เมืองที่มีที่อยู่อาศัยสำหรับทุกคน

ในบางปีผมก็จะนำเอาเรื่องของการเฉลิมฉลองมหกรรมวันที่อยู่อาศัยโลก (World Habitat Day) และวันเมืองโลก (World Cities Day) มาเล่าสู่กันฟัง

โดยวันที่อยู่อาศัยโลกนั้นจะเริ่มเฉลิมฉลองและจัดเป็นงานใหญ่ตั้งแต่วันจันทร์แรกของเดือนตุลาคม และมาปิดจบมหกรรมนี้ในวันที่ 31 ตุลาคมของทุกปีในฐานะเป็นวันเมืองโลก โดยมหกรรมดังกล่าวนี้เริ่มต้นขึ้นเมื่อปี ค.ศ.2014

ในปีนี้สบโอกาสอีกครั้ง และงานเมืองโลกในปีนี้เมื่อวันที่ 31 ตุลาคม 2526 ที่ผ่านมาก็จัดขึ้นที่เมืองฝูโจว (Fuzhou) ซึ่งเป็นเมืองหลวงและมหานครอันดับหนึ่งของมณฑลฝูเจี้ยน สาธารณรัฐประชาชนจีน หรือที่เรารู้จักกันในนามมณฑลฮกเกี้ยน เป็นมณฑลชายฝั่งทะเลที่อยู่ทางภาคตะวันออกเฉียงใต้ของประเทศจีน ที่อยู่เหนือกว่างโจว (กวางตุ้ง) และติดกับช่องแคบไต้หวันทางตะวันออกนั่นแหละครับ

เมืองฝูโจวเป็นเมืองที่อยู่บนฝั่งแม่งน้ำหมิ่น ซึ่งเป็นแม่น้ำที่ใหญ่ที่สุดของมณฑลฝูเจี้ยน เป็นเมืองที่ประวัติศาสตร์อันยาวนาน เป็นหนึ่งในแหล่งท่องเที่ยวสำคัญสำหรับคนที่สนใจเมืองเก่าของจีนที่มีการปรับปรุงให้สวยงาม มีประชากรประมาณเจ็ดล้านคน มีผู้อยู่อาศัยในเมืองประมาณร้อยละหกสิบ และเคยถูกจัดว่าเป็นเมืองที่โตเร็วที่สุดอันดับสิบของโลกเมื่อทศวรรษที่แล้ว

มหกรรมเมืองโลกในปีนี้มีคำขวัญหลักคือ Better City, Better Life (เมืองที่ดีกว่า, ชีวิตที่ดีกว่า) และประเด็นหลักของปีนี้คือ Regenerating the City: Adequate Housing for All

เก็บความได้ประมาณว่า เป็นเรื่องของการฟื้นฟูเมือง หนทางทำให้เมืองกลับมามีชีวิตชีวาขึ้นอีกครั้ง โดยเฉพาะมีจุดเน้นไปที่การมีที่อยู่อาศัยสำหรับทุกคนอย่างเพียงพอ

การเฉลิมฉลองในเรื่องของวันที่อยู่อาศัยและวันเมืองโลกในทุกๆ ปีนี้ถือเป็นเวทีหลักระดับสูงสำหรับการแลกเปลี่ยนความรู้ และการทำงานร่วมกันของรัฐบาลระดับชาติ รัฐบาลระดับท้องถิ่น องค์กรพัฒนาในระดับนานาชาติ นักวิชาการ ภาคเอกชน และประชาสังคมต่างๆ (แต่เราไม่ค่อยรู้ว่าตัวแทนของประเทศไทยที่ไปร่วมมีใครบ้าง)

หัวเรี่ยวหัวแรงในการจัดงานในปีนี้นอกจากองค์กรว่าด้วยเรื่องที่อยู่อาศัยและการพัฒนาเมืองของสหประชาชาติที่เป็นเจ้าภาพหลักในทุกปี (UN-Habitat) ก็คือกระทรวงที่พักอาศัยและการพัฒนาเมืองและชนบท (The Ministry of Housing and Urban-Rural Development) ของสาธารณรัฐประชาชนจีน และรัฐบาลของมณฑลฝูเจี้ยน ส่วนในระดับท้องถิ่นก็คือเทศบาลมหานครฝูเจี้ยน

