การเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ปี พ.ศ.2565 นอกจากจะเป็นจุดเริ่มต้นของ “ชัชชาติฟีเวอร์” ที่ส่งผลมาถึงการเลือกตั้งครั้งล่าสุดเมื่อไม่กี่เดือนก่อนหน้านี้แล้ว ยังเป็นการปลุกกระแสความตื่นตัวเกี่ยวกับเรื่องการกระจายอำนาจขึ้นในวงกว้างด้วย
เพราะเป็นคำถามง่ายๆ ที่ตอบได้ยากว่าทำไมในเมื่อคนกรุงเทพฯยังเลือก “ผู้ว่าฯ” ของตัวเองได้แล้ว ทำไมผู้คนในจังหวัดต่างๆ จึงไม่ได้รับสิทธิหรืออำนาจเช่นเดียวกันนั้นบ้าง
เหมาะเจาะพอดีกับมีการเลือกตั้งใหญ่หรือการเลือกตั้งทั่วไปในปีถัดไปพอดี จึงมีพรรคการเมืองหนึ่งชูธงนำเสนอให้มีการ “เลือกตั้งผู้ว่า (ราชการจังหวัด)” กันเป็นที่ครึกโครม
โดยที่การรณรงค์ชูธงดังกล่าวนั้นจะค่อนข้างคลาดเคลื่อนไปจากหลักการทางกฎหมายและในทางวิชาการกระจายอำนาจอยู่พอสมควร จนนักวิชาการหลายท่านต้องออกมาท้วงติง เรื่องนี้ถ้าใครติดตามคอลัมน์นี้มานานก็อาจจะจำได้ว่าผมเองก็เคยเขียนถึงประเด็นนี้ไปด้วยเช่นกัน
แต่ก็เป็นเพราะกระแส “เลือกตั้งผู้ว่าฯ” นั้นแรงกว่า และการอธิบายหลักการที่แม้จะถูกต้องนั้นก็ไม่ได้เข้าใจง่ายเท่าการอภิปรายด้วยอารมณ์ ประกอบกับการกระจายอำนาจและการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในรูปแบบปัจจุบันก็มีปัญหาอยู่จริง ทำให้ในที่สุดผู้คนก็ยังคงเรียกร้องที่จะ “เลือกตั้งผู้ว่าฯ” แบบกรุงเทพมหานครอยู่ดี ส่วนพวกผมที่ท้วงติงก็ถูกป้ายหัวเป็นแก๊งชายฉกรรจ์ขัดขวางการกระจายอำนาจไป
ประเด็นหนึ่งที่พวกเราพยายามชี้จุดให้เห็นก็คืออันที่จริงแล้ว การบริหารราชการระดับพื้นที่แบบกรุงเทพมหานครนั้นมีจุดที่เป็นข้ออ่อนกว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดต่าง ๆ อย่างที่เรียกว่าไม่ควรใช้เป็นตัวอย่างเลยด้วยซ้ำ
เหตุการณ์อุทกภัยในครั้งนี้ (ไม่ว่าจะใช้คำว่า “มหา” นำหน้าหรือไม่) ได้แสดงภาพ “ข้ออ่อน” ของการบริหารราชการนครหลวงซึ่งเป็นเหมือนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดยักษ์ดังกล่าวออกมาได้อย่างชัดเจน
