ทางแพร่งระบบราชการไทย : เมื่อ AI และEarly Retirement กลายเป็นโจทย์หลักในการจัดวาง‘ขนาดรัฐที่เหมาะสม’ เพื่ออนาคตประเทศ
ทุกครั้งที่สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี สังคมไทยมักถกเถียงกันว่า กระทรวงใดควรได้งบเพิ่ม หรืองบโครงการใดควรถูกตัดลด แต่มีคำถามที่สำคัญกว่านั้น คือ โครงสร้างงบประมาณของไทยกำลังตอบโจทย์อนาคตของประเทศอยู่จริงหรือไม่
เมื่อ ‘งบคน’ กำลังเบียด ‘งบอนาคต’
หากพลิกดูตัวเลข พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2569 ซึ่งมียอดรวมสูงถึงประมาณ 3.78 ล้านล้านบาท เราจะพบโครงสร้างที่น่ากังวลยิ่ง ยอดเงินในหมวดงบบุคลากรเพียงอย่างเดียวพุ่งสูงถึงประมาณ 7 แสนล้านบาท หรือคิดเป็นราวร้อยละ 18-19 ของงบประมาณโดยรวมทั้งหมด ยิ่งไปกว่านั้น หากพิจารณาตามนิยามและมาตรฐานสากลในวงกว้างที่นับรวมภาระค่าตอบแทน บำเหน็จบำนาญ และสวัสดิการการรักษาพยาบาลของบุคลากรภาครัฐทั้งหมด สัดส่วนนี้จะดีดตัวสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ ข้อมูลเชิงวิเคราะห์จากธนาคารโลก (World Bank) ระบุว่าในช่วงปี 2563-2564 ค่าตอบแทนบุคลากรภาครัฐของไทยคิดเป็นราวร้อยละ 23 ของรายจ่ายภาครัฐทั้งหมด ซึ่งเป็นตัวเลขที่ใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วอย่างองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD)
หากทว่าความคล้ายคลึงของตัวเลขไม่ได้สะท้อนถึงผลลัพธ์ที่เท่าเทียมกัน ในกลุ่มประเทศ OECD เม็ดเงินจำนวนนี้ถูกจ่ายออกไปพร้อมกับผลิตภาพ (Productivity) ของภาครัฐที่สูงลิ่วและบริการสาธารณะที่ขับเคลื่อนด้วยระบบดิจิทัลอย่างเต็มรูปแบบ แต่สำหรับประเทศไทย งบบุคลากรที่ขยายตัวอย่างต่อเนื่องกำลังกลายเป็นข้อจำกัดทางการคลังที่รุนแรง เบียดบัง
งบประมาณในส่วนของการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การวิจัยเทคโนโลยี และการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์เพื่อรองรับอุตสาหกรรมอนาคต รัฐบาลไทยจึงตกอยู่ในสภาวะ “ตึงตัวทางการคลัง” ที่ทำให้งบประมาณที่จะนำไปใช้ขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศมีอยู่อย่างจำกัดจำเขี่ย
“ทุก 100 บาทของงบประมาณ เกือบ 20 บาท ใช้กับคนของรัฐ แต่ประเทศกำลังเข้าสู่ยุคที่ AI ทำงานแทนคนได้มากขึ้น”
