แรงงานนอกระบบที่ว่า หมายถึงแรงงานใน 3 กลุ่มอาชีพซึ่งไม่เคยอยู่ในระบบประกันสังคมมาก่อน ได้แก่ 1.ลูกจ้างของกิจการเพาะปลูก ป่าไม้ และเลี้ยงสัตว์ซึ่งมิได้ใช้ลูกจ้างตลอดปี 2.ลูกจ้างของนายจ้างที่เป็นบุคคลธรรมดา โดยงานที่ลูกจ้างทำมิได้มีการประกอบธุรกิจรวมอยู่ด้วย และ 3.ลูกจ้างของนายจ้างซึ่งประกอบการค้าแผงลอย โดยเมื่อ 25 สิงหาคม 2569 ครม.มีมติอนุมัติหลักการร่างพระราชกฤษฎีกากำหนดกิจการหรือลูกจ้างอื่นที่ไม่อยู่ในบังคับตามกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม (ฉบับที่…) พ.ศ. … ตามที่กระทรวงแรงงานเสนอ เพื่อขยายความคุ้มครองระบบประกันสังคมมาตรา 33 แก่กลุ่มลูกจ้างที่เคยถูกยกเว้นดังกล่าว
น่าจะเป็นข่าวดีระดับโลก เพราะตามรายงานขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO 2018) แรงงานนอกระบบในโลกส่วนใหญ่เข้าไม่ถึงการประกันสังคมอย่างเป็นระบบ โดยแรงงาน 2 พันล้านคน หรือร้อยละ 61 ของแรงงานทั่วโลกเป็นแรงงานนอกระบบคือทำงานในเศรษฐกิจนอกระบบโดยไม่ได้รับการคุ้มครองทางสังคมหรือได้รับอย่างไม่พอเพียง ซึ่งในการประชุมใหญ่ประจำปีของ ILO ในปี 2564 ได้ตอกย้ำปัญหาดังกล่าวและกำหนดวัตถุประสงค์ที่จะให้ทั่วโลกให้การคุ้มครองทางสังคมต่อแรงงานอย่างทั่วถึงและพอเพียงอันเป็นก้าวสำคัญสู่การคุ้มครองทางสังคมอย่างถ้วนหน้าเพื่อส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างทั่วถึงและมีส่วนร่วมโดยไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง
ตามที่ รมว.แรงงาน นายจุลพันธ์ อมรวิวัฒน์ ให้สัมภาษณ์เมื่อวันที่ 25 และ 26 สิงหาคม 2569 ร่างพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีเป้าหมายสำคัญในการขยายความคุ้มครองไปยังลูกจ้างหรือกิจการที่เดิมอยู่นอกขอบเขตกฎหมายประกันสังคม เพื่อให้แรงงานกลุ่มดังกล่าวสามารถเข้าถึงสิทธิและหลักประกันทางสังคมได้มากขึ้น เป็นการเพิ่มโอกาสให้ลูกจ้างในกลุ่มที่เดิมไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายประกันสังคมสามารถเข้าถึงหลักประกันและสิทธิประโยชน์ด้านประกันสังคมได้มากขึ้น และร่างพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวจะมีผลใช้บังคับเมื่อพ้น 180 วันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษา
เพื่อให้ชัดเจนขึ้น ผู้เขียนขออนุญาตทำความเข้าใจบางประการเกี่ยวกับมาตรการประกันสังคมสำหรับแรงงานนอกระบบ 3 กลุ่มอาชีพที่จะออกมาตามร่าง พ.ร.ก.ที่พูดถึง
ประการแรก การขยายความคุ้มครองประกันสังคมดังกล่าวหมายถึงการขยายประกันสังคม มาตรา 33 ของกฎหมายประกันสังคมซึ่งเป็นภาคบังคับให้ “ลูกจ้างซึ่งมีอายุไม่ต่ำกว่าสิบห้าปีบริบูรณ์และไม่เกินหกสิบปีบริบูรณ์เป็นผู้ประกันตน” และมาตรา 46 “ให้รัฐบาล นายจ้าง และผู้ประกันตนตามมาตรา 33 ออกเงินสมทบเข้ากองทุนเพื่อการจ่ายประโยชน์ทดแทนในกรณีประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย กรณีทุพพลภาพ กรณีตาย และกรณีคลอดบุตร ฝ่ายละเท่ากัน… ให้รัฐบาล นายจ้าง และผู้ประกันตนตามมาตรา 33 ออกเงินสมทบเข้ากองทุนเพื่อการจ่ายประโยชน์ทดแทนในกรณีสงเคราะห์บุตร กรณีชราภาพ และกรณีว่างงานตามอัตราที่กำหนดในกฎกระทรวง…” ซึ่งปัจจุบันอัตราเงินสมทบสำหรับลูกจ้างและนายจ้างคือฝ่ายละร้อยละ 5 และรัฐบาลร้อยละ 2.75 ของค่าจ้าง