ประเด็นหลักของงานก็คือเรื่องของการตระหนักถึงว่าคนในโลกถึง 3.4 พันล้านที่ยังขาดที่พักอาศัย ซึ่งรวมไปถึงการขาดแคลนที่พักอาศัยในแง่ของความเพียงพอของที่พักอาศัยในแง่กายภาพ ความมั่นคงในที่พักอาศัยในแง่ของสถานะ (tenure) บริการขั้นพื้นฐาน หรือแม้กระทั่งสภาพการอยู่อาศัยที่เอื้อมถึง (affordable living conditions)

ในแง่ของการทำงานของ ยูเอ็น แฮบิแทท นั้นเขาจะทำงานยึดโยงกันในเรื่องของการพัฒนาที่อยู่อาศัยและการพัฒนาเมือง (เริ่มแรกเริ่มจากประเด็นที่พักอาศัย ต่อมาเริ่มตระหนักว่าจะแก้ปัญหาเรื่องนี้โดดๆ ไม่ได้ ถ้าไม่แก้ปัญหาเรื่องเมืองไปด้วย) ดังนั้นการทำความเข้าใจว่าจะตระหนักถึงปัญหาและแก้ปัญหาเรื่องที่พักอาศัยให้ได้ โดยเฉพาะในเรื่องของความเพียงพอของที่พักอาศัยสำหรับทุกคนนั้น ก็จำเป็นจะต้องตระหนักถึงความท้าทายในระดับเมืองไปด้วย

โดยประเด็นที่เป็นที่รับรู้เรื่องกันของความท้าทายของเมืองในวันนี้ในมุมของคณะผู้จัดงานก็คือเรื่องของการเพิ่มขึ้นของความท้าทายในแง่ของละแวกบ้านหรือย่านต่างๆ ที่เริ่มมีสภาพที่มีอายุมากขึ้น (ประเด็นนี้อาจจะแปลว่าเก่า มากกว่าแปลว่าสังคมสูงวัย เพราะน่าจะเข้ากับบรรยากาศของการจัดงานที่ฝูเจี้ยนที่เป็นเมืองเก่าตั้งแต่สมัยราชวงศ์หมิงที่มีการปรับปรุงฟื้นฟูให้เป็นสถานที่น่าอยู่และน่าเที่ยว) การมีพื้นที่เมืองบางส่วนที่ยังขาดการนำมาใช้ให้ได้ประโยชน์สูงสุด (ไม่ได้แปลความในแง่ของกำไรสูงสุด) ความเสี่ยงต่างๆ ที่เกี่ยวเนี่ืองกับสภาวะอากาศ และความเหลื่อมล้ำทางสังคมที่นับวันจะกว้างขึ้น

ในแง่นี้ข้อเสนอในการจัดงานในปีนี้จึงเป็นเรื่องของการฟื้นฟูเมืองหรือทำให้เมืองมีชีวิตชีวามากขึ้น (REGENERATING CITY) ในฐานะของการนำเสนอโอกาสที่พิเศษในการกล่าวถึงความท้าทายต่างๆ ที่เชื่อมโยงกันที่กล่าวมาแล้วเพื่อยกระดับและปรับปรุงพื้นที่เมืองที่มีอยู่และขณะเดียวกันก็สร้างหลักประกันว่าจะไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง

จุดเด่นของข้อเสนอในเรื่องการฟื้นฟูเมืองและสร้างเมืองให้มีชีวิตชีวา (หรืออาจจะแปลให้สวยขึ้นว่า “คืนชีวิตให้เมือง”) ในแบบของสหประชาชาตินี้ต่างจากความเข้าใจทั่วไปของการฟื้นฟูเมืองในอดีต

