ขอคัดค้านร่างกฎหมายริบภาษีเหล้าและยาสูบที่จัดสรรแก่กิจการสาธารณะ

ขอคัดค้านร่างกฎหมายริบภาษีเหล้าและยาสูบที่จัดสรรแก่กิจการสาธารณะ

นายอนุทิน ชาญวีรกูล กับคณะ เสนอร่างกฎหมายที่อยู่ในขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญจนถึงวันที่ 14 ตุลาคม 2569 สาระสำคัญคือ มิให้นำเงินรายได้จากผู้มีหน้าที่เสียภาษีเพิ่มเติมในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสุราและยาสูบมาเป็นเงินบำรุงแก่กองทุนสนับสนุนการส่งเสริมสุขภาพ (กองทุน สสส.) โดยไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน โดยแทนด้วยเงินที่ได้รับจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี เป็นเงินอุดหนุนจากรัฐบาลตามความจำเป็น

ผู้เสนอร่างกฎหมายให้เหตุผลว่า มาตรา 26 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 บัญญัติว่าการเสนอกฎหมายที่มีบทบัญญัติให้จัดเก็บภาษีอากรหรือค่าธรรมเนียมเพิ่มขึ้นจากที่กำหนดไว้ในกฎหมาย เพื่อให้หน่วยงานของรัฐนำไปใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ของหน่วยงานของรัฐนั้นหรือเพื่อการหนึ่งการใดเป็นการเฉพาะ จะกระทำมิได้ แต่มิให้ใช้บังคับแก่กฎหมายที่กำหนดเรื่องดังกล่าวไว้และยังมีผลใช้บังคับอยู่ก่อนวันที่ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 มีผลใช้บังคับ แต่เห็นว่าบทบัญญัติยกเว้นเช่นนี้ เป็นบทบัญญัติสำหรับใช้เฉพาะกาล ดังนั้น เพื่อให้การรักษาวินัยการเงินการคลังของรัฐเป็นมาตรฐานเดียวกัน จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้

เอกสารเปิดรับฟังความเห็นของสภาผู้แทนราษฎรระบุว่า ภาคีเครือข่ายที่ได้รับการจัดสรรเงินจากกองทุน สสส. และจะได้รับผลกระทบโดยอ้อม ได้แก่ กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงแรงงาน สถาบันการศึกษาและโรงพยาบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรพัฒนาเอกชน (NGOs) มูลนิธิ และองค์กรไม่แสวงหาผลกำไร

ในขณะเดียวกัน นายศุภชัย ใจสมุทร และคณะ ก็เสนอร่างกฎหมายอีก 3 ฉบับ เพื่อริบภาษีเหล้าและบุหรี่ (มีชื่อเล่นว่า “ภาษีบาป”) จากกิจการสาธารณะ ได้แก่กิจการขององค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย หรือไทยพีบีเอส จากกองทุนผู้สูงอายุ และจากกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ โดยมีสาระและเหตุผลเดียวกัน คือ องค์การและกองทุนเหล่านี้ได้รับการจัดสรรภาษีบาปที่มีกฎหมายรองรับมาก่อนกฎหมายวินัยการเงินการคลัง นี่เป็นข้อยกเว้นที่ถือเป็นบทเฉพาะกาล จึงควรเลิกบทเฉพาะกาลนี้เพื่อให้การรักษาวินัยการเงินการคลังเป็นมาตรฐานเดียวกัน

ประเด็นแรกที่ผู้เสนอร่างกฎหมายยกมาเป็นเหตุผลแต่อาจขาดน้ำหนักคือ การตีความว่าการจัดสรรภาษีบาปที่มีมาก่อนกฎหมายการเงินการคลังเป็นบทเฉพาะกาล อันที่จริง กฎหมายการเงินการคลังมิได้มีบทเฉพาะกาล ในการบัญญัติบทเฉพาะกาล กฎหมายจะระบุว่าบทเฉพาะกาลมีผลถึงเมื่อไร การจัดสรรภาษีบาปที่มีมาก่อนมีบัญญัติอยู่ในตัวบท ใช้บังคับได้ต่อไปไม่มีกำหนด จนกว่าจะมีแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย ซึ่งอาจกระทำได้โดยไม่ต้องอ้างเรื่องบทเฉพาะกาล