ด้วยเหตุนี้ แนวคิดเรื่องการปรับลดขนาดภาครัฐให้มีความเหมาะสม หรือ “Right-sizing Government” จึงไม่ใช่ทางเลือก แต่เป็นทางรอดที่รัฐบาลจำเป็นต้องผลักดันอย่างเร่งด่วน โดยปัจจุบันสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) กำลังเร่งระดมความคิดเห็นเพื่อหาข้อสรุปเชิงนโยบายเกี่ยวกับมาตรการเกษียณอายุราชการก่อนกำหนด (Early Retirement) รูปแบบใหม่ที่มีแรงจูงใจทางการเงินที่เหมาะสม ควบคู่ไปกับแนวนโยบายควบคุมกำลังคน เพื่อเตรียมเสนอต่อคณะรัฐมนตรี (ครม.) เป้าหมายหลักไม่ใช่การลดคนแบบสุ่มสี่สุ่มห้า หรือการลดทอนขวัญกำลังใจ แต่คือการออกแบบสัดส่วนกำลังคนภาครัฐใหม่ที่เปิดทางให้เทคโนโลยีเข้ามาทำหน้าที่ทดแทนในจุดที่เหมาะสม
การวิเคราะห์บทบาทของปัญญาประดิษฐ์ (Al) ในระบบราชการยุคใหม่นั้น จำเป็นต้องทำความเข้าใจอย่างถ่องแท้ว่า AI จะไม่ได้เข้ามาทดแทน “ตัวข้าราชการ” ในฐานะผู้กำหนดนโยบายหรือผู้ใช้ดุลยพินิจในระดับสูง แต่ AI จะเข้ามาทดแทน “งาน” ที่เป็นภาระซ้ำซ้อนและไร้ประสิทธิภาพ ได้แก่ งานธุรการทั่วไป งานจัดทำและตรวจสอบเอกสาร งานรับคำร้องและคัดกรองคำขอของประชาชน งานพิมพ์และจัดหมวดหมู่หนังสือราชการ งานสรุปรายงานการประชุม งานประชาสัมพันธ์ขั้นพื้นฐาน งานบริการข้อมูลผ่าน Call Center และงานตรวจสอบข้อมูลเบื้องต้น ซึ่งงานเหล่านี้ล้วนเป็นงานที่กลืนกินเวลาและกำลังคนของระบบราชการไทยไปมากกว่าครึ่งในแต่ละปี คำถามสำคัญที่รัฐบาลไทยต้องตอบให้ได้ จึงไม่ใช่การถามว่าจะเลิกจ้างข้าราชการอย่างไร แต่คือ “เราจะเปลี่ยนผ่านระบบราชการจากแรงงานเข้มข้นไปสู่ระบบที่ขับเคลื่อนด้วยปัญญาประดิษฐ์ได้อย่างไร”
AI ไม่ได้มาแทนคน แต่มาแทน ‘งาน’ : ถอดบทเรียนสี่ประเทศสำคัญ
ในการผลักดันนโยบาย Right-sizing Government ควบคู่กับโครงการ Early Retirement รัฐบาลไม่จำเป็นต้องลองผิดลองถูกอย่างโดดเดี่ยว เนื่องจากมีกรณีศึกษาความสำเร็จจากหลายประเทศทั่วโลกที่สามารถเปลี่ยนผ่านระบบราชการโดยใช้แนวคิด “AI Dividend” หรือการปันผลจากปัญญาประดิษฐ์มาจัดสรรงบประมาณใหม่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
สิงคโปร์…การมุ่งเน้นเพิ่ม Productivity สิงคโปร์แสดงให้เห็นว่าการมีภาครัฐที่มีประสิทธิภาพไม่ได้แปลว่าต้องขยายขนาดองค์กร รัฐบาลสิงคโปร์พัฒนาแพลตฟอร์ม AI ระดับชาติเพื่อสนับสนุนการทำงานของข้าราชการ โดยใช้เทคโนโลยีจัดการงานเอกสารและวิเคราะห์ข้อมูลเชิงลึก ทำให้ข้าราชการหนึ่งคนสามารถรองรับงานที่มีความซับซ้อนและสร้างมูลค่าเพิ่มได้มากขึ้น ส่งผลให้ผลิตภาพแรงงานภาครัฐเติบโตอย่างต่อเนื่องโดยไม่จำเป็นต้องเพิ่มอัตรากำลังคน
