ภูเก็ตมหานครและเชียงใหม่มหานคร
รัฐบาลจะเดินหน้าหรือจะทำอย่างไร?
ในห้วงเวลาที่แนวคิด “ภูเก็ตมหานครและเชียงใหม่มหานคร” ได้ถูกเสนอขึ้นมาโดยนายกรัฐมนตรี นายอนุทิน ชาญวีรกูล เมื่อไม่นานมานี้ ทำให้เรื่องราวของ “มหานคร” ได้ถูกหยิบยกขึ้นมาให้ถกเถียงกันอีกครั้ง ซึ่งเห็นว่าเป็นเรื่องที่ดี ที่จะได้ศึกษาหาความรู้ และทำความเข้าใจในเรื่อง “มหานคร” ให้ละเอียดลึกซึ้ง เพราะยังมีความกังวลและความไม่แน่ใจว่า เราจะเข้าใจคำว่า “มหานคร” มากน้อยเพียงใด หรือมีความเข้าใจที่ตรงกันหรือไม่
ทั้งนี้ เพราะในความเป็นจริง คำว่า “มหานคร” ไม่ใช่เป็นคำที่ผลิตขึ้นมา เพื่อเป็นเพียงแค่กระแส หรือเพียงเพื่อให้ขึ้นป้ายที่ดูสวยหรู หรือให้เป็นเพียงเครื่องมือทางการเมือง เพื่อสร้างความคาดหวังให้เกิดขึ้นเท่านั้น หรือจะมีความคิดและความตั้งใจที่มีเป้าหมายให้เกิดความเป็นจริงขึ้น โดยจะทำการ “ปฏิรูปโครงสร้างอำนาจใหม่” ในการบริหารจัดการเมือง ให้ยกฐานะเป็น “มหานคร” อย่างสมบูรณ์แบบ
ดังนั้น การศึกษาความเป็นมหานคร และการศึกษาประสบการณ์บทเรียนรู้จากประเทศต่างๆ เพื่อนำมายกระดับการพัฒนาเมืองต่างๆ ในประเทศไทยสู่ความเป็นมหานคร และโดยเหตุที่คำว่า “มหานคร” สำหรับประเทศไทยมีอยู่เพียงแห่งเดียว คือ “กรุงเทพมหานคร” ซึ่งเป็นท้องถิ่น (เมือง) ในรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ที่มีกฎหมาย พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 รองรับ และเห็นว่าจะเป็นการได้ทบทวนว่า “กรุงเทพมหานคร” จะเป็นมหานคร ในรูปแบบมหานครที่เป็นไปตามแนวแนวคิด หลักการที่พึงประสงค์หรือไม่ หรือเป็นรูปแบบที่ต่างประเทศเขามีและสามารถพัฒนาเมือง หรือกำหนดทิศทางการพัฒนามหานครของเขาเองไปสู่เป้าหมายที่พึงประสงค์ได้
สำหรับกรุงเทพมหานคร แม้จะมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯกรุงเทพมหานครจากประชาชนก็ตาม แต่ความเป็นมหานครของกรุงเทพฯยังพบว่ามีข้อจำกัดด้านอำนาจในการบริหารจัดการกรุงเทพมหานคร อยู่หลายประการที่ไม่เหมือนกับ “มหานครอื่นๆ” ในต่างประเทศ อาทิ
1.อำนาจด้านโครงสร้างพื้นฐานและการจัดบริการสาธารณะ เช่น อำนาจในการบริหารจัดการขนส่งมวลชน รถเมล์ หรือรถไฟฟ้า และการจราจร เป็นต้น ซึ่งอำนาจในด้านนี้กรุงเทพมหานคร ส่วนกลางมีส่วนเข้ามาบริหารจัดการ
2.อำนาจด้านการคลัง (Fiscal Power) ซึ่งจะทำให้มหานครต้องมีสิทธิในการเก็บภาษีท้องถิ่นของตนเองที่สามารถมีรายได้ที่จะต้องพึ่งตนเองได้ โดยพึ่งส่วนกลางน้อยที่สุด และเราเห็นว่ามหานครในต่างประเทศอย่างกรุงโตเกียว มีงบประมาณต่อปี 3.75 ล้านบาท หรือมหานครกรุงโซล มีงบประมาณต่อปี 1.08 ล้านบาท ซึ่งทำให้เห็นว่ามีงบประมาณต่อปีที่สามารถพึ่งตนเองได้
3.อำนาจด้านผังเมืองและการใช้ที่ดิน (Urban Planning Power) ซึ่งทำให้มหานครต้องมีอำนาจกำหนดผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะควบคุมการใช้ที่ดิน (Zoning) ซึ่งในส่วนอำนาจด้านนี้ กรุงเทพมหานครจะมีอำนาจซ้อนอำนาจกับราชการส่วนกลาง และไม่มีอำนาจในการจัดการได้อย่างอิสระนัก