จากประสบการณ์ของผม สมัยก่อนเราพูดเรื่องของการฟื้นฟูเมืองอาจจะพูดกันในเรื่องของการทุบทำลายเมืองและสร้างที่อยู่อาศัยแบบตึกสูงแทนที่ชุมชนที่แออัด (Urban Renewal) ในช่วงทศวรรษที่ 1960 ที่ทิ้งปัญหามากมายไว้กับเรื่องของการดูแลรักษาเมืองหลังจากนั้นเพราะค่าใช้จ่ายไม่ให้เสื่อมสภาพก็มีอยู่มาก คือพัฒนาพื้นที่เสื่อมสภาพแล้วพื้นที่ใหม่ก็เสื่อมสภาพอีก และชุมชนเดิมก็หายไป โครงสร้างชุมชนใหม่ก็ไม่เกิด แต่เป็นการลงทุนของภาครัฐ

หรือการพูดถึงการฟื้นฟูเมืองในแง่ของการลงทุนของภาคเอกชนอย่างมโหฬารในอังกฤษในช่วงทศวรรษที่ 1980 ที่สร้างบริษัทพัฒนาเมืองที่มีเอกชนเป็นผู้นำ และมีการไล่รื้อที่พักอาศัยที่เสื่อมสภาพเดิม และให้เอกชนมาพัฒนาอาคารสำนักงานและย่านพักอาศัยของคนอีกกลุ่มหนึ่ง ซึ่งสุดท้ายก็ไม่ค่อยประสบความสำเร็จ และทิ้งปัญหาเอาไว้มายในแง่สังคม และความเสื่อมโทรมทางเศรษฐกิจหากเงินลงทุนของเอกชนที่จะมาทำและมาสานต่อไม่เพียงพอ

มาในรอบนี้การพยายามคืนชีวิตให้เมืองที่องค์กรยูเอ็น แฮบิแททพยายามทำก็เลยจับสองเรื่องมาไว้ด้วยกัน คือการไม่ลืมว่าชีวิตของเมืองนั้นคือชีวิตของคน และชีวิตของคนนั้นจะต้องเกี่ยวข้องกับสิทธิที่เขาจะมีที่พักอาศัยเป็นพื้นฐาน

ส่วนอีกด้านหนึ่งก็คือการพยายามเชื่อมโยงกับประเด็นเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDG-Sustainable Development Goals) โดยเฉพาะข้อ 11 ที่ยูเอ็น แฮบิแททเป็นเจ้าภาพโดยตรง นั่นก็คือการพัฒนาที่จะนำไปสู่เมืองที่พร้อมรับสภาพความเปลี่ยนแปลง เมืองที่ยั่งยืน เมืองที่ปลอดภัย และไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (inclusive, safe, sustainable, and resilience) ซึ่งเขาเชื่อว่าเป็นการพัฒนาที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลางของการพัฒนา (people-centre development)

การคืนชีวิตให้เมืองจึงถูกมองเป็นยุทธศาสตร์สำคัญที่จะยกระดับคุณภาพชีวิตให้เมืองแต่ที่ต่างจากเดิมในความเข้าใจของผมคือการพยายามชี้ว่า เมืองที่จะมีชีวิตชีวาและเมืองที่จะอยู่รอดท่ามกลางความท้าทายทางเศรษฐกิจและสังคมก็คือเมืองที่ให้ความสำคัญกับเรื่องของการพัฒนาที่อยู่อาศัยให้เพียงพอและเข้าถึงได้ (adequate and affordable) นั่นแหละครับ

ความน่าสนใจของเรื่องที่ทางสหประชาชาติพยายามนำเสนอมันค่อนข้างจะซับซ้อนสักหน่อย ถ้าอ่านไม่ดี ก็จะนำไปสู่นโยบายที่ซ้ำเติมกับคนที่เสียเปรียบในเมืองมากขึ้น เพราะว่าความพยายามในการคืนชีวิตให้เมืองนั้นมันไปเกี่ยวข้องกับพื้นที่ที่เสื่อมโทรม หรือพื้นที่ที่ถูกมองว่ายังขาดการพัฒนาให้เกิดประโยชน์สูงสุด ซึ่งในแง่นี้พวกนักพัฒนาที่ดินเพื่อผลักราคาที่ดินให้สูงที่สุดก็คงจะชอบอยู่แล้ว

แต่สิ่งที่ทางวันเมืองโลกพยายามย้ำก็