‘ร่างกฎหมายการศึกษาครั้งใหม่ : โอกาสเพื่อสร้างอนาคต หรือเพียงสืบทอดอดีต?’

‘ร่างกฎหมายการศึกษาครั้งใหม่ : โอกาสเพื่อสร้างอนาคต หรือเพียงสืบทอดอดีต?’

ขณะนี้ประเทศไทยกำลังจะตรากฎหมายใหม่ฉบับหนึ่ง ซึ่งมีการดำเนินการโดยกระทรวงศึกษาธิการ ขณะเดียวกันพรรคการเมืองต่างๆ ก็เริ่มมีความเคลื่อนไหวเกี่ยวกับเรื่องนี้ กฎหมายฉบับดังกล่าวคงจะได้ชื่อว่า “พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ” ซึ่งด้านหนึ่งย่อมมีพื้นฐานมาจากกฎหมายชื่อเดียวกันที่ใช้มาตั้งแต่ พ.ศ.2542 ดังนั้น แม้การดำเนินการครั้งนี้จะเป็นการยกร่างกฎหมายขึ้นใหม่ ก็ยากที่จะหลีกเลี่ยงไม่ให้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 ถูกนำมาใช้เป็นแม่บทในการคิดและการยกร่าง

อย่างไรก็ตาม สังคมไทยดูจะยังมิได้ให้ความสนใจต่อการร่างกฎหมายฉบับนี้มากนัก ประชาชนจำนวนไม่น้อยอาจยังไม่รับรู้ด้วยซ้ำว่ากระบวนการดังกล่าวกำลังเกิดขึ้น ทั้งที่หากพิจารณาจากสภาพความเป็นจริงที่สังคมไทยรับรู้กันดี การศึกษาของประเทศกำลังเผชิญปัญหาสะสมอย่างต่อเนื่องมาเป็นเวลาหลายสิบปี

ปัญหานั้นปรากฏออกมาอย่างชัดเจนในรูปของคุณภาพการศึกษาที่ตกต่ำ ความสามารถในการคิด วิเคราะห์ แก้ปัญหา และประยุกต์ใช้ความรู้ของผู้เรียนที่ยังไม่อยู่ในระดับที่ควรจะเป็น จนส่งผลโดยตรงต่อคุณภาพและขีดความสามารถของทุนมนุษย์ของประเทศ ปัญหาการศึกษาจึงมิใช่เรื่องของโรงเรียน ครู นักเรียน หรือกระทรวงศึกษาธิการเท่านั้น แต่เชื่อมโยงโดยตรงกับความสามารถในการแข่งขัน การพัฒนาเศรษฐกิจ วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และนวัตกรรมของประเทศ

ประเทศไทยติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลางมาเป็นเวลาหลายทศวรรษ และคงยากที่จะหลุดพ้นจากกับดักดังกล่าว หากประเทศไม่สามารถเพิ่ม Human Capability หรือขีดความสามารถของคนไทยได้อย่างจริงจัง เพราะในโลกเศรษฐกิจยุคใหม่ ความมั่งคั่งของประเทศมิได้ขึ้นอยู่เพียงกับทรัพยากรธรรมชาติ เงินทุน หรือโครงสร้างพื้นฐานอีกต่อไป หากขึ้นอยู่กับคุณภาพของมนุษย์ที่สามารถสร้างความรู้ เทคโนโลยี นวัตกรรม และมูลค่าใหม่ให้แก่เศรษฐกิจและสังคม

ด้วยเหตุนี้ การยกร่างกฎหมายการศึกษาครั้งใหม่จึงมิใช่เพียงภารกิจทางกฎหมาย แต่เป็นโอกาสครั้งสำคัญที่จะออกแบบระบบการศึกษาของประเทศเสียใหม่ และอาจเป็นหนึ่งในโอกาสสำคัญที่สุดของการปฏิรูปประเทศไทยในช่วงเวลานี้ จึงถือเป็นโอกาสสำคัญสำหรับสร้างอนาคตให้แก่ประเทศไทย

