อรรถสิทธิ์ พานแก้ว | พูดแล้ว ทำแล้ว…แต่ทำไมประชาชนยังไม่รู้สึก

สำหรับรัฐบาลแล้ว กลยุทธ์การสื่อสารไม่ได้หมายถึงการสร้างคำขวัญให้จำง่าย หรือทำให้นายกฯ หรือ รัฐมนตรีแต่ละท่านดูดีต่อหน้ากล้องเท่านั้น แต่คือการบริหารความสัมพันธ์ระหว่างสามสิ่ง ได้แก่

“สิ่งที่รัฐบาลทำ สิ่งที่รัฐบาลพูด และสิ่งที่ประชาชนได้รับรู้และสัมผัสจริง”

ทั้งสามสิ่งฟังดูเหมือนจะเป็นเรื่องเดียวกัน แต่ในทางการเมืองกลับไม่ได้สอดคล้องกันโดยอัตโนมัติ รัฐบาลอาจมีหลายผลงาน แต่ไม่สามารถอธิบายให้ประชาชนเห็นว่า ผลงานเหล่านั้นเชื่อมโยงกันอย่างไร หรือกำลังพาประเทศไปในทิศทางใด รัฐบาลอาจมีข่าวทุกวัน แต่สิ่งที่เกิดขึ้นจริงยังไม่รองรับคำพูดนั้น หรือรัฐบาลอาจทั้งทำและพูดแล้ว แต่ผลลัพธ์ยังไปไม่ถึงประชาชน จึงไม่เกิดความรู้สึกว่าปัญหาในชีวิตได้รับการแก้ไข

ช่องว่างระหว่างสามสิ่งนี้เป็นหัวใจของปัญหาการสื่อสารของรัฐบาล

รัฐบาลอาจบอกว่าเศรษฐกิจกำลังฟื้นตัว แต่ประชาชนยังรู้สึกว่ารายได้ไม่พอกับรายจ่าย รัฐมนตรีอาจประกาศว่าระบบบริการของราชการสะดวกขึ้น แต่ประชาชนยังต้องเผชิญขั้นตอนยุ่งยาก หรือรัฐบาลอาจยืนยันว่ากำลังจัดการปัญหาหนึ่งอย่างเด็ดขาด แต่ผู้ได้รับผลกระทบยังไม่รู้ว่าสิทธิของตนจะได้รับการคุ้มครองเมื่อใด

เมื่อสิ่งที่รัฐบาลพูดไม่ตรงกับสิ่งที่ประชาชนสัมผัส ปัญหาจะไม่ได้หยุดอยู่ที่การสื่อสารไม่ดี แต่จะกลายเป็นปัญหาความน่าเชื่อถือ ยิ่งรัฐบาลพูดซ้ำมากเท่าใด ช่องว่างระหว่างคำพูดกับประสบการณ์จริงก็ยิ่งมองเห็นได้ชัดขึ้นเท่านั้น

ดังนั้น หน้าที่ของกลยุทธ์การสื่อสารจึงไม่ใช่การทำให้รัฐบาลดูดีกว่าสิ่งที่ทำ แต่คือการทำให้สิ่งที่รัฐบาลทำ สิ่งที่รัฐบาลพูด และสิ่งที่ประชาชนสัมผัส เชื่อมโยงและสนับสนุนกัน

รัฐบาลต้องทำจริง พูดให้ตรงกับ สิ่งที่ทำ และทำให้ประชาชนมองเห็นว่า สิ่งที่ทำนั้นส่งผลต่อชีวิตของพวกเขาอย่างไร

• จากผลงานของรัฐบาลสู่การประเมินของประชาชน

ความสัมพันธ์ระหว่างสามสิ่งนี้เกี่ยวข้องโดยตรงกับสิ่งที่เรียกว่า “ความชอบธรรมเชิงผลงาน” หรือ Performance Legitimacy