สหราชอาณาจักร…การลดงานธุรการอย่างจริงจัง รัฐบาลอังกฤษได้ประกาศแผนลดขนาดกำลังคนภาครัฐโดยมุ่งเป้าไปที่การลดงานธุรการ (Administrative roles) ผ่านการนำระบบอัตโนมัติและระบบจัดจำแนกข้อมูลด้วย AI มาใช้ในกระทรวงสำคัญๆ เช่น กระทรวงการคลัง และกระทรวงแรงงานและบำนาญ การลดงานเอกสารนี้ช่วยลดค่าใช้จ่ายด้านการบริหารจัดการได้อย่างมหาศาล และทำให้รัฐสามารถโยกย้ายบุคลากรที่มีอยู่ไปทำงานส่วนหน้าที่ต้องปฏิสัมพันธ์กับประชาชนโดยตรง
เกาหลีใต้…การใช้เทคโนโลยีเพิ่มธรรมาภิบาล เกาหลีได้ประยุกต์ใช้ AI ในการตรวจสอบและวิเคราะห์การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ รวมถึงคัดกรองการอนุมัติสิทธิต่างๆ ระบบ AI ช่วยลดการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ลงอย่างมาก ส่งผลให้ความโปร่งใสและธรรมาภิบาลเพิ่มสูงขึ้นอย่างก้าวกระโดด ในขณะเดียวกันก็ลดขั้นตอนการทำงานและลดจำนวนเจ้าหน้าที่ตรวจสอบในระดับปฐมภูมิลงได้
เดนมาร์ก…การเชื่อมโยงข้อมูลภาครัฐอย่างไร้รอยต่อ เดนมาร์กคือหนึ่งในประเทศผู้นำด้าน Digital Government ของโลก ด้วยการใช้ระบบบูรณาการข้อมูลแห่งชาติที่ทำให้ข้อมูลของทุกหน่วยงานรัฐเชื่อมโยงกันอย่างสมบูรณ์ ประชาชนติดต่อรัฐผ่านช่องทางเดียว ระบบ Al หลังบ้านจะทำหน้าที่คัดกรอง ส่งต่อ และอนุมัติคำร้องในกิจกรรมพื้นฐานโดยอัตโนมัติ ส่งผลให้งานรับคำร้องที่เคยใช้เจ้าหน้าที่นับหมื่นคนหมดความจำเป็นไป ระบบราชการเดนมาร์กจึงมีความคล่องตัวสูงและใช้งบประมาณดำเนินงานต่ำมากเมื่อเทียบกับคุณภาพชีวิตที่ประชากรได้รับ
บกเรียนจากทั้งสี่ประเทศชี้ให้เห็นว่า นโยบาย Early Retirement หรือการเกษียณอายุราชการก่อนกำหนดที่ ก.พ.กำลังระดมสมองนั้น จะต้องไม่ใช่เพียงมาตรการลดจำนวนคนเพื่อตัดรายจ่ายระยะสั้น แต่ต้องเป็น “กลไกการเปลี่ยนผ่าน”
(Transition Mechanism) ที่มีการวางแผนอย่างเป็นระบบ ข้าราชการรุ่นเก่าที่สมัครใจลาออกจะได้รับสิทธิประโยชน์ที่คุ้มค่า ขณะที่ตำแหน่งงานธุรการที่ว่างลงจะถูกแทนที่ด้วยระบบเทคโนโลยีทันที โดยไม่มีการเปิดรับสมัครใหม่ในอัตราเดิม นี่คือการเปลี่ยนผ่านโครงสร้างการทำงานขนานใหญ่ที่จะยกระดับประสิทธิภาพของรัฐอย่างยั่งยืน
ทั้งนี้ จะเห็นว่าทั้งสี่ประเทศมีบริบททางการเมือง เศรษฐกิจ และระบบราชการที่แตกต่างกัน แต่มีจุดร่วมประการหนึ่ง คือ ไม่มีประเทศใดใช้ AI เพียงเพื่อ ‘ลดจำนวนข้าราชการ’ หากแต่ใช้ AI เพื่อ ‘ยกระดับคุณภาพของภาครัฐ’ และเมื่อประสิทธิภาพของรัฐเพิ่มขึ้น ความจำเป็นในการขยายกำลังคนก็ลดลงโดยธรรมชาติ