ปัญหาไม่ได้อยู่เพียงที่ ‘เนื้อหา’ แต่อยู่ที่ ‘สถาปัตยกรรม’

เมื่อย้อนกลับไปพิจารณาพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 ต้องยอมรับว่ากฎหมายฉบับดังกล่าวเกิดขึ้นจากเจตนารมณ์การปฏิรูปการศึกษาที่ก้าวหน้ามากในยุคนั้น และมีหลักการสำคัญหลายประการที่ยังคงคุณค่ามาจนถึงปัจจุบัน

แต่ปัญหาสำคัญประการหนึ่งก็คือ กฎหมายที่เรียกว่า “พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ” กลับบรรจุเรื่องการจัดและบริหารการศึกษาขั้นพื้นฐานไว้เป็นจำนวนมาก จนเส้นแบ่งระหว่าง กฎหมายที่กำหนดหลักการของระบบการศึกษาของชาติ กับ กฎหมายที่ใช้บริหารการศึกษาประเภทหนึ่ง ไม่ชัดเจน

เมื่อเวลาผ่านไป ระบบการศึกษาของประเทศยิ่งมีความซับซ้อนขึ้น อุดมศึกษา อาชีวศึกษา การศึกษาปฐมวัย การเรียนรู้ตลอดชีวิต การพัฒนาทักษะแรงงาน ตลอดจนการเรียนรู้ที่เกิดขึ้นนอกระบบโรงเรียน ล้วนพัฒนาไปอย่างกว้างขวาง และอยู่ภายใต้กฎหมายที่ถูกจำแนกออกไปตามลักษณะความจำเป็นของการศึกษาแต่ละระบบ และภายใต้การดูแลของหน่วยงานหลายระบบ

คำถามสำคัญจึงไม่ควรเป็นเพียงว่า

“เราจะแก้พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 อย่างไร?”

แต่ควรถามใหม่ว่า

“หากประเทศไทยจะออกแบบระบบกฎหมายการศึกษาสำหรับศตวรรษที่ 21 ขึ้นใหม่ตั้งแต่ต้น ระบบนั้นควรมีหน้าตาอย่างไร?”

คำถามสองคำถามนี้ดูคล้ายกัน แต่จะนำเราไปสู่คำตอบที่แตกต่างกันอย่างมาก

พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติควรเป็น ‘ธรรมนูญการศึกษาของประเทศ’

ข้อเสนอสำคัญประการแรกคือ เราควรเลิกมองพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติว่าเป็นกฎหมายสำหรับบริหารกิจการของกระทรวงศึกษาธิการ

กฎหมายฉบับนี้ควรมีฐานะเป็น “ธรรมนูญการศึกษาของประเทศ” หรือหากจะกล่าวให้กว้างกว่านั้น คือธรรมนูญของระบบการเรียนรู้และการพัฒนาทุนมนุษย์ของชาติ

หน้าที่ของกฎหมายจึงควรเป็นการกำหนดเรื่องระดับหลักการ ได้แก่ ปรัชญาการศึกษาของชาติ เป้าหมายของการพัฒนามนุษย์ สิทธิในการเรียนรู้ของประชาชน หน้าที่ของรัฐ หลักความเสมอภาค หลักคุณภาพและการประกันคุณภาพ หลักความเป็นอิสระของระบบการศึกษา การมีส่วนร่วมของประชาชน ตลอดจนโครงสร้างใหญ่และกลไกที่ทำให้ระบบการศึกษาประเภทต่างๆ สามารถเชื่อมโยงกันได้

กล่าวอีกนัยหนึ่ง พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติควรตอบคำถามว่า

ประเทศไทยต้องการสร้าง “คน” แบบใด และจะออกแบบ “ระบบ” อย่างไรเพื่อให้คนไทยสามารถเรียนรู้และพัฒนาศักยภาพของตนได้ตลอดชีวิต

มิใช่ลงไปตอบคำถามว่า โรงเรียนจะบริหารอย่างไร ครูจะย้ายอย่างไร เขตพื้นที่จะมีอำนาจอะไร หรือหน่วยงานใดจะสั่งการหน่วยงานใด