แม้ในเหตุการณ์น้ำท่วมครั้งนี้ หากวัดกันด้วยกระแสเชิงความรู้สึกคงจะพอตอบได้ว่า ถ้าไม่ใช่กลุ่มคนที่ปักธงเกลียดชังกันมาจริง ๆ ประเภทที่ก่อนหน้าก็เรียกท่านเป็นคิงคองอยู่แล้วนั้น คนกรุงเทพฯส่วนใหญ่ก็ไม่ได้กล่าวโทษหรือพุ่งเป้าความไม่พอใจไปที่ตัวท่านผู้ว่าฯชัชชาติเสียทีเดียว
ซึ่งน่าจะเป็นด้วยสาเหตุว่าก่อนหน้านี้แม้จะปรากฏว่ามีฝนตกหนักนานนับชั่วโมง แต่ กทม.ก็ใช้เวลาในการระบายน้ำได้ไม่นานก็แห้งสนิท ไม่มีการท่วมข้ามวันเหมือนสมัยก่อนๆ แต่เมื่อต้องรับมือกับฝนระดับภัยธรรมชาติที่ตกหนักต่อเนื่องยาวนานเกิน 30 ชั่วโมง ก็น่าจะเกินวิสัยที่จะระบายกันทันหรือสูบได้หมดเพราะคลองต่างๆ ก็รับน้ำเต็มพิกัดไปหมดแล้ว
นอกจากนี้ “ท่าที” ที่ประชาชนได้เห็นความพยายามในการแก้ไขสถานการณ์การระบายน้ำอย่างเต็มที่ระดับอดตาหลับขับตานอนตั้งแต่เริ่มเกิดวิกฤตของตัวท่านผู้ว่าฯ และการยอมรับความผิดและความบกพร่องไว้กับตัวเองโดยดีโดยไม่โบ้ยไม่โทษใคร เว้นก็แต่เรื่องที่ไม่ใช่ความผิดของท่านและลูกน้องจริงๆ ก็เพียงแต่ออกมาให้ข้อมูลที่ถูกต้องเท่านั้น โดยรวมก็ทำให้ประชาชนรู้สึกตรงกันว่าพอใจที่จะไม่ชี้ผิดหรือถือโทษได้
ส่วนที่สร้างความเดือดดาลให้ผู้ประสบเหตุจริงๆ นั้นคือการจัดการวิกฤตในระดับพื้นที่ ได้แก่การให้ความช่วยเหลือพื้นที่ซึ่งน้ำท่วมหนักไปแล้วและยังระบายไม่ได้ โดยเรื่องนี้คนส่วนใหญ่มองว่าเป็นความรับผิดชอบของรัฐบาลในฐานะของผู้บริหารประเทศที่ต้องดูแลบรรเทาสาธารณภัยโดยรวม
กับอีกเรื่องหนึ่งซึ่งมีการพูดถึงอยู่เหมือนกัน คือการทำงานของ “สำนักงานเขต” ต่างๆ ใน กทม. ที่เมื่อน้ำเริ่มท่วมอยู่ตัวในระดับที่ต้องเริ่มแก้ไขหรือเข้าช่วยเหลือแล้ว ชาว กทม.ก็พบว่า “สำนักงานเขต” ต่างๆ นั้นทำงานกันด้วยมาตรฐานที่แตกต่างกัน บางเขตก็ดูดายปล่อยให้เขตของตัวเองจมน้ำในความมืดแบบไม่ดูดำดูดี หรือเจ้าหน้าที่ไม่มีประจำในจุดที่มีเครื่องสูบน้ำ ไม่มีการส่งเจ้าหน้าที่เข้ามาดูแล จนประชาชนต้องไปเรียกร้องให้ ส.ส. ส.ก. จนถึงอดีต ส.ส. มาช่วยประสานงานจึงพอจะมีคำตอบบ้าง