ข้อเสนอปฏิรูประบบราชการไทย เพื่อมุ่งสู่ ‘ขนาดรัฐที่เหมาะสม’
เพื่อให้แนวนโยบาย Early Retirement และการนำ AI เข้ามาทดแทนกำลังคนสามารถปฏิบัติได้จริงและเกิดผลสัมฤทธิ์สูงสุด ขอเสนอ 7 แนวทางเชิงนโยบายและข้อควรระวังสำคัญ ดังนี้
1.ปรับเปลี่ยนโครงสร้างงานผ่านกรอบแนวคิด “ภารกิจนำ กำลังคนตาม” รัฐบาลต้องยกเลิกการตั้งเป้าลดจำนวนข้าราชการเป็นตัวเลขกลมๆ แต่ต้องเริ่มต้นจากการทบทวนภารกิจ (Task Audit) ในทุกหน่วยงาน งานใดที่เป็นงานธุรการซ้ำซ้อน หรือหมดความจำเป็นในยุคดิจิทัล ให้ตัดโอนไปให้ระบบ AI หรือระบบอัตโนมัติทำทั้งหมด เพื่อให้ข้าราชการที่เหลืออยู่สามารถโฟกัสกับ “ภารกิจหลัก” ในการบริการประชาชนและการวางนโยบายได้อย่างเต็มที่
2.ออกแบบแพลตฟอร์มกลาง “Government AI Engine” เพื่อไม่ให้เกิดความสิ้นเปลืองงบประมาณแบบต่างคนต่างทำ รัฐบาลควรจัดตั้งแพลตฟอร์ม AI ส่วนกลางที่ให้บริการแก่ทุกกระทรวง ทบวง กรม ทั้งในด้านงานพิมพ์หนังสือราชการ การสรุปรายงาน และระบบตอบคำถามประชาชน (AI Call Center) ซึ่งจะช่วยลดต้นทุนเทคโนโลยีและสร้างมาตรฐานเดียวกันทั่วประเทศ
3.มาตรการ Early Retirement เชิงรุกและตรงกลุ่มเป้าหมาย (Targeted Early Retirement) มาตรการเกษียณก่อนกำหนดรูปแบบใหม่ต้องออกแบบให้ดึงดูดใจและพุ่งเป้าไปยังกลุ่มข้าราชการในสายงานธุรการหรือสายสนับสนุนที่ระบบเทคโนโลยีสามารถเข้ามาทดแทนได้ 100% โดยต้องคำนวณผลประโยชน์ตอบแทนให้คุ้มค่าเมื่อเปรียบเทียบกับบุคลากรระยะยาวที่จะประหยัดได้
4.การยกระดับทักษะแรงงานภาครัฐ (Upskilling & Reskilling) สำหรับข้าราชการที่ยังอยู่ในระบบ รัฐบาลต้องจัดงบประมาณส่วนหนึ่งที่ได้คืนมาจากการลดคน ไปลงทุนในหลักสูตรการเพิ่มทักษะด้านดิจิทัล การวิเคราะห์ข้อมูล และการบริหารจัดการนวัตกรรม เพื่อเปลี่ยนผ่านจากข้าราชการสายปฏิบัติการไปสู่ “ข้าราชการฐานความรู้” ที่สามารถกำกับดูแลและทำงานร่วมกับ AI ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
5.การบริหารความเสี่ยงด้านความปลอดภัยข้อมูลและอคติของเทคโนโลยี (Data Privacy & AI Bias) ในความเสี่ยงที่ต้องระวัง รัฐบาลต้องกำหนดแนวปฏิบัติที่เข้มงวดในการนำ AI มาใช้ตรวจข้อมูลและอนุมัติคำร้องเบื้องต้นของประชาชน เพื่อป้องกันปัญหาข้อมูลรั่วไหล และต้องมีกลไกตรวจสอบ (Human-in-the-loop) เพื่อให้มั่นใจว่าการคัดกรองด้วย AI มีความเที่ยงธรรม ไม่มีอคติ และไม่มีความผิดพลาดทางกฎหมาย