เรื่องเหล่านั้นมีความสำคัญ แต่ควรอยู่ในกฎหมายเฉพาะของการศึกษาแต่ละระบบ

ประเทศไทยจึงต้องมี ‘พระราชบัญญัติการศึกษาขั้นพื้นฐาน’

นี่คือการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างที่สำคัญที่สุดประการหนึ่ง

เมื่อประเทศไทยมีกฎหมายเฉพาะสำหรับการอุดมศึกษาและการอาชีวศึกษาแล้ว ก็ไม่มีเหตุผลเพียงพอที่การศึกษาขั้นพื้นฐาน ซึ่งเป็นระบบการศึกษาที่ใหญ่ที่สุดของประเทศ มีนักเรียน ครู โรงเรียน และงบประมาณจำนวนมหาศาล และจะยังคงถูกซ่อนอยู่ภายในพระราชบัญญัติที่เรียกว่า “การศึกษาแห่งชาติ”

และที่สำคัญยิ่งกว่านั้น การศึกษาขั้นพื้นฐานคือฐานรากที่สำคัญที่สุดของการพัฒนาทุนมนุษย์ของประเทศ เพราะเป็นการศึกษาที่ประชาชนทุกคนต้องผ่าน และเป็นช่วงเวลาสำคัญของการก่อรูปทั้งความรู้ ความสามารถในการคิดและเรียนรู้ คุณลักษณะ ค่านิยม ตลอดจนความเป็นพลเมืองของชาติ หากระบบการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่สามารถพัฒนาเด็กและเยาวชนให้เติบโตเป็นมนุษย์ที่มีศักยภาพ คิดเป็น เรียนรู้เป็น แก้ปัญหาเป็น และรับผิดชอบต่อส่วนรวมแล้ว ย่อมเป็นการยากอย่างยิ่งที่ประเทศจะไปแก้ไขหรือสร้างขีดความสามารถเหล่านี้ขึ้นใหม่ในระดับอุดมศึกษาหรือเมื่อเข้าสู่ตลาดแรงงาน

ด้วยเหตุนี้ การศึกษาขั้นพื้นฐานจึงมิใช่เพียง “การศึกษาระดับหนึ่ง” ในบรรดาการศึกษาหลายระดับ หากแต่เป็น เครื่องมือหลักของชาติในการเปลี่ยนประชากรให้เป็นพลเมือง และพัฒนาพลเมืองให้เป็นทุนมนุษย์ที่มีศักยภาพ การออกแบบระบบการศึกษาขั้นพื้นฐานจึงมีความสำคัญโดยตรงต่ออนาคตทางเศรษฐกิจ สังคม ประชาธิปไตย วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

เมื่อเป็นเช่นนี้ จึงน่าตั้งคำถามว่า เหตุใดระบบการศึกษาที่มีความสำคัญถึงระดับนี้จึงยังไม่มี พระราชบัญญัติการศึกษาขั้นพื้นฐาน ของตนเอง ที่ออกแบบโครงสร้าง การบริหาร ความเป็นอิสระของสถานศึกษา การพัฒนาครู การจัดสรรทรัพยากร และระบบความรับผิดชอบให้สอดคล้องกับภารกิจอันสำคัญดังกล่าวอย่างเป็นระบบ

ดังนั้น ประเทศไทยจึงควรมี พระราชบัญญัติการศึกษาขั้นพื้นฐาน เป็นกฎหมายเฉพาะอีกฉบับหนึ่ง

กฎหมายฉบับนี้จึงค่อยว่าด้วยโครงสร้างและการบริหารการศึกษาขั้นพื้นฐาน โรงเรียน ครู บุคลากร การบริหารทรัพยากร ระบบพื้นที่ การจัดการเรียนรู้ และกลไกความรับผิดชอบอย่างครบถ้วน