ประเด็นที่สองที่ผู้เสนอร่างกฎหมายยกมาเป็นเหตุผลคือ ต้องการให้การรักษาวินัยการเงินการคลังเป็นมาตรฐานเดียวกัน อย่างไรก็ดี ผู้บัญญัติกฎหมายการเงินการคลังในปี 2561 ทราบดีอยู่แล้วว่า ข้อยกเว้นสำหรับกิจการสาธารณะจำนวนหนึ่งที่มีไม่มาก และไม่กระทบจนเกินไปต่อการจัดลำดับความสำคัญของกิจการที่แข่งกันของบประมาณนั้น สามารถเป็นมาตรฐานที่ยอมรับได้ และอาจเป็นประโยชน์แก่ผู้รับบริการสาธารณะ ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญมากกว่าการสร้างเอกภาพของมาตรฐาน

องค์กรสาธารณะที่ได้รับงบประมาณผ่านกองทุนของตนนั้น คือกองทุน สสส., กองทุนผู้สูงอายุ, กองทุนพัฒนาการกีฬาฯ ได้รับการจัดสรรภาษีบาปปีละ 2% เป็นเงินประมาณ 4,000 ล้านบาท ส่วนไทยพีบีเอสได้รับการจัดสรรภาษีบาปปีละ 1.5% แต่ไม่เกิน 2,000 ล้านบาท วงเงินรวมสี่องค์กรประมาณ 14,000 ล้านบาท

ขณะที่งบประมาณที่อาจมีปัญหาในเรื่องวินัยการเงินการคลัง ได้แก่ งบกลางสำหรับกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นนั้น ตั้งไว้ที่ 99,000 ล้านบาท อันที่จริง วงเงินมากน้อยแม้สำคัญ แต่ที่สำคัญกว่าคือการดำเนินงานที่มีประสิทธิผลและการมีธรรมาภิบาล

ภารกิจสาธารณะของแต่ละองค์กรมีโดยย่อดังนี้ ไทยพีบีเอส : ดำเนินงานในฐานะสื่อสาธารณะ เพื่อสร้างความรู้ ข้อมูลที่ถูกต้อง และพื้นที่การมีส่วนร่วมของประชาชน โดยปลอดจากอิทธิพลทางการเมืองและทุน

สำนักงานกองทุน สสส. : ทำหน้าที่ขับเคลื่อนงานสุขภาวะทางกาย ทางจิตใจ ทางสังคมและทางปัญญา โดยเฉพาะงานป้องกันโรค และส่งเสริมสุขภาพของคนไทยในระดับชุมชนและประเทศ

กองทุนผู้สูงอายุ : ดูแล คุ้มครอง และช่วยเหลือกลุ่มเปราะบางผู้สูงอายุ เพื่อสร้างสวัสดิการและคุณภาพชีวิตที่ดี

กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ : ส่งเสริมและสนับสนุนการพัฒนากีฬาความเป็นเลิศ กีฬาเพื่อมวลชน และนักกีฬาของชาติ

การเป็นภารกิจสาธารณะอาจพิจารณาได้จากการมีวัตถุประสงค์ที่มุ่งเน้นการพัฒนาสังคม พัฒนาสุขภาพ สื่อ และคุณภาพชีวิตของประชาชน การมีแหล่งทุนที่เสถียรเพื่อใช้ในงานสาธารณะอย่างต่อเนื่อง และการอยู่ภายใต้การกำกับดูแลตามกฎหมายและกระบวนการตรวจสอบของรัฐ