พูดให้ง่าย ความชอบธรรมเชิงผลงานคือการที่ประชาชนให้การยอมรับหรือความเชื่อมั่นแก่รัฐบาล เพราะประเมินว่า รัฐบาลสามารถแก้ปัญหา หรือสร้างผลงานที่มีประโยชน์ต่อประเทศได้จริง แนวคิดเรื่องความชอบธรรมจากผลลัพธ์จึงให้ความสำคัญกับการประเมินของประชาชน ไม่ใช่เพียงตัวเลขหรือรายงานผลที่รัฐบาลจัดทำขึ้นเอง งานศึกษาด้านความชอบธรรมทางการเมืองยังพบว่า การประเมินผลลัพธ์ของการปกครองมีอิทธิพลอย่างมากต่อทัศนะของประชาชนที่มีต่อสถาบันและกลไกการบริหารประเทศ

หัวใจสำคัญคือ ความชอบธรรมเชิงผลงานไม่ได้เกิดขึ้นทันทีเมื่อรัฐบาลประกาศว่า “ทำแล้ว” เพราะระหว่างผลงานของรัฐบาลกับการยอมรับของประชาชนยังมีกระบวนการรับรู้และตีความอยู่ตรงกลาง

ประชาชนต้องมองเห็นก่อนว่า รัฐบาลเข้าใจปัญหาหรือไม่ เลือกวิธีแก้ปัญหาอย่างเหมาะสมหรือไม่ ผลลัพธ์ที่ประกาศเกิดขึ้นจริงหรือไม่ และผลงานนั้นมีความหมายต่อชีวิตของตนอย่างไร

รัฐบาลจึงไม่สามารถสร้างความชอบธรรมเชิงผลงานจาก “สิ่งที่ทำ” เพียงด้านเดียว หากประชาชนไม่รู้ว่าทำอะไร หรือมองไม่เห็นผลที่เกิดขึ้น ขณะเดียวกันก็ไม่สามารถสร้างความชอบธรรมด้วย “สิ่งที่พูด” หากคำพูดไม่มีหลักฐานและประสบการณ์จริงรองรับ

ความชอบธรรมจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อประชาชนสามารถเชื่อมโยงสามเรื่องเข้าด้วยกันว่า รัฐบาลพูดว่าจะทำอะไร รัฐบาลลงมือทำตามที่พูด และผลของการกระทำนั้นเกิดขึ้นจริงในชีวิตของผู้คน

อย่างไรก็ตาม ความชอบธรรมเชิงผลงานไม่ใช่ความชอบธรรมทั้งหมดของรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตย รัฐบาลยังต้องมีความชอบธรรมจากการเลือกตั้ง ความถูกต้องตามกฎหมาย ความโปร่งใส และความเป็นธรรมของกระบวนการด้วย แต่ผลงานเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้ประชาชนตัดสินว่า รัฐบาลยังสมควรได้รับความไว้วางใจในการบริหารประเทศต่อไปหรือไม่

• คนละครึ่งพลัสและไทยช่วยไทยพลัส: เมื่อสิ่งที่ทำ พูด และสัมผัสได้ไปด้วยกัน

หากมองผ่านกรอบสามประการ นโยบายที่รัฐบาลอนุทินทำได้ค่อนข้างดีในมิติการสื่อสารคือ “คนละครึ่งพลัส” และการต่อยอดมาสู่ “ไทยช่วยไทยพลัส”

สิ่งแรกที่นโยบายชุดนี้ทำได้ดีคือ สิ่งที่รัฐบาลทำมีความชัดเจนในตัวเอง

รัฐบาลเข้าไปช่วยแบ่งเบาค่าใช้จ่ายของประชาชน ณ จุดซื้อสินค้า ไม่ได้ให้ประชาชนรอผลจากตัวเลขเศรษฐกิจที่อาจจะไม่เข้าใจ หรือรอให้ผลประโยชน์ทางการเงินการคลังค่อยๆ ไหลลงมาถึงในอนาคต เมื่อประชาชนสแกนจ่าย ระบบจะแสดงทันทีว่า ตนเองจ่ายเท่าใด และรัฐบาลช่วยจ่ายเท่าใด

