งบประมาณรัฐบาลกระจายอย่างไร? ตัวทวีคูณท้องถิ่นและข้อวิพากษ์เมืองแห่งอนาคต
ตำราเศรษฐศาสตร์มหภาคให้นิยามว่ารายจ่ายรัฐบาลคือรายจ่ายของหน่วยงานรัฐจากภาษีอากรและเงินกู้เพื่อประโยชน์สาธารณะและถือเป็นตัวแปรนโยบาย รายจ่ายของภาครัฐมีปฏิสัมพันธ์กับระบบเศรษฐกิจส่วนรวมผ่าน “ตัวทวีคูณ” (multiplier) เป็นมาตรการหนึ่งในการขับเคลื่อนการเจริญเติบโตของประเทศ ในโอกาสนี้นักวิจัยสืบค้นข้อมูลการจัดสรรรายจ่ายรัฐบาลลงพื้นที่ 77 จังหวัด ในช่วงเวลา 11 ปี (2557-2567) เพื่อเข้าใจการบริหารงบประมาณของภาครัฐ เสนอข้อสังเกตเกี่ยวกับการกระจาย/หรือกระจุกตัวของรายจ่าย และเชิญชวนให้คิดยุทธศาสตร์ “เมืองในอนาคต” ของประเทศไทย
ข้อมูลรายจ่ายภาครัฐจัดสรรโดยสำนักงบประมาณ ส่วนการเบิกจ่ายนั้นดำเนินการโดยกรมบัญชีกลาง ในปัจจุบันมีความก้าวหน้าของการบันทึกข้อมูลรายพื้นที่ (area-based budgeting) หมายถึง “กรมหรือหน่วยงานเทียบเท่า” ระบุว่างบประมาณของกรมกระจายลง 77 จังหวัดของประเทศอย่างไร? จำแนกเป็นรายจ่ายประจำ/ลงทุน เป็นแหล่งข้อมูลที่ดี ตรงความต้องการของคนท้องถิ่นและจังหวัด นักวิชาการ รัฐสภา-กรรมาธิการ-ส.ส.-ส.ว. ซึ่งมีหน้าที่กลั่นกรองและติดตามการใช้จ่ายเงินของรัฐ ตารางที่ 1 แสดงสถิติการกระจายรายจ่ายในแต่ละภูมิภาคว่ามากน้อยเพียงใด และแบ่งออกเป็น 3 ช่วงเวลา ภายใต้ข้อจำกัดพื้นที่แสดงการเปรียบเทียบรายจ่ายต่อประชากรสองช่วงคือ ปี 2558-2559 และปี 2564-2567 พร้อมกับสังเกตความเหลื่อมล้ำและความเปลี่ยนแปลง
จากสถิติข้างต้นมีข้อสังเกตบางประการ ก) ตัวเลขของกรุงเทพฯและปริมณฑล “แตกต่างอย่างมาก” จากภูมิภาคอื่น สะท้อนลักษณะพิเศษของการงบประมาณไทย เนื่องจาก “หน่วยงานระดับกรมหรือเทียบเท่า” ตั้งในกรุงเทพฯหรือปริมณฑลแทบทั้งสิ้น เช่น รายจ่ายบุคลากรถูกบันทึกในเขต กทม. ในความเป็นจริงบุคลากรจำนวนหนึ่งถูกส่งไปปฏิบัติงานในต่างจังหวัด งบประมาณจัดซื้อจัดจ้างอุปกรณ์ก็ทำนองเดียวกัน “กรม” มักดำเนินการแบบรวมศูนย์อำนาจ ข) อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาข้อมูลเปรียบเทียบ 6 ภูมิภาคโดยไม่รวม กทม. ก็ยังสังเกตความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญ น้อยที่สุดคือ 20 จังหวัดในภาคอีสานได้รับการจัดสรรเฉลี่ย 9,193 บาทต่อคน (ปีงบประมาณ 2564-2567) ภาคกลางได้รับการจัดสรรเฉลี่ย 12,361 บาทต่อคน (25 จังหวัดโดยไม่รวม กทม.) สำหรับภาคใต้นั้นรายจ่ายต่อหัวสูง (12,852 บาทต่อคน) สาเหตุหนึ่งจากปัญหาก่อการร้าย ภาครัฐจำเป็นต้องส่งกำลังคนภาครัฐหรือวัสดุอุปกรณ์ไปดูแลเป็นพิเศษ