การแยกกฎหมายออกเช่นนี้มิใช่เพียงการจัดหมวดหมู่กฎหมายให้สวยงาม แต่เป็นการแก้ปัญหาทางสถาปัตยกรรม เพราะจะทำให้ “กฎหมายแห่งชาติ” สามารถทำหน้าที่เป็นกฎหมายร่มของระบบการศึกษาทั้งประเทศได้อย่างแท้จริง ขณะที่กฎหมายเฉพาะแต่ละฉบับสามารถออกแบบระบบของตนเองได้อย่างเหมาะสม

เราจึงจะได้ “ระบบกฎหมายการศึกษา” แทนที่จะมีกฎหมายหลายฉบับที่ต่างคนต่างทำงาน

จากระบบรวมศูนย์สู่ระบบที่ให้อำนาจแก่สถานศึกษา

แต่การเปลี่ยนชื่อหรือแยกกฎหมายยังไม่เพียงพอ หากโครงสร้างอำนาจภายในยังคงเหมือนเดิม

ปัญหาสำคัญของการศึกษาไทยตลอดหลายทศวรรษคือการรวมศูนย์อำนาจไว้ในระบบราชการส่วนกลาง โรงเรียนซึ่งเป็นสถานที่ที่การเรียนรู้เกิดขึ้นจริง กลับมีอำนาจตัดสินใจเรื่องสำคัญของตนเองจำกัด

หลักการของกฎหมายใหม่จึงควรวางระบบเสียใหม่ โดยถือว่า สถานศึกษาคือหน่วยพื้นฐานของระบบการศึกษา และควรมีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการภายใต้ความรับผิดชอบต่อผลลัพธ์

โรงเรียนควรสามารถบริหารบุคลากร งบประมาณ การจัดการเรียนรู้ และการพัฒนาสถานศึกษาของตนได้มากขึ้น โดยมี School Board หรือคณะกรรมการสถานศึกษาที่มีอำนาจและความรับผิดชอบอย่างแท้จริง มิใช่เป็นเพียงคณะกรรมการที่ทำหน้าที่ให้คำปรึกษาแก่ระบบราชการ

ส่วนหน่วยงานระดับจังหวัดหรือพื้นที่ควรเปลี่ยนบทบาทจากการเป็น “สายบังคับบัญชา” มาเป็นกลไกสนับสนุน กำกับคุณภาพ ดูแลความเสมอภาค และแก้ปัญหาที่โรงเรียนไม่สามารถจัดการได้ด้วยตนเอง

นี่คือหลัก Subsidiarity ซึ่งถือว่าอำนาจตัดสินใจควรอยู่ในระดับที่ใกล้ผู้เรียนมากที่สุดเท่าที่ระดับนั้นสามารถจัดการได้

ส่วนกลางควรทำเฉพาะสิ่งที่จำเป็นต้องทำในระดับชาติ พื้นที่ทำสิ่งที่จำเป็นต้องทำร่วมกันในระดับพื้นที่ และโรงเรียนทำสิ่งที่โรงเรียนควรตัดสินใจเอง

จาก ‘ควบคุม’ ไปสู่ ‘รับผิดชอบต่อผลลัพธ์’

ความเป็นอิสระมิได้หมายถึงการปล่อยเสรีโดยปราศจากความรับผิดชอบ ตรงกันข้าม ยิ่งสถานศึกษามีอิสระมากเท่าใด ระบบความรับผิดชอบต่อผู้เรียน ผู้ปกครอง และสังคมก็ต้องชัดเจนขึ้นเท่านั้น

กฎหมายใหม่จึงควรเปลี่ยนปรัชญาการกำกับดูแลจากการควบคุมกระบวนการและตรวจสอบเอกสาร ไปสู่ ความรับผิดชอบต่อผลลัพธ์ (Accountability for Outcomes)

รัฐควรกำหนดมาตรฐานและผลลัพธ์ที่ประชาชนมีสิทธิได้รับ เปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ และมีกลไกประเมินคุณภาพที่น่าเชื่อถือ แต่ไม่จำเป็นต้องกำหนดรายละเอียดทุกขั้นตอนว่าครูและโรงเรียนต้องทำอะไรเหมือนกันทั่วประเทศ