ผมไม่ค่อยทราบการทำงานของกองทุนผู้สูงอายุและกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ ดังนั้นในลำดับต่อไป จะขอกล่าวถึงเฉพาะการทำงานและความเห็นเกี่ยวกับงานของสำนักงาน สสส.และของไทยพีบีเอส

สำนักงาน สสส.ดำเนินงานภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาล โดยมีรองนายกรัฐมนตรีซึ่งได้รับมอบหมายให้กำกับดูแลกระทรวงและหน่วยงานด้านสุขภาพ เป็นประธานกรรมการกองทุน สสส. ทำหน้าที่ควบคุมและกำหนดนโยบายของสำนักงานกองทุน สสส. โดยยึดประชาชนเป็นศูนยกลาง, ทำงานโดยใช้พื้นที่เป็นฐาน และบูรณาการแก้ปัญหาร่วมกับกระทรวงสาธารณสุข

สำนักงาน สสส.มีคำขวัญว่า “สร้างนำซ่อม” ที่มีนัยสำคัญเชิงนโยบายสาธารณสุขและการคลังของประเทศ ได้แก่ สร้าง (สร้างเสริมสุขภาพ) : คือการรุกเข้าไปเปลี่ยนพฤติกรรมประชาชนและลดปัจจัยเสี่ยงล่วงหน้า เช่น การสนับสนุนให้คนไทยออกกำลังกาย การควบคุมยาสูบและเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ เพื่อไม่ให้เกิดการเจ็บป่วย

นำ (ใช้วิชาการ/สังคมนำการเปลี่ยนแปลง) : นำด้วยความรู้ งานวิจัยเชิงประจักษ์ และนโยบายสาธารณะ เพื่อปรับเปลี่ยนสภาพแวดล้อมและกติกาทางการตลาดที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ

ซ่อม (การรักษาพยาบาล) : คือหน้าที่ปลายเหตุยามเมื่อเจ็บป่วยไปแล้ว ซึ่งเป็นบทบาทหลักของโรงพยาบาลและสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หากปล่อยให้ประชาชนเจ็บป่วยแล้วค่อยมา “ซ่อมสุขภาพ” ทีหลัง ระบบงบประมาณสาธารณสุขของประเทศจะต้องแบกรับภาระค่ารักษาพยาบาลมหาศาล

จากการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายที่จะแทนภาษีบาปด้วยเงินงบประมาณประจำปี โดยเฉพาะสำหรับกองทุน สสส. ที่นายอนุทิน ชาญวีรกูล เป็นผู้เสนอนั้น มีความเห็นโต้แย้งกลับมาหลายความเห็น เช่น

นพ.มานพ พิทักษ์ภากร ให้สัมภาษณ์ว่า ถ้าการทำงานของ สสส.ทำให้รัฐบาลจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากเหล้าและบุหรี่ได้น้อยลง ควรเป็นเรื่องดี เพราะจะทำให้ภาระค่าใช้จ่ายในการรักษาโรคที่เกิดจากเหล้าและบุหรี่ลดลงในระยะยาวด้วย ภาระการรักษาโรคเหล่านี้สูงกว่าภาษีสรรพสามิตดังกล่าวมาก แนวคิดเรื่อง Earmarked Tax หรือการจัดสรรภาษีอย่างเจาะจง เป็นแนวคิดที่ดี หลายประเทศก็ทำ เริ่มที่ออสเตรเลียเมื่อประมาณ 40 ปีมาแล้ว เขาดึงภาษีบุหรี่ 5% เข้ากองทุนสุขภาพ ต่อมาหลายประเทศก็ทำตาม เช่น เกาหลีใต้ สวิตเซอร์แลนด์ ออสเตรีย ไต้หวัน หากรัฐบาลมีคำถามเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินของ สสส. เช่นว่า มีบุคคลบางกลุ่มที่ได้ประโยชน์ ก็ควรปรับปรุงการตรวจสอบและเน้นความโปร่งใสด้านการเงิน มิใช่การแก้กฎหมายที่มาของเงิน ที่ทำลายแนวคิดเรื่อง Earmarked Tax