ลำดับต่อไปพิจารณาตัวเลขเป็นรายจังหวัด รูปภาพที่ 1 แจกแจงรายจ่ายประจำและลงทุนใน 20 จังหวัดภาคอีสาน ได้ข้อสังเกต คือจังหวัดส่วนใหญ่ได้รับงบจัดสรรน้อยกว่า 10,000 บาทต่อคน มีเพียง 6 จังหวัดของภาคอีสานได้รับรายจ่ายมากกว่า 10,000 บาทต่อคน ในจำนวนนี้ จ.ขอนแก่นได้รับมากที่สุด คาดว่าเป็นเพราะการเป็นศูนย์กลางของ ภาคอีสานในหลายมิติ เช่น การศึกษา การคมนาคม สาธารณสุข ฯลฯ
ข้อสังเกตและวิจารณ์ หนึ่ง รายจ่ายรัฐบาลที่กระจายลงจังหวัดส่งผลบวกต่อเศรษฐกิจจังหวัดผ่าน “ตัวทวีคูณท้องถิ่น” หมายถึง เงินเดือนข้าราชการพนักงานลูกจ้างภาครัฐถูกจับจ่ายซื้อสินค้าและบริการ รายจ่ายการลงทุนผ่านการจัดซื้อจัดจ้างซึ่งเป็นประโยชน์ต่อร้านค้าและสถานประกอบการในพื้นที่ เกิดผลบวกทั้งทางตรงและทางอ้อมต่อพื้นที่นั้นๆ จึงเรียกว่า “ตัวทวีคูณท้องถิ่น” ซึ่งควรจะสนับสนุนให้มีการวิจัยในแต่ละภาคในโอกาสต่อไป
สอง จากข้อมูลเชิงประจักษ์งบประมาณของส่วนราชการไม่ตอบสนองนโยบายการกระจายความเจริญ และนโยบายไม่ทอดทิ้งใครไว้ข้างหลัง ตามที่อ้าง จึงเสนอว่า ส.ส. ส.ว. หรือคณะกรรมาธิการตั้งข้อสังเกตและเร่งรัดให้หน่วยราชการกระจายเงินลงพื้นที่มากกว่าปัจจุบัน และลดอัตราการ “รวมศูนย์”
สาม นักวิชาการของธนาคารโลก (Dr. Stevens Rubinyi และคณะ) ได้จัดทำรายงานวิจัยยุทธศาสตร์เมืองรองในอนาคตของไทย พร้อมกับวิพากษ์การกระจุกตัวสูงของความเจริญในกรุงเทพมหานคร (Bangkok-centrics) ได้อ้างถึงหลักการกระจายความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม-ภัยพิบัติ สนับสนุนให้ค้นหาเมืองรองใหม่ ในหลายภูมิภาค เหมือนกับคำกล่าวว่า ไม่ใส่ไข่ทั้งหมดในกระจาดใบเดียว การย้ายส่วนราชการ “กรม” ที่ภารกิจไม่ได้อยู่ในเมืองหลวง เช่น กรมในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ภารกิจอยู่ในต่างจังหวัดเป็นส่วนใหญ่ การขับเคลื่อนยุทธศาสตร์เมืองรองจะทำให้งบประมาณกระจายตัวมากกว่าสภาพปัจจุบันแน่นอน ส่งเสริมอัตราการเจริญเติบโตของจังหวัดและภูมิภาค และลดความไม่เป็นธรรมของการกระจายรายได้
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
จุไรลักษณ์ เอี้ยวพันธ์
อุมาพร บึงมุม