นอกจากนี้ ก็มีเสียงบ่นจากประชาชนบางส่วนว่า ก่อนหน้านี้แม้ทางฝ่ายผู้ว่าฯกทม.จะเตรียมการรับมือไว้ดีแค่ไหน แต่ถ้าทางเขตที่เป็นเหมือนเส้นเลือดฝอยไม่ค่อยสนองนโยบาย ไม่มาขุดลอกคูคลองหรือท่อระบายน้ำไว้ล่วงหน้าแล้วก็ไม่มีประโยชน์ หรือบางเขตยังปล่อยให้มีการก่อสร้างซ้ำซ้อนค้างคายาวนานในพื้นที่ทั้งของทางเขตเอง ของหน่วยงานอื่นหรือของเอกชน ซึ่งตอนน้ำยังไม่ท่วมก็กีดขวางเป็นอุปสรรคในการสัญจรของประชาชนทำให้ถนนมีสภาพแย่ และเมื่อเกิดเหตุน้ำท่วม การก่อสร้างที่ค้างคาซ้ำซ้อนนั้นก็เป็นอุปสรรคในการระบายน้ำหรือแม้แต่กีดขวางทางน้ำ
การบริหารราชการแบบ “เขต” นี่แหละ คือ “จุดอ่อน” ของรูปแบบการบริหารราชการของกรุงเทพมหานครที่อาจกล่าวได้ว่า ถ้าคนในจังหวัดต่างๆ อิจฉาที่ชาว กทม.นั้นเลือก “ผู้ว่าฯ” ได้ คน กทม.ก็อาจน้อยใจว่าทำไมคนในจังหวัดต่างๆ ยังสามารถเลือก “ผู้บริหารท้องถิ่น” ระดับที่ใกล้ชิดที่สุดเทียบเท่าระดับ “เขต” ของตัวเองได้ แล้วชาว กทม.ทำไมไม่ได้สิทธิอำนาจเช่นนั้นบ้าง
เพราะ “เขต” นั้นถือเป็นหน่วยปกครองหรือบริหารท้องถิ่นที่ใกล้ตัวชาว กทม.ที่สุด ซึ่งเป็นส่วนราชการภายในกรุงเทพมหานครตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 (แก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ 6 พ.ศ.2562) หมวด 3 ส่วนที่ 2 โดยผู้มีบริหารเขตคือ “ผู้อำนวยการเขต” ซึ่งเป็นข้าราชการสังกัดกรุงเทพมหานคร
ซึ่งอำนาจของเขตหรือผู้อำนวยการเขตนี้จะมีอำนาจที่กำหนดไว้เทียบเท่า “อำเภอ” หรือ “นายอำเภอ” ในจังหวัดต่างๆ เช่น อำนาจในงานทะเบียนราษฎร บัตรประชาชน ทะเบียนครอบครัวและชื่อบุคคล กับอำนาจบางอย่างเทียบเท่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าพนักงานท้องถิ่น เช่น การจัดทำแผนพัฒนาเขต รับเรื่องร้องทุกข์ ถนน ซอย ทางเท้า คูคลอง ท่อระบายน้ำ เก็บขยะ ทำความสะอาด จัดทำและดูแลสวนสาธารณะ งานโรงเรียนและการศึกษา งานเทศกิจ สวัสดิการชุมชน ไปจนถึงการควบคุมอาคาร สุขาภิบาลอาหาร ตลาด กิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ และการจัดการเหตุเดือดร้อนรำคาญตามกฎหมาย นอกจากนี้ ก็จะมีหน้าที่และอำนาจอื่นๆ ตามกฎหมาย ซึ่งจะเป็นไปตามการแบ่งงาน และคำสั่งมอบอำนาจของ กทม.