6.การปรับปรุงกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินรองรับระบบดิจิทัล อุปสรรคใหญ่ของไทยคือกฎหมายราชการที่ผูกติดกับกระดาษ ลายเซ็น และการพบหน้า รัฐบาลต้องเร่งแก้ไขกฎหมายระเบียบสารบรรณและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เพื่อรับรองผลทางกฎหมายของการอนุมัติและจัดทำเอกสารโดยระบบอัตโนมัติอย่างสมบูรณ์
7.การประเมินผลสัมฤทธิ์ทางการคลัง กระทรวงการคลังต้องร่วมมือกับ ก.พ. จัดทำบัญชีผลกระทบทางการคลังอย่างโปร่งใส เม็ดเงินที่ประหยัดได้จากงบบุคลากรในโครงการ Early Retirement และการควบคุมอัตรากำลังคน ต้องถูกระบุอย่างชัดเจนและโอนย้ายไปสู่ “กองทุนเพื่อการพัฒนาประเทศ” หรือการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานอนาคตโดยตรง เพื่อให้ประชาชนเห็นผลประโยชน์ที่เป็นรูปธรรมจากการปฏิรูปครั้งนี้
บทสรุปและผลกระทบทางการคลัง
ในด้านผลกระทบต่อการคลัง การตัดสินใจปฏิรูปโครงสร้างกำลังคนผ่านนโยบาย Right-sizing Government ควบคู่กับการนำเทคโนโลยีมาทดแทนนี้ แม้อาจจะต้องใช้งบประมาณก้อนหนึ่งในระยะสั้นเพื่อเป็นเงินชดเชยและเงินจูงใจสำหรับโครงการ Early Retirement รวมถึงงบลงทุนในระบบโครงสร้างพื้นฐาน AI แต่ในระยะยาว มาตรการนี้จะช่วยลดภาระผูกพันทางการคลังที่เคยเป็น “ระเบิดเวลา” ของงบประมาณไทยลงได้อย่างมหาศาล เม็ดเงินงบประมาณรายปีที่เคยถูกล็อกไว้กับค่าตอบแทนและสวัสดิการของข้าราชการจำนวนมากจะถูกปลดปล่อยออกมา กลายเป็นพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) ขนาดใหญ่ที่เปิดโอกาสให้รัฐบาลมีทรัพยากรเพียงพอในการลงทุนสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ยกระดับการศึกษา การสาธารณสุข และการขับเคลื่อนเศรษฐกิจสร้างสรรค์ยุคใหม่
ในศตวรรษที่ 20 ประเทศแข่งขันกันด้วยจำนวนแรงงาน ศตวรรษที่ 21 ประเทศแข่งขันกันด้วยประสิทธิภาพของรัฐ ประเทศไทยจึงไม่จำเป็นต้องมีข้าราชการมากที่สุด หากแต่ต้องมีข้าราชการที่มีประสิทธิภาพที่สุด AI ไม่ได้เข้ามาเพื่อแทน ‘คน’ แต่เข้ามาแทน ‘งานที่คนไม่จำเป็นต้องทำ’ หากประเทศไทยสามารถเปลี่ยนงบประมาณที่เคยผูกติดกับการดูแลระบบราชการ ไปสู่การลงทุนเพื่ออนาคตได้มากขึ้น การปฏิรูปราชการครั้งนี้จะไม่ไช่เพียงการลดรายจ่าย แต่คือการสร้างพื้นที่ทางการคลังเพื่อยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในระยะยาว
ผศ.ดร.เชษฐา ทรัพย์เย็น
นักรัฐศาสตร์มหาวิทยาลัยนวมินทราธิราช