ประการที่สองคือ สิ่งที่รัฐบาลพูดอธิบายได้ง่าย

คำว่า “คนละครึ่ง” หรือ “รัฐช่วย 60 ประชาชนจ่าย 40” ทำให้ประชาชนเข้าใจกลไกหลักของนโยบายได้ทันทีโดยไม่ต้องมีความรู้ด้านเศรษฐศาสตร์ ไม่จำเป็นต้องอ่านเอกสารนโยบายหลายหน้าเพื่อรู้ว่าใครจะได้รับอะไร ใช้ผ่านช่องทางใด และรัฐช่วยเหลือในรูปแบบไหน

แต่จุดแข็งไม่ได้อยู่เพียงที่ชื่อจำง่าย เพราะคำขวัญที่ดีจะไม่มีความหมาย หากโครงสร้างนโยบายไม่ทำงานตามคำขวัญ ในกรณีนี้ วิธีใช้สิทธิและผลประโยชน์ที่ได้รับสอดคล้องกับข้อความที่รัฐบาลสื่อสาร ประชาชนจึงสามารถพิสูจน์คำพูดของรัฐบาลได้ด้วยการใช้จ่ายจริง

ประการที่สามคือ สิ่งที่ประชาชนได้รับรู้และสัมผัสเกิดขึ้นทันที

ประชาชนเห็นค่าใช้จ่ายของตนลดลงในแต่ละครั้งที่ซื้อสินค้า ส่วนร้านค้ารายย่อยเห็นยอดขายและเงินที่เข้าสู่ระบบจริง ในเดือนแรกของไทยช่วยไทยพลัส มีผู้ใช้สิทธิมากกว่า 25 ล้านคน เงินหมุนเวียนกว่า 42,000 ล้านบาท และมีร้านค้าลงทะเบียนพร้อมให้บริการมากกว่าหนึ่งล้านราย

ถึงแม้ว่า ตัวเลขเหล่านี้ไม่ได้ยืนยันว่าโครงการมีความคุ้มค่าสูงสุด หรือแก้ปัญหาเศรษฐกิจในระยะยาวได้แล้ว เพราะยังสามารถถกเถียงกันได้ถึงภาระงบประมาณ การเข้าถึงสิทธิของคนบางกลุ่ม และผลหลังสิ้นสุดมาตรการ

แต่ในมิติการสื่อสาร นโยบายชุดนี้ทำให้สามสิ่งเคลื่อนไปในทิศทางเดียวกันได้ค่อนข้างดี

รัฐบาลบอกว่าจะช่วยแบ่งเบาค่าใช้จ่าย รัฐบาลสร้างระบบร่วมจ่ายขึ้นมาจริง และประชาชนเห็นส่วนที่รัฐช่วยจ่ายในขณะทำธุรกรรม ผลของนโยบายจึงไม่ต้องอาศัยการแถลงข่าวของรัฐมนตรีเพียงอย่างเดียว เพราะตัวนโยบายสามารถสื่อสารและพิสูจน์ตัวเองผ่านประสบการณ์ของผู้ใช้

นี่คือกรณีที่ “สิ่งที่รัฐบาลทำ” กลายเป็นหลักฐานของ “สิ่งที่รัฐบาลพูด” และทั้งสองเรื่องไปปรากฏอยู่ใน “สิ่งที่ประชาชนสัมผัสจริง”

• ทุจริตสอบท้องถิ่น: พูดชัดและเริ่มลงมือ แต่ประชาชนยังรอความชัดเจน

อีกกรณีหนึ่งที่น่าสนใจคือการจัดการปัญหาทุจริตการสอบแข่งขันเพื่อบรรจุข้าราชการและพนักงานส่วนท้องถิ่น

เราได้เห็นว่ารัฐบาลและนายกรัฐมนตรีไม่ได้เพิกเฉยต่อเรื่องนี้ นายกรัฐมนตรีประกาศอย่างชัดเจนว่าจะดำเนินการกับผู้เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ ผู้ดำเนินการสอบ หรือผู้ที่ได้รับประโยชน์จากคะแนนที่ไม่ถูกต้อง มีการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบ ประสานหน่วยงานบังคับใช้กฎหมาย ตรวจสอบข้อมูลคะแนน และเดินหน้าทั้งกระบวนการทางวินัย ทางปกครอง และทางอาญา