จึงควรมีคำถามว่า เมื่อ “เขต” นั้น มีอำนาจส่วนหนึ่งไม่ต่างจากเทศบาลหรือ อบต. แต่ในเมื่อต่างจังหวัดมี อบต. หรือเทศบาลที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ทำไมคนกรุงเทพฯจึงมีสิทธิเลือกแค่ผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ ซึ่งก็ได้คุณชัชชาติมา แต่ในระดับเขตนั้นเรากลับไม่มีสิทธิเลือกได้เลยว่าพอใจผลงานของผู้อำนวยการเขตคนนี้หรือข้าราชการเขตชุดนี้หรือไม่ หรือถ้าพวกเขาปล่อยเราจมน้ำในความมืดไม่มาดูดำดูดี หากเราจะไม่ให้คนอย่างนี้มาดูแลเขตของเราต่อไปจะทำได้อย่างไร แจ้ง “ทราฟฟี่ ฟองดูว์” ได้ไหมก็ไม่แน่ใจเหมือนกัน
หากเป็นกรณีของจังหวัดต่างๆ ถ้าเป็นนายกเทศมนตรีหรือ อบต. เราก็ยังพอ “สั่งสอน” พวกเขาได้ผ่านการเลือกตั้งบ้าง จะบ้านใหญ่มาจากไหนแต่ถ้าไม่ไหวจริงๆ ก็อาจมีกรณีที่แพ้อยู่เหมือนกัน ด้วยเหตุนี้เอง เมื่อเกิดเหตุภัยพิบัติขึ้นในตำบลอำเภอของจังหวัดอื่นๆ ผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งจึงมักกุลีกุจอแข็งขันเต็มที่ในการช่วยเหลือประชาชนในเขตท้องถิ่นของตนอย่างเต็มความสามารถเท่าหน้าที่และอำนาจที่มี เพื่อการรักษาฐานเสียงไว้หากยังอยากอยู่ในการเมืองท้องถิ่นหรือก้าวเดินต่อไปในการเมืองระดับประเทศ
ในขณะที่ผู้อำนวยการและข้าราชการเขตนั้นได้รับการแต่งตั้งจาก กทม.โดยเติบโตมาในระบบราชการตามลำดับ จึงไม่จำเป็นที่จะต้องได้รับความนิยมหรือหากใช้ศัพท์ในทางวิชาการคือไม่จำเป็นต้อง “รับผิดชอบ” ต่อประชาชนในเขต ความพึงพอใจของประชาชนในเขตไม่ได้ส่งผลโดยตรงต่อตำแหน่งหน้าที่หรือประโยชน์ใดๆ ของพวกเขาแต่อย่างใด
อันที่จริงแล้ว ตามกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการ กทม.นั้นก็ได้วางกลไกแบบประชาธิปไตยให้ประชาชนสามารถมี “ผู้แทน” ของตนที่มาจากการเลือกตั้งเข้าไปกำกับดูแลการบริหารงานของเขตได้ ในรูปแบบของ “สมาชิกสภาเขต” (ส.ข.) ซึ่งมีหน้าที่และอำนาจสำคัญในการจัดสรรงบพัฒนาเขตและกำกับดูแลติดตามการปฏิบัติงานของผู้อำนวยการเขตและข้าราชการเขตอยู่ ซึ่งถ้าผู้อำนวยการเขตไม่ปฏิบัติตามสภาเขตก็มีอำนาจที่จะรายงานตรงต่อผู้ว่าฯกทม.ได้
แต่ก็เนื่องจากระบบสภาเขตถูกล็อกไว้ชั่วคราวตาม มาตรา 24 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร (ฉบับที่ 6) พ.ศ.2562 ทำให้ไม่มีการใช้บทบัญญัติว่าด้วยสภาเขต และไม่มีการเลือกตั้ง ส.ข.มาตั้งแต่เมื่อนั้น ซึ่งจะว่าไป ในการเลือกตั้งสภาเขตที่ผ่านมาก็ไม่มีชาว กทม.ที่ไหนให้ความสนใจ ด้วยเพราะไม่รู้ว่า “เขต” นั้นให้คุณให้โทษต่อเราได้อย่างไร ในเมื่อเราก็มี “ผู้ว่าฯกทม.” ผู้แข็งแกร่งที่สุดมาจากการเลือกตั้งอยู่แล้วทั้งคน การเลือกตั้ง ส.ข.จึงเป็นการเลือกตั้งที่ถูกลืม เลือกไปก็ไม่รู้ว่าจะมีมรรคผลอะไรเกิดขึ้น