เครือข่ายองค์กรนวัตกรรมสังคมด้านเด็ก เยาวชน คนรุ่นใหม่ และครอบครัว (รวม 27 องค์กร/บริษัท) คัดค้านการแก้ไข พ.ร.บ.กองทุน สสส. โดยออกแถลงการณ์มีใจความว่า “อย่าอ้างวินัยการคลัง มาลดทอนความเข้มแข็งและการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม”

นอกจากนี้ยังมีบุคคลอื่นอีกหลายคนที่ให้สัมภาษณ์คัดค้านอย่างชัดเจน อาทิ นายวรากรณ์ สามโกเศศ กังวลว่า งานของ สสส.อาจขาดความต่อเนื่อง และอาจเปิดช่องให้มีการแทรกแซงทางการเมือง รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณให้ สสส.อยู่ดี จึงอาจกลายเป็นภาระงบประมาณของรัฐแทน นายสุปรีดา อดุลยานนท์ อธิบายว่า แนวคิด Earmarked Tax มาจากแนวคิดเรื่องการเงินการคลังเพื่อสังคม นพ.พลเทพ วิจิตรคุณากร ตั้งคำถามว่า หาก สสส.ต้องพึ่งงบประมาณการเมืองทุกปี จะรักษาความเป็นอิสระในการทำงานด้านสุขภาพได้เพียงใด

นายอนรรฆ พิทักษ์ธานิน เขียนบทความชื่อ “Earmarked Tax กับภารกิจสาธารณะ: ผลลัพธ์ที่ไม่ควรมองข้าม” ลงหนังสือพิมพ์มติชนวันที่ 7 ตุลาคม 2569 มีใจความพอสรุปได้ว่า การยกเลิก Earmarked Tax อาจไม่ทำให้การใช้เงินของรัฐมีวินัย โปร่งใส หรือมีประสิทธิภาพขึ้นเสมอไป การศึกษาประสบการณ์ของออสเตรเลีย เยอรมนี ฮังการี และสวิตเซอร์แลนด์ พบว่า การส่งเสริมสุขภาพและกิจกรรมทางสังคมระยะยาว มักได้รับผลกระทบจากการทบทวนงบประมาณประจำปี และการเปลี่ยนลำดับความสำคัญทางการเมือง Earmarked Tax เป็นกลไกสร้างความต่อเนื่องให้แก่ภารกิจสาธารณะ ฟิลิปปินส์กำหนดให้นำรายได้จากภาษีสุราและยาสูบ ร้อยละ 60 ไปสนับสนุนหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ร้อยละ 20 ไปให้แก่การแพทย์และสถานพยาบาล ร้อยละ 20 ไปสนับสนุนการพัฒนาที่ยั่งยืน เกาหลีใต้นำภาษียาสูบไปสนับสนุนงานป้องกันโรคและสร้างเสริมสุขภาพอย่างต่อเนื่อง การสร้างวินัยการเงินการคลังมีหลายช่องทาง สำหรับกรณี Earmarked Tax การมีส่วนร่วมคือหัวใจสำคัญ

นางนวลน้อย ตรีรัตน์ ให้ความเห็นในทางเศรษฐศาสตร์ว่า การอ้างเหตุผลเพื่อรักษาวินัยการเงินการคลังให้เป็นมาตรฐานเดียวกันนั้น ไม่สมเหตุสมผล เพราะกองทุน สสส.เป็นการปฏิวัติวิธีคิดการจัดการสุขภาพของไทยคือ “สร้างเสริมสุขภาพป้องกันโรคให้ดีก่อนการรักษา” โดยเฉพาะโรคเรื้อรังที่รักษายากและค่ารักษาสูงขึ้นทุกปี ถือเป็นโครงการระยะยาวที่ต้องทำต่อเนื่อง เพื่อไปเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมผู้คน การใช้ Earmarked Tax ถือเป็นเรื่องทั่วไปในต่างประเทศ โดยเฉพาะงานทางด้านสุขภาพและสิ่งแวดล้อม มีการโต้เถียงเรื่อง Earmarked Tax มาแล้วก่อนออก พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง พ.ศ.2561 ว่า Earmarked Tax ควรมีหรือไม่