ต่อมามีการตรวจพบคะแนนผิดปกติเกือบ 6,000 ราย มีมติยกเลิกบัญชีผู้สอบแข่งขันได้เดิมและจัดทำบัญชีใหม่ เพื่อแยกผู้ที่สอบผ่านโดยสุจริตออกจากผู้ที่มีคะแนนไม่ถูกต้อง ขณะที่การเพิกถอนการบรรจุและการดำเนินคดีกับผู้เกี่ยวข้องยังต้องดำเนินต่อไปตามกระบวนการ

ดังนั้น ปัญหาของกรณีนี้ไม่ใช่ว่ารัฐบาลไม่มี “สิ่งที่พูด” หรือไม่มี “สิ่งที่ทำ” หากอยู่ที่สองสิ่งนั้นยังไม่สามารถแปลงไปเป็น “สิ่งที่ประชาชนและผู้ได้รับผลกระทบสัมผัส” ได้อย่างสมบูรณ์

สาเหตุประการแรกคือ กระบวนการมีความซับซ้อนและเกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน ทั้งคณะกรรมการสอบ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ตำรวจ ป.ป.ช. จังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประชาชนจึงติดตามได้ยากว่า ขั้นตอนไหนดำเนินการเสร็จแล้ว ขั้นตอนไหนยังอยู่ระหว่างตรวจสอบ และใครเป็นผู้รับผิดชอบต่อผลลัพธ์สุดท้าย

ประการที่สองคือ ข่าวสารในช่วงต้นมีทั้งการชะลอการบรรจุ การกลับมาให้ผู้สอบผ่านรายงานตัวตามเดิม และการพิจารณายกเลิกหรือจัดทำบัญชีใหม่ตามมา แม้แต่ละคำสั่งอาจมีเหตุผลทางกฎหมายและต้องการรักษาสิทธิของผู้สุจริต แต่เมื่อไม่มีแผนที่การสื่อสารที่อธิบายภาพรวมอย่างต่อเนื่อง ผู้ได้รับผลกระทบย่อมเกิดความไม่แน่ใจว่า สถานะของตนจะเปลี่ยนไปอีกหรือไม่

ประการที่สามคือ ประชาชนไม่ได้ต้องการรับรู้เพียงว่า นายกรัฐมนตรี “เอาจริง” แต่ต้องการเห็นผลลัพธ์ปลายทางที่ชัดเจน

ผู้ที่สอบโดยสุจริตต้องรู้ว่าสิทธิของตนจะได้รับการคุ้มครองอย่างไร ผู้ที่ได้รับการบรรจุแล้วต้องรู้ว่ากระบวนการตรวจสอบจะเสร็จเมื่อใด ผู้ที่ถูกกล่าวหาต้องได้รับความเป็นธรรมตามกฎหมาย และสังคมต้องเห็นว่า ผู้วางระบบหรือเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตจะต้องรับผิด ไม่ใช่ลงโทษเฉพาะผู้เข้าสอบบางรายเท่านั้น

กรณีนี้จึงแตกต่างจากนโยบายคนละครึ่งพลัสและไทยช่วยไทยพลัสเป็นอย่างมาก เพราะคนละครึ่งพลัสและไทยช่วยไทยพลัสสามารถพิสูจน์ผลผ่านธุรกรรมที่เกิดขึ้นในเวลาไม่กี่วินาที แต่การแก้ปัญหาทุจริตสอบท้องถิ่นต้องพิสูจน์ผ่านความครบถ้วนของการตรวจสอบ ความชัดเจนของสถานะบุคคล ความเป็นธรรมของการตัดสิน และการปิดช่องโหว่ไม่ให้เหตุการณ์เกิดขึ้นซ้ำ

เรื่องนี้จึงไม่ได้ต้องการเพียงความชอบธรรมเชิงผลงาน แต่ยังต้องการ ความชอบธรรมเชิงกระบวนการ ด้วย