ถึงกระนั้น ต่อให้แก้กฎหมายปลดล็อกให้ “สภาเขต” กลับมา อำนาจของสมาชิกสภาเขตที่มาจากการเลือกตั้งก็ยังคงเป็นเพียงอำนาจกำกับดูแลข้าราชการประจำ กทม. อันเทียบไม่ได้กับอำนาจของ “นายก อบต.” หรือ “นายกเทศมนตรี” ในจังหวัดต่างๆ ที่เป็นอำนาจบริหารท้องถิ่นโดยตรงอยู่ดี
ราชการแบบ “เขต” นี้เองจึงถือเป็นจุดอ่อนของการบริหารราชการของกรุงเทพมหานครที่กล่าวได้เต็มปากว่า “แพ้” การปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดต่างๆ อยู่
นี่อาจจะเป็นสาเหตุหนึ่งซึ่งทำให้มีบางคนที่ “ไม่ชอบ” หรือไม่ยอมรับในผลงานของผู้ว่าฯชัชชาติตั้งแต่ในสมัยแรกที่แม้ว่าคน กทม. ส่วนใหญ่จะเห็นว่าท่านจะทำงานได้ดีมีผลงานเป็นที่ประจักษ์ แก้ปัญหาและปรับปรุงสิ่งสาธารณูปโภคและภูมิทัศน์ต่างๆ ในพื้นที่บ้านหรือที่ทำงานหรือย่านที่สัญจรผ่านได้อย่างชัดเจน แต่ก็อาจจะไม่ได้ตรงกับประสบการณ์ของผู้คนอีกจำนวนหนึ่งที่มองว่า ผลงานของคุณชัชชาตินั้นล้มเหลวเมื่อพิจารณาจากย่านที่พักอาศัยหรือที่พวกเขาพวกเธอผูกพันเกี่ยวข้อง เช่นถนนก็ยังคงเป็นหลุมเป็นบ่อ ขยะก็ยังไม่ค่อยมาเก็บเป็นเวลา หรือน้ำก็ยังท่วมขัง
คำตอบนั้นก็เป็นไปได้ว่า “เขต” ของพวกเขานั้นอาจจะรับนโยบายของท่านผู้ว่าฯไปแล้วแต่ก็ไม่ได้ปฏิบัติอย่างเต็มที่ หรือไม่กระตือรือร้นเท่าเขตอื่นๆ ที่ผู้คนเห็นการพัฒนาหรือความเปลี่ยนแปลงเป็นที่ประจักษ์กว่า
ดังนั้น ต่อให้คนกรุงเทพฯจะสามารถเลือกผู้ว่าฯของตัวเองมาขับเคลื่อนนโยบายแล้วก็ตาม แต่ “มาตรฐาน” หรือ “ผลงาน” ที่ควรคาดหวังนั้นก็อาจจะไม่เท่ากัน ตามแต่ประสิทธิภาพของ “เขต” ต่างๆ ที่เป็นผู้ปฏิบัติงานในระดับพื้นที่ด้วย และยิ่งไม่มีตัวแทนของประชาชนเข้าไปสอดส่องหรือกำกับดูแลในระดับสภาเขตได้แล้ว ก็ต้องอาศัยตัวผู้ว่าฯและทีมงานเองที่ต้องลงจี้ไชติดตามผลงานของแต่ละเขตด้วยตัวเอง ซึ่งถ้าดูแลได้ไม่ทั่วถึง ก็เป็นไปได้ที่จะเกิด “ความแตกต่างเชิงประสบการณ์” ของผู้คนในแต่ละเขตได้
เหตุอุทกภัยครั้งนี้อาจจะเป็นโอกาสอันดีที่คน กทม.จะต้องมาทบทวนความสำคัญของการบริหารราชการในระดับ “เขต” ซึ่งใกล้ตัวเราอย่างยิ่ง และเรียกร้องให้ฝ่ายการเมืองปรับปรุงกฎหมายให้ประชาชนชาว กทม.มีส่วนในการ “ใช้อำนาจ” ในการกำหนดชะตากรรมของตัวเองในระดับเขตได้เท่าเทียมกับผู้คนในจังหวัดอื่น ที่จะชั่วจะดียังไงเขาก็ยังเลือกผู้บริหารเทศบาลหรือ อบต.ของเขาได้เอง
กล้า สมุทวณิช
