ประเมินผล พ.ร.บ.42
อดีตรับใช้ปัจจุบัน
นายประเสริฐ จันทรรวงทอง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ กำลังจะนำเสนอร่าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ต่อที่ประชุมคณะรัฐมนตรีสัปดาห์นี้ เพื่อเสนอต่อรัฐสภาให้ทันก่อนปิดสมัยประชุมราวปลายเดือนธันวาคม 2569
ก่อนหน้านี้มีความเคลื่อนไหวที่น่าสนใจเกิดขึ้น
สภาการศึกษา โดยสำนักประเมินผลการจัดการศึกษา ได้ทำโครงการประเมินผลการบังคับใช้ พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 รายงานผลประเมินออกมาตั้งแต่เดือนเมษายน 2569
คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจ จัดทำ พ.ร.บ.ฉบับใหม่ตั้งขึ้นภายหลัง ได้ใช้ประโยชน์จากรายงานนี้ ประกอบการยกร่างกฎหมายใหม่ มากน้อยเพียงไรก็แล้วแต่
ผู้มีอำนาจหน้าที่บัญญัติกฎหมายโดยตรง ตั้งแต่คณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสมาชิก น่ารับรู้ความเป็นมา เนื้อหาสาระของผลประเมินนี้อย่างจริงจัง เพื่อใช้เป็นเครื่องมือทำคลอดกฎหมายใหม่ต่อไป
โดยเฉพาะอย่างยิ่งสังคมสาธารณะ ผู้คนในและนอกแวดวงการศึกษาควรมีโอกาสรับรู้ ติดตามจับตาด้วยเช่นกัน
การประเมินผล พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ 2542 ทำอย่างเป็นระบบ หลากหลายมติ ผมเลยขอบทสรุปสำคัญๆ นำมาเล่าสู่กันฟังให้กว้างขวาง
โดยประเมินถึง 7 มิติ ได้แก่ 1 ประเมินจากองค์ประกอบของความเป็นกฎหมายการศึกษาที่ดี 2 ศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายและระบบการศึกษาของต่างประเทศ
3 ประเมินเชิงนโยบาย 4 ประเมินจากความคิดเห็นของผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง
5 ประเมินผลลัพธ์เชิงประจักษ์ 6 ประเมินบทบัญญัติรายมาตรา 7 ประเมินกลไกรองรับการบังคับใช้
ท่านใดสนใจผลประเมินมิติไหนเป็นพิเศษแบบลงลึก น่าอ่านโดยละเอียดทีเดียว
ที่น่าสนใจคือ แม้แต่ละมิติจะใช้ข้อมูลและวิธีการประเมินแตกต่างกัน แต่ผลประเมินให้ข้อค้นพบไปในทิศทางเดียวกัน
ผลระบุชัดว่า จุดแข็งของกฎหมายฉบับ พ.ศ.2542 ได้แก่ การวางรากฐานด้านสิทธิและโอกาสทางการศึกษา การพัฒนาผู้เรียนอย่างรอบด้าน ยึดผู้เรียนเป็นสำคัญ การศึกษาตลอดชีวิต การมีส่วนร่วม การกระจายอำนาจ และการประกันคุณภาพ
หลักการเหล่านี้มีส่วนทำให้การศึกษาได้รับการยอมรับในฐานะสิทธิของบุคคล เปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ เข้ามามีบทบาท และสร้างฐานสำหรับการพัฒนาระบบการศึกษาหลายด้าน จึงยังควรรักษาไว้ในกฎหมายฉบับใหม่
อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จของกฎหมายปรากฏชัดในด้านการวางหลักการ ขยายโอกาส และจัดตั้งกลไกในเชิงรูปแบบ มากกว่าการสร้างผลลัพธ์ด้านคุณภาพ ความเสมอภาค และประสิทธิภาพอย่างทั่วถึงและยั่งยืน
สิทธิทางการศึกษายังไม่เชื่อมกับหน่วยงานผู้รับผิดชอบ กลไกเรียกร้อง และการแก้ไขเยียวยาที่ชัดเจน
การกระจายอำนาจไม่ได้ดำเนินควบคู่กับการถ่ายโอนทรัพยากร ข้อมูล และขีดความสามารถ
ขณะที่ระบบมาตรฐาน การประกันคุณภาพ และการติดตามผลยังให้ความสำคัญกับกระบวนการและการปฏิบัติตามข้อกำหนด มากกว่าการพัฒนาผู้เรียนและสถานศึกษา
ผลยังไม่ตกถึงนักเรียนส่วนใหญ่จริง การจัดการศึกษาขาดผู้รับผิดชอบที่ชัดเจนต่อผลที่เกิดขึ้น ว่างั้นเถอะ
รายงานผลประเมินระบุอีกว่า ข้อจำกัดของกฎหมายมิได้เกิดจากถ้อยคำของบทบัญญัติเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากความไม่สมบูรณ์ของกลไกรองรับ
ความไม่ชัดเจนของอำนาจหน้าที่ ความซ้ำซ้อนระหว่างหน่วยงาน การจัดสรรทรัพยากรที่ไม่สอดคล้องกับความจำเป็น
ตลอดจนข้อจำกัดด้านข้อมูล ขีดความสามารถของผู้ปฏิบัติ และความต่อเนื่องของนโยบาย
การมีองค์กร คณะกรรมการ แผน มาตรฐาน หรือกฎหมายลำดับรองจึงไม่อาจรับประกันผลสำเร็จได้ หากเครื่องมือเหล่านั้นไม่เชื่อมโยงกันและไม่มีผู้รับผิดชอบต่อผลลัพธ์อย่างชัดเจน
ไซโลการศึกษา การศึกษาไซโล วลีนี้ผมว่าเอง
ข้อเสนอการพัฒนากฎหมายการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่จึงควรออกแบบให้เป็นกฎหมายแม่บทเชิงระบบ ซึ่งกำหนดฐานร่วมและทิศทางระยะยาวของระบบการศึกษา เชื่อมสิทธิของผู้เรียนกับหน้าที่ของรัฐ
การยกร่างต้องดำเนินควบคู่กับการเตรียมกฎหมายลำดับรอง งบประมาณ บุคลากร ระบบข้อมูล ขีดความสามารถของหน่วยงาน และแผนการเปลี่ยนผ่าน
พร้อมกำหนดระบบติดตาม การรายงานต่อสาธารณะ การประเมินผล และการทบทวนกฎหมายเป็นระยะ เพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาการบังคับใช้และปรับตัวต่อบริบทที่เปลี่ยนแปลงได้
ขณะเดียวกันต้องระวังไม่ให้กฎหมายกลายเป็นแหล่งรวมข้อเสนอจำนวนมาก จัดตั้งกลไกหรือองค์กรโดยไม่แก้ปัญหาเชิงระบบ หรือกำหนดหน้าที่โดยไม่มีเจ้าภาพ ทรัพยากร และวิธีตรวจสอบผล
สรุป ฉบับใหม่ต้องเปลี่ยนจากการประกาศหลักการไปสู่การสร้างระบบที่ทำให้หลักการเกิดผลจริง
ครับ โฉมหน้าร่าง พ.ร.บ.การศึกษาฉบับใหม่ จะเป็นไปตามข้อเสนอตามผลการประเมินเพียงไร
หรือจะเป็นวรรณกรรมทางการศึกษาอีกฉบับหนึ่ง ที่ถูกมองข้ามและเก็บไว้บนหิ้งต่อไป
สภาการศึกษาอีกนั่นแหละ ในฐานะสถาบันทางวิชาการที่เป็นกลาง สมควรทำหน้าที่วิเคราะห์เจาะลึกให้ความคิดกับสังคมว่า กฎหมายใหม่นำอดีตมารับใช้ปัจจุบันและอนาคตแค่ไหน