โรงเรียนที่มีคุณภาพควรได้รับอิสระมากขึ้น ขณะที่โรงเรียนที่ประสบปัญหาควรได้รับการสนับสนุนก่อนการใช้อำนาจควบคุม

นี่คือการเปลี่ยนจากระบบควบคุม (Control) ไปสู่ระบบความไว้วางใจที่มาพร้อมความสำนึกรับผิดชอบ (Trust with Accountability)

กฎหมายต้องออกแบบเพื่ออนาคต ไม่ใช่ตรึงอนาคตไว้กับปัจจุบัน

อีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญมากคือ กฎหมายการศึกษามักถูกเขียนขึ้นราวกับว่าสังคมและเทคโนโลยีจะหยุดนิ่ง ทั้งที่โลกของการเรียนรู้กำลังเปลี่ยนแปลงรวดเร็วกว่าตัวบทกฎหมายอย่างมาก

ปัญญาประดิษฐ์ การเรียนรู้ออนไลน์ เทคโนโลยีดิจิทัล รูปแบบการทำงานใหม่ และความรู้ที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว กำลังทำให้เส้นแบ่งระหว่าง “การศึกษา” “การทำงาน” และ “การเรียนรู้ตลอดชีวิต” จางลงทุกขณะ

กฎหมายใหม่จึงไม่ควรพยายามบัญญัติรายละเอียดทุกอย่างไว้ตายตัว แต่ควรเป็นกฎหมายที่พร้อมถูกปรับเปลี่ยน (Adaptive Legislation) คือกฎหมายที่กำหนดหลักการและเป้าหมายอย่างมั่นคง แต่เปิดพื้นที่ให้ระบบสามารถทดลอง เรียนรู้ และปรับตัวได้

ควรมีกลไกสนามทดลองทางนโยบาย (Policy Sandbox) เพื่อให้สามารถทดลองรูปแบบใหม่ในพื้นที่หรือสถานศึกษาบางแห่ง มีระบบเก็บข้อมูลและประเมินผล และเมื่อสิ่งใดพิสูจน์แล้วว่าได้ผล ก็ควรมีกลไกนำไปขยายผล ไม่ใช่ปล่อยให้โครงการทดลองที่ประสบความสำเร็จสิ้นสุดลงพร้อมกับงบประมาณของโครงการ

และเหนือสิ่งอื่นใด ต้องกลับมาตอบว่า ‘การศึกษามีไว้เพื่ออะไร’

การปฏิรูปการศึกษาที่เริ่มจากการปรับกระทรวง ปรับกรม ปรับเขตพื้นที่ หรือเปลี่ยนคณะกรรมการชุดหนึ่งเป็นอีกชุดหนึ่ง ย่อมไม่มีวันไปถึงแก่นของปัญหา หากเราไม่ตอบคำถามพื้นฐานเสียก่อนว่า เราจัดการศึกษาไปเพื่ออะไร

เป้าหมายของระบบการศึกษาในศตวรรษนี้ไม่ควรเป็นเพียงการทำให้ประชาชน “มีความรู้” หรือมีใบประกาศนียบัตรมากขึ้น

ประเทศไทยต้องการมนุษย์ที่สามารถคิดเป็น เรียนรู้เป็น แก้ปัญหาเป็น สร้างสิ่งใหม่เป็น ทำงานร่วมกับผู้อื่นได้ มีจริยธรรม รับผิดชอบต่อสังคม และสามารถเรียนรู้ใหม่ได้ตลอดชีวิต

กล่าวโดยสั้นที่สุด เป้าหมายของการศึกษาคือการสร้างขีดความสามารถของมนุษย์ (Human Capability)

และนี่คือเหตุผลว่าทำไมเรื่องกฎหมายการศึกษาจึงมิใช่เรื่องของนักกฎหมายหรือกระทรวงศึกษาธิการเท่านั้น