ในทางปฏิบัติการบังคับใช้มาตรา 33 กับแรงงานนอกระบบ (ใน 3 กลุ่มอาชีพ) อาจไม่ง่ายนัก ทั้งการเก็บเงินสมทบและการให้สิทธิประโยชน์ เช่น กรณีการว่างงาน สำหรับแรงงานนอกระบบอาจจะทำยากเพราะไม่ได้ทำงานเป็นเวลาหรือเป็นที่ทางแน่นอน รวมทั้งมีการเปลี่ยนนายจ้างมากกว่าแรงงานในระบบ ดังจะเห็นได้ว่าแรงงาน 3 กลุ่มอาชีพนี้เคยถูกกำหนดให้เป็นกิจการหรือลูกจ้างที่ไม่อยู่ในบังคับตามกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม ตั้งแต่ปี 2560 ตาม พ.ร.ก.กำหนดกิจการหรือลูกจ้างอื่นที่ไม่อยู่ในบังคับตามกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม พ.ศ.2560
ประการต่อมาเรื่องข้อมูลแรงงานใน 3 กลุ่มอาชีพที่จะบังคับให้เข้าประกันสังคมมีจำนวนเท่าใดในปัจจุบันเพื่อจะได้ดูภาระทางการคลังของประเทศ พบว่าหาข้อมูลที่ชัดเจนของ 3 กลุ่มอาชีพได้ค่อนข้างยาก เท่าที่ค้นหาข้อมูลอย่างเร็วๆ และลวกๆ จากการสำรวจภาวะการทำงานของประชากร ไตรมาส 3 ปี 2568 พอจะประมวลได้ดังนี้
กลุ่มอาชีพแรก “ลูกจ้างของกิจการเพาะปลูก ป่าไม้และเลี้ยงสัตว์” ประกอบด้วยลูกจ้างเอกชนในสาขาเพาะปลูกมีประมาณ 9.2 แสนคน สาขาป่าไม้ 6 หมื่นคน สาขาเลี้ยงสัตว์ 2.2 แสนคน รวมกลุ่มอาชีพแรกมีจำนวน 1.2 ล้านคน (ไม่รวมลูกจ้างประมงและเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำ 2.3 แสนคน เพราะตามข่าวไม่ได้ระบุสาขานี้) ซึ่งคงต้องไปจำแนกดูว่าใน 1.2 ล้านคนจะเป็นกิจการ “ที่ไม่ได้ใช้ลูกจ้างตลอดปีและไม่มีลักษณะงานอื่นนอกจากกิจการดังกล่าว” กี่คน เพราะกิจการด้านเกษตรกรรมจะเปลี่ยนแปลงตามฤดูกาล ซึ่งคงจะดูได้จากการสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติใน 4 ไตรมาสว่ามีการเปลี่ยนแปลงอย่างไร
กลุ่มอาชีพที่สอง “ลูกจ้างของนายจ้างที่เป็นบุคคลธรรมดาโดยงานที่ลูกจ้างทำมิได้มีการประกอบธุรกิจรวมอยู่ด้วย อาทิ แม่บ้าน คนสวน คนขับรถ” สมมุติประมาณ 2.75 แสนคน (ธนาคารแห่งประเทศไทย 2568) โดยจำแนกคร่าวๆ คือ ทำงานบ้านร้อยละ 75 หรือ 2.1 แสนคน คนสวนร้อยละ 15 หรือ 4.1 หมื่นคน และคนขับรถ ร้อยละ 10 หรือ 2.8 หมื่นคน
กลุ่มอาชีพที่สาม “ลูกจ้างของนายจ้างซึ่งประกอบการค้าแผงลอย” ตรงนี้ก็ไม่แน่ใจว่ารัฐบาลจะเอาเฉพาะ “การค้าแผงลอย” หรือรวม “หาบเร่” ด้วย เพราะตามข่าวไม่มีคำว่า “หาบเร่” ซึ่ง 2 กิจการนี้ต่างกันโดยแผงลอยจะขายอยู่กับที่ แต่หาบเร่เป็นการค้าขายแบบเคลื่อนที่รวมทั้งรถพุ่มพวงที่รัศมีทำการไกลข้ามจังหวัด ซึ่งถ้าดูจาก พ.ร.ก.กำหนดกิจการหรือลูกจ้างอื่นที่ไม่อยู่ในบังคับตามกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม พ.ศ.2560 ใช้คำว่า “ลูกจ้างของนายจ้างซึ่งประกอบการค้าเร่หรือการค้าแผงลอย” ขณะที่ประกาศ กทม. 29 ส.ค. 2567 ใช้คำว่า “การค้าและการขายหรือจำหน่ายสินค้าบนถนนหรือสถานสาธารณะ” ในภาพรวมการสำรวจแรงงานนอกระบบ ปี 2568 ระบุว่ามี “แรงงานนอกระบบที่เป็นพนักงานบริการและผู้จำหน่ายสินค้า” 4.97 ล้านคน ขณะที่ข้อมูล กทม. (2565) รายงานว่ามีผู้ค้าหาบเร่แผงลอย 18,891 ราย