สุดท้ายได้ข้อสรุปตรงกันว่า ใช้ Earmarked Tax แล้วได้ผลตรงประเด็น แต่ไม่ควรมี Earmarked Tax มากเกินไป ที่สำคัญคือกองทุน สสส.มีกระบวนการตรวจสอบการใช้งบประมาณที่เข้มงวดมาก การอนุมัติงบประมาณแต่ละปีโดยคณะกรรมการกองทุน สสส. ที่มีนายกรัฐมนตรีหรือผู้ที่รับมอบหมายเป็นประธานก็ไม่ใช่เรื่องง่าย ต้องผ่านการถกเถียงอย่างกว้างขวาง อีกทั้งยังมีการตั้งคณะกรรมการประเมินผลการดำเนินงาน ทั้งระยะสั้นและระยะยาว และการรายงานผลการปฏิบัติงานต่อสภาผู้แทนราษฎร “ก็ยังมองไม่เห็นและไม่เข้าใจว่าจะมาทำเรื่องนี้ทำไม”

มาถึงตอนนี้ ผมได้นำเสนอความเห็นโต้แย้งเกี่ยวกับการตัดภาษีบาปหรือภาษีเจาะจง (Earmarked Tax) ออกจากกองทุน สสส.มาพอสมควรแล้ว ต่อไปจะนำเสนอความเห็นโต้แย้งการจะออกกฎหมายทำนองเดียวกันสำหรับไทยพีบีเอส อาทิ เมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2569 องค์กรสื่อ 6 องค์กร เช่น สภาการสื่อมวลชนแห่งชาติ, สภาวิชาชีพข่าววิทยุและโทรทัศน์ไทย, สมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย, สมาคมนักข่าววิทยุและโทรทัศน์ไทย ได้ออกแถลงการณ์ที่พอสรุปสาระสำคัญได้ดังนี้ ประชาชนมีสิทธิที่จะรับรู้ข้อมูลข่าวสาร สื่อสาธารณะมีภารกิจในการนำเสนอข้อมูลข่าวสารอย่างเป็นอิสระ รวมทั้งตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ เพื่อประโยชน์ของประชาชนและสังคมโดยรวม สื่อสาธารณะเป็นสื่อของประชาชน มิใช่ของรัฐบาล หรือเครื่องมือของฝ่ายการเมืองใด การทบทวนกฎหมายต้องดำเนินการอย่างรอบด้าน และเปิดให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมต้องมีหลักประกันความเป็นอิสระของสื่อสาธารณะทั้งในทางกฎหมายและทางการเงิน ไทยพีบีเอสต้องทบทวนและปฏิรูปการดำเนินงานครั้งสำคัญ เพื่อแสดงคุณค่าของสื่อสาธารณะต่อประชาชน

เมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2569 สภาองค์กรของผู้บริโภค (สภาผู้บริโภค) ออกแถลงการณ์คัดค้านการแก้ไขกฎหมายที่เปลี่ยนแปลงแหล่งที่มาของรายได้ของไทยพีบีเอส โดยให้เหตุผลว่า ไทยพีบีเอส ต้องเป็นสื่อสาธารณะที่มีอิสระ