4.อำนาจด้านการบริหารจัดการเมือง หรือมหานคร ในการกำหนดทิศทางและการพัฒนาบริการสาธารณะที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานอย่างเต็มที่ ซึ่งในส่วนนี้กรุงเทพมหานครยังมีอำนาจหน้าที่ซ้ำซ้อนกับส่วนกลางในนามของกระทรวง กรมต่างๆ อีกมากมาย ไม่ว่าจะเป็นแม่น้ำ ลำคลอง และระบบคมนาคมการขนส่ง และการจราจร เป็นต้น
จึงกล่าวได้ว่า “มหานคร” ไม่ใช่คิดเพียงแค่กฎเกณฑ์ขนาดเมือง ทั้งในแง่ประชากรและพื้นที่ หรือเพียงแต่การยกฐานะทางกฎหมายเท่านั้น แต่ประเด็นหลักก็คือ การมีอำนาจในการปกครองตนเอง และมีสิทธิในการบริหารจัดการมหานคร รวมทั้งกำหนดทิศทางเมืองของตนเองอย่างแท้จริง ทั้งนี้ จึงเห็นว่าการจะยกฐานะ “มหานครภูเก็ต” และ “มหานครเชียงใหม่” จึงจำเป็นจะต้องจัดโครงโครงสร้างอำนาจเมือง หรือมหานครในหลายประเด็น เช่น การลดการรวมศูนย์อำนาจส่วนกลาง และไปเพิ่มอำนาจในการบริหารจัดการเมือง หรือมหานคร การจัดสรรงบประมาณ หรือเพิ่มอำนาจในการจัดเก็บภาษี เป็นต้น จึงทำให้เห็นว่ามีความจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมายอีกหลายๆ ฉบับ ทั้งกฎหมาย พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2545 และกฎหมายอื่นๆ ที่ทำให้ลดอำนาจราชการส่วนกลางในภารกิจต่างๆ เพื่อถ่ายโอนอำนาจและภารกิจมาให้กับมหานคร
หากย้อนไปดูบทเรียนในต่างประเทศ อย่างเมืองโตเกียว ประเทศญี่ปุ่น ได้ปฏิรูปโครงสร้างอำนาจเชิงพื้นที่ โดยปรับเปลี่ยนจาก “โตเกียว” ที่เคยมีสถานะเป็น “จังหวัด” สู่ “มหานครโตเกียว” เป็นการควบรวมโครงสร้างการปกครองระดับจังหวัด และมหานครโตเกียวเข้าด้วยกัน เกิดเป็น “มหานครโตเกียว” (Tokyo Metropolitan Government) โดยมีอำนาจครอบคลุมทั้ง 23 เขตพิเศษที่มีพื้นที่โดยรวบรวมกัน เพื่อลดความซ้ำซ้อน และเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารเมืองขนาดใหญ่ทำให้ “โตเกียว” ในเชิงการบริหารเหลือเพียง “มหานครโตเกียว” และมีการเลือกผู้ว่ามหานครโตเกียวมาบริหาร
เช่นเดียวกับเมืองปูซาน (Busan) ของประเทศเกาหลีใต้ที่มีฐานะเป็นมหานครปูซาน (Metropolitan city) ที่มีฐานะเทียบเท่าจังหวัดที่มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดปูซาน เน้นการกระจายอำนาจและการบริหารเมืองอย่างอิสระขึ้นตรงต่อรัฐบาลกลางโดยมีเอกลักษณ์ให้เป็นเมืองท่าหลักและศูนย์กลางอุตสาหกรรม
นอกจากนี้ ในประเทศอินโดนีเซีย มีการยกระดับเมืองใหญ่ในจังหวัดเป็นมหานครที่มีลักษณะเด่นๆ ดังเช่นเมืองสุราบายา (Surabaya) เป็นเมืองเอกของจังหวัดเป็นเมืองศูนย์กลางอุตสาหกรรมและท่าเรือมหานครมันคงเป็นเมืองเอกของจังหวัดเป็นเมืองศูนย์กลางการศึกษาและนวัตกรรมและมหานคร จังหวัดที่มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด East java เป็นเมืองศูนย์กลางอุตสาหกรรม และท่าเรือ มหานครบันดุง (Bandung) เป็นเมืองเอกของจังหวัด West Java เป็นเมืองศูนย์กลางการศึกษาและนวัตกรรม และมหานครเมดัน (Medan) เป็นมหานครเมืองใหญ่ของเกาะสุมาตรา เป็นศูนย์กลางเศรษฐกิจภูมิภาค
