประเด็นองค์ประกอบ ที่มา กรอบ ขอบแขต อำนาจหน้าที่ของซุปเปอร์บอร์ดมีแค่ไหน อย่างไร เป็นอีกเรื่องหนึ่ง คงอภิปรายกันยาวกว่าจะได้ข้อยุติฉะนั้น ที่ฝ่ายนโยบายตั้งเป้าหมายไว้ว่าจะสำเร็จภายใน 2 ปี ใช้บังคับให้ทันภายในปี 2570 อาจจะแห้ว
ทั้งหลายทั้งปวงเป็นผลพวงจากการขาดเสถียรภาพทางการเมืองตลอดมาโดยแท้
ตราบใดที่กฎหมายแม่และกฎหมายลูกยังเดินคนละทิศคนละทาง การศึกษาไทยก็คงต้องเสียเวลาอยู่กับการแก้ไขโครงสร้างและข้อกฎหมายต่อไป ขณะที่โลกข้างหน้ากำลังเปลี่ยนแปลงไปเร็วกว่าที่ระบบการศึกษาจะตามทัน
สมหมาย ปาริจฉัตต์