ขอยกตัวอย่างความเห็นของนักรัฐศาสตร์สองคน ที่ให้สัมภาษณ์หนังสือพิมพ์มติชนลงวันที่ 7 ตุลาคม สรุปความเห็นของนางศิพิมพ์ ศรบัลลังก์ ได้ว่า สมการที่ดีกว่าอาจไม่ใช่การเลือกระหว่างความเป็นอิสระกับความรับผิดชอบ แต่คือการทำให้สองอย่างนี้อยู่ด้วยกันได้ … องค์กรอาจมีแหล่งรายได้ที่มั่นคงเพียงพอสำหรับการวางแผนระยะยาว ขณะเดียวกันก็ต้องถูกประเมินผลอย่างจริงจัง

ส่วนนายณัฐกร วิทิตานนท์ ให้ความเห็นว่า ไทยพีบีเอสมีงบดำเนินงานสูงกว่าสื่อเอกชน ที่ผลิตงานมีคุณภาพไม่ต่างกัน แต่สื่อเอกชนมีข้อจำกัดเรื่องธุรกิจ จึงไม่สามารถนำเสนอประเด็นสาธารณะที่ไทยพีบีเอสเล่นได้ รวมถึงการจ้างผู้ผลิต ที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่ากระจุกอยู่ในเครือข่ายหรือไม่ ไม่เปิดให้ผู้ผลิตหน้าใหม่ที่มีฝีมือเข้าถึงแหล่งทุน ดังนั้น จึงควรแก้ที่วิธีการทำงาน ไม่จำเป็นถึงขั้นต้องแก้กฎหมาย ก็สามารถปรับปรุงปฏิรูปได้ โดยไม่แตะที่เจตนารมณ์ความเป็นอิสระขององค์กร และบทบาทที่บางครั้งต้องวิพากษ์วิจารณ์รัฐ

เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ออกแถลงการณ์แสดงความกังวลถึงผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน กรณีเปลี่ยนแปลงแหล่งที่มาของรายได้ขององค์กรสาธารณะ 4 องค์กร โดยเฉพาะกรณีของไทยพีบีเอส ที่อาจได้รับผลกระทบต่อความเป็นอิสระ หากต้องขออนุมัติงบประมาณรายปีจากฝ่ายการเมือง

นายอานันท์ ปันยารชุน กล่าวในวันเปิดตัวหนังสือ “หงส์ลายมังกร” เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม โดยมีวลีสำคัญคือ สังคมไทยเป็นสังคมที่ฟังไม่เป็น … สังคมไทยไม่มีอนุรักษนิยมในความหมายสากล มีแต่อำนาจนิยม

แม้ผมมีแนวโน้มที่จะเห็นด้วย แต่ขณะเดียวกัน ผมแอบหวังว่าผมเข้าใจผิด ผมหวังว่าจากความคิดเห็นต่างๆ ที่แสดงออกมาและรวบรวมบางส่วนมาไว้ในบทความนี้ ผู้มีอำนาจ “จะฟังเป็น” ผู้มีอำนาจอาจเป็นฝ่ายอนุรักษนิยมก็จริง แต่ไม่ถึงกับเป็นฝ่ายอำนาจนิยม พอใจแล้วกับอำนาจเหนือเกือบทุกองคาพยพทางการเมือง เมื่อมีคนท้วงก็ยอมปล่อยวาง ไม่แสวงอำนาจเหนือต่อไปถึงองค์กรสาธารณะ 4 องค์กรที่เรามีอยู่ในขณะนี้ … โอมเพี้ยง! (ขอให้ความหวังเล็กน้อยนี้เป็นจริง)

ผมขอคัดค้านร่างกฎหมายริบภาษีเหล้าและยาสูบที่จัดสรรแก่กิจการสาธารณะ ขอให้หลักการภาษีเจาะจง ยังคงอยู่สำหรับกิจการสาธารณะที่ต้องทำต่อเนื่องอย่างมั่นคง โดยกิจการสาธารณะนั้น ควรมีการปรับปรุงเพื่อประสิทธิผล ความคุ้มค่า และความโปร่งใสอยู่เสมอ

โคทม อารียา