มันคือเรื่องอนาคตทางเศรษฐกิจของประเทศ

เรื่องความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

และท้ายที่สุดคือเรื่องอนาคตของคนไทยทุกคน

อย่าเสียโอกาสครั้งนี้ไปกับการเขียนกฎหมายฉบับเดิมขึ้นมาใหม่

ประเทศไทยเคยมีการปฏิรูปการศึกษาครั้งใหญ่เมื่อ พ.ศ.2542 กฎหมายฉบับนั้นมีคุณูปการอย่างสำคัญต่อประเทศ และควรได้รับการศึกษาอย่างจริงจังว่าอะไรคือสิ่งที่คิดถูก อะไรคือสิ่งที่เกิดผล และอะไรคือสิ่งที่ไม่สามารถทำให้เกิดขึ้นได้จริง

แต่เวลาผ่านมาแล้วกว่าสองทศวรรษ โลกเปลี่ยนไป ประเทศไทยเปลี่ยนไป และความท้าทายของระบบการศึกษาก็เปลี่ยนไปอย่างมาก

ดังนั้น ความผิดพลาดที่น่าเสียดายที่สุดในการยกร่างกฎหมายครั้งนี้ คือการนำโครงสร้างเดิมมาเป็นแม่แบบ แล้วแก้ไข เพิ่มเติม ตัดทอน หรือสลับหน่วยงานบางส่วน ก่อนประกาศว่าเราได้ “พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่”

เพราะนั่นอาจเป็นเพียง กฎหมายใหม่ที่บรรจุระบบเก่าไว้ภายใน

สิ่งที่ประเทศไทยต้องการในเวลานี้มิใช่เพียงพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ แต่คือ “นิติสถาปัตยกรรมใหม่ของระบบการศึกษาไทย” ที่วางพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติไว้ในฐานะธรรมนูญของระบบการเรียนรู้ของประเทศ เชื่อมโยงกับกฎหมายเฉพาะด้านต่างๆ และมีกฎหมายการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นองค์ประกอบสำคัญที่ยังขาดหายไป

กฎหมายต้องสร้างระบบที่กระจายอำนาจไปสู่สถานศึกษา ให้ความเป็นอิสระควบคู่กับความรับผิดชอบ เชื่อมโยงการศึกษากับการพัฒนาทุนมนุษย์ เปิดพื้นที่ให้นวัตกรรม และสามารถปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงของโลกได้

การยกร่างกฎหมายครั้งนี้จึงไม่ควรถูกมองว่าเป็นเพียงภารกิจอีกชิ้นหนึ่งของกระทรวงศึกษาธิการ หรือเป็นเพียงวาระหนึ่งของรัฐบาลและพรรคการเมือง

แต่ควรเป็น วาระแห่งชาติที่สังคมไทยเข้ามามีส่วนร่วม

เพราะกฎหมายฉบับนี้อาจอยู่กับเราไปอีกยี่สิบหรือสามสิบปี และเด็กที่เข้าโรงเรียนภายใต้ระบบที่เรากำลังออกแบบในวันนี้ จะเป็นกำลังหลักของประเทศไทยไปจนถึงครึ่งหลังของศตวรรษนี้

เราจึงควรถามตัวเองให้ชัดก่อนที่จะลงมือเขียนมาตราแรกว่า

เรากำลังร่างกฎหมายเพื่อบริหารระบบการศึกษาเดิมให้เดินต่อไป

หรือกำลังออกแบบระบบการศึกษาใหม่ เพื่อพาประเทศไทยไปสู่อนาคต?

หากคำตอบคืออย่างหลัง การยกร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติครั้งนี้อาจมิใช่เพียงการออกกฎหมายอีกหนึ่งฉบับ

แต่อาจเป็นโอกาสครั้งสำคัญที่จะวางรากฐานใหม่ให้กับทุนมนุษย์ และอนาคตของประเทศไทยทั้งประเทศ

ภาวิช ทองโรจน์
ประธานศูนย์รวมผู้เชี่ยวชาญด้านการปฏิรูปการศึกษา, สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