สรุป แรงงานนอกระบบ 3 กลุ่มอาชีพจะมีประมาณ 6.4 ล้านคนจากจำนวนแรงงานนอกระบบ 20.9 ล้านคนในปี 2568
ประการที่สาม ในรายงานขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD 2023) เรื่อง การขยายการคุ้มครองทางสังคมไปแรงงานในเศรษฐกิจนอกระบบ ได้แนะนำว่าการขยายการประกันสังคมในระบบไปแรงงานนอกระบบว่ารัฐบาลควรตั้งคำถามเชิงนโยบายหลายประการ ประการแรกคือต้องดูว่าการขยายประกันสังคมในระบบจะอยู่บนฐานของความสัมพันธ์ระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างของตนหรือไม่เพื่อดูสถานะการเป็นลูกจ้างและนายจ้างตามกฎหมายแรงงาน เพราะถ้าเป็นแรงงานจ้างเหมา ผู้ว่าจ้างไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามกฎหมายแรงงานเป็นต้น ขณะที่แรงงานนอกระบบการค้าแผงลอยจะบอกได้ยากว่าใครเป็นนายจ้าง ใครเป็นลูกจ้าง ประการต่อมาคือความสามารถในการจ่ายของแรงงานนอกระบบในกลุ่มอาชีพเป้าหมายว่าจะสามารถจ่ายเงินสมทบได้หรือไม่ ซึ่งคงต้องดูด้านนายจ้างด้วยว่าจะพร้อมจ่ายเงินสมทบส่วนของนายจ้างหรือไม่ และอีกคำถามคือการขยายประกันสังคมไปสู่แรงงานนอกระบบควรเป็นแบบบังคับหรือแบบสมัครใจ ซึ่งคำถามหลังนี้รัฐบาลคงต้องประเมินว่าการประกันสังคมแบบสมัครใจเช่นมาตรา 40 ได้ผลมากน้อยเพียงใด เช่นปี 2568 ผู้ประกันแบบสมัครใจมาตรา 40 มี 11 ล้านคนจะพอเพียงหรือไม่ อย่างไร ถ้าเป็นที่พอใจแล้ว อาจไม่จำเป็นต้องขยายการประกันสังคมแบบบังคับ
อนึ่ง แรงงาน 3 กลุ่มอาชีพอาจมีความพร้อมต่อการเข้าสู่ระบบประกันสังคมมาตรา 33 ต่างกัน แรงงานกลุ่มอาชีพทำงานบ้าน ขับรถ หรือคนสวนอาจมีความพร้อมทั้งนายจ้างลูกจ้างมากกว่าเพราะมีที่อยู่เป็นหลักเป็นแหล่ง และนายจ้างและลูกจ้างน่าจะมีฐานะที่พอจ่ายเงินสมทบ แต่นายจ้างที่เป็นผู้สูงอายุและเกษียณแล้วซึ่งอาจไม่มีรายได้และอาศัยเงินบำนาญหรือเงินออมอยู่ ส่วนแรงงานกลุ่มนี้ก็ต้องดูว่าจะได้สิทธิประโยชน์คุ้มและครบถ้วนหรือไม่ และในกรณีลูกจ้างต่างด้าว จะอยู่จนครบกำหนดส่งเงินสมทบ 180 เดือนเพื่อรับสิทธิบำนาญหรือไม่ เป็นต้น สำหรับกลุ่มลูกจ้างเพาะปลูก ป่าไม้ และเลี้ยงสัตว์ ลูกจ้างอาจจะมีค่าจ้างต่ำและที่พำนักอาศัยไม่เป็นระเบียบเท่า ขณะที่ลูกจ้างของนายจ้างที่ประกอบการค้าแผงลอยส่วนหนึ่งไม่มีอาคารถาวรเพราะ กทม. “ห้ามทำเพิงพักถาวรหรือกึ่งถาวรเพื่อทำการค้าหรือเก็บอุปกรณ์” ลูกจ้างแผงลอยจึงมีที่อยู่ไม่ชัดเจนซึ่งอาจมีผลกระทบต่อการเป็นผู้ประกันตนประกันสังคมระยะยาวเพื่อสิทธิบำนาญชราภาพ ทั้งนี้ การขยายประกันสังคมไปแรงงานนอกระบบจึงอาจเลือกทำตามลำดับความพร้อมก็ได้
การขยายประกันสังคมมาตรา 33 ไปสู่แรงงานนอกระบบเป็นเรื่องดี เอาใจช่วยครับ
สราวุธ ไพฑูรย์พงษ์