ประชาชนไม่ได้ถามเพียงว่า รัฐบาลจัดการได้เร็วหรือไม่ แต่ถามว่า กระบวนการตรวจสอบโปร่งใสหรือไม่ ปฏิบัติต่อผู้ที่เกี่ยวข้องแต่ละกลุ่มอย่างเป็นธรรมหรือไม่ และสามารถเอาผิดผู้มีอำนาจในขบวนการได้จริงหรือไม่

คำพูดที่เด็ดขาดของนายกรัฐมนตรีจึงเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญ แต่ความรู้สึกของประชาชนจะเปลี่ยนเป็นความไว้วางใจได้ ก็ต่อเมื่อคำประกาศนั้นกลายเป็นผลทางกฎหมายและทางบริหารที่ชัดเจน ตรวจสอบได้ และไม่สร้างความเสียหายแก่ผู้ที่สุจริต

• พูดแล้ว ทำแล้ว ต้องทำให้ประชาชนมองเห็นด้วย

บทเรียนจากสองกรณีไม่ได้อยู่ที่การสรุปว่า นโยบายหนึ่งประสบความสำเร็จ ส่วนอีกเรื่องหนึ่งไม่สำเร็จ เพราะลักษณะของปัญหาและระยะเวลาในการเห็นผลแตกต่างกัน

สิ่งที่ควรนำมาเปรียบเทียบคือ ความสามารถของรัฐบาลในการเชื่อมโยงสิ่งที่ทำ สิ่งที่พูด และสิ่งที่ประชาชนสัมผัสจริง

คนละครึ่งพลัสและไทยช่วยไทยพลัสมีข้อได้เปรียบตรงที่กลไกของนโยบายเรียบง่าย ผลประโยชน์เกิดขึ้นทันที และประชาชนตรวจสอบคำพูดของรัฐบาลได้จากยอดเงินในแต่ละการซื้อ การทำ การพูด และประสบการณ์ของประชาชนจึงเชื่อมเข้าหากันได้ง่าย

ส่วนกรณีทุจริตสอบท้องถิ่น แม้รัฐบาลแสดงเจตจำนงและเดินหน้าตรวจสอบแล้ว แต่ปลายทางยังประกอบด้วยหลายกระบวนการ ประชาชนจึงต้องการมากกว่าการรายงานความคืบหน้าเป็นระยะ รัฐบาลควรทำให้เห็น “แผนที่ผลลัพธ์” ที่ตอบอย่างชัดเจนว่า ใครจะได้รับการคุ้มครอง ใครต้องรับผิด แต่ละขั้นตอนจะเสร็จเมื่อใด และระบบการสอบจะเปลี่ยนแปลงอย่างไรเพื่อไม่ให้เกิดเหตุซ้ำ

นี่คือความหมายที่แท้จริงของการสื่อสารในฐานะส่วนหนึ่งของการบริหารประเทศ

การสื่อสารไม่ใช่การนำคำพูดมาปิดช่องว่างระหว่างรัฐบาลกับประชาชน แต่คือการลดช่องว่างนั้นด้วยการทำให้คำพูดมีการกระทำรองรับ ทำให้การกระทำมีผลลัพธ์ และทำให้ผลลัพธ์ถูกมองเห็นและสัมผัสได้อย่างเป็นธรรม

เพราะท้ายที่สุด ประชาชนไม่ได้ประเมินรัฐบาลจากจำนวนครั้งที่ประกาศว่าได้ลงมือทำ แต่ประเมินจากการที่สิ่งซึ่งรัฐบาลพูดและทำ กลายเป็นผลลัพธ์ที่พวกเขามองเห็น สัมผัสได้ และเชื่อว่าเกิดขึ้นอย่างถูกต้อง

รัฐบาลอาจพูดแล้ว และอาจทำแล้ว

แต่ความชอบธรรมเชิงผลงานจะเกิดขึ้นจริงหรือไม่ ยังขึ้นอยู่กับว่า ประชาชนรับรู้ เข้าใจ และรู้สึกต่อผลของการกระทำนั้นอย่างไร