อย่างไรก็ตาม ถ้าจะเลือกใช้โมเดล (Model) โตเกียวเป็นการรวมจังหวัดโตเกียวและนครโตเกียว เป็น “มหานครโตเกียว” มีฐานะเทียบเท่าจังหวัด ซึ่งมีการควบรวมหลายพื้นที่เข้าด้วยกัน
โมเดล (Model) โตเกียว ดังกล่าวนี้ใกล้เคียงกับจังหวัดภูเก็ตว่าจะยกฐานะจังหวัดภูเก็ตทั้งจังหวัดเป็นมหานครภูเก็ต โดยการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดเข้าเป็นมหานครภูเก็ต เท่ากับการสลายยุบ อปท.ทั้งหมด และสลาย (ยุบ) ส่วนราชการภูมิภาคในนามจังหวัด และถือว่าเป็นการปรับโครงสร้างอำนาจใหม่เป็น “มหานครภูเก็ต” ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเลือกผู้ว่าราชการจังหวัด หรือผู้ว่าราชการมหานครภูเก็ต โดยการกระจายอำนาจทั้งภาระอำนาจหน้าที่และยกระดับงบประมาณรายได้ให้กับจังหวัดภูเก็ต เพื่อบริหารจัดการมหานครภูเก็ตอย่างเต็มศักยภาพ
ส่วนมหานครเชียงใหม่ ซึ่งเป็นพื้นที่ขนาดใหญ่กว่าจังหวัดภูเก็ตหลายเท่ามีความสลับซับซ้อนและความแตกต่างทางแต่ละพื้นที่เมืองแต่ละเมือง หากจะใช้โมเดลญี่ปุ่น หรือแบบมหานครโตเกียวรัฐบาลจะต้องมีความกล้าพอที่จะให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่หรือไม่
หรือจะใช้โมเดล (Model) แบบประเทศอินโดนีเซียโดยการยกระดับเมืองบางเมืองในจังหวัดเชียงใหม่เป็นมหานครเช่นยกระดับอำเภอเมือง หรือเขตเทศบาลนครเชียงใหม่ขึ้นเป็นมหานครเชียงใหม่ และทำการควบรวมเทศบาลต่างๆ และองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เข้ามาอยู่ภายใต้การบริหารจัดการมหานครเชียงใหม่ ซึ่งจำเป็นต้องปรับโครงสร้างอำนาจใหม่ในรูปของมหานครเชียงใหม่เช่นกัน
ดังนั้น ทั้งการยกฐานะภูเก็ตมหานคร และเชียงใหม่มหานครมิใช่จะกระทำกันเพียง “ป้ายชื่อ” หรือกระทำการปรับโครงสร้างแค่รูปแบบมหานครเพียงคำเรียกเท่านั้น โดยไม่ได้ปรับโครงสร้างอำนาจที่มีอยู่เดิม ไม่ว่าจะเป็นอำนาจรวมศูนย์จากส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคแต่จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องปรับเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจใหม่ โดยอาจจะทำการเลือกตั้งตัวแบบหรือโมเดล (Model) มหานครในโลกสมัยใหม่ที่มีรูปแบบหลากหลายของประเทศต่างๆ
จึงเห็นว่าทั้งภูเก็ตมหานครและเชียงใหม่มหานครที่ไม่ใช่เมืองหลวงแต่กลับยกระดับเป็นมหานครที่จะทำให้ผู้บริหารเมือง ในรูปของการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด หรือผู้ว่าราชการมหานครอำนาจในการกำหนดทิศทางเมืองมหานครของตนเอง ไปสู่ความเป็นเมืองทางเศรษฐกิจ หรือเมืองท่า หรือเมืองศูนย์กลางโลจิสติกส์ หรือเมืองเศรษฐกิจท่องเที่ยวและอุตสาหกรรม หรือเมืองศูนย์กลางทางเศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชีย เป็นต้น และนี่คือการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นที่จะช่วยแบ่งเบาภารกิจของรัฐบาลในรูปแบบของ “มหานคร” ที่ถือเป็นวาระสำคัญของรัฐบาลปัจจุบัน ว่าจะเลือกทำอย่างไร
ศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม
ผู้อำนวยการสำนักส่งเสริมการเมืองภาคพลเมือง สถาบันพระปกเกล้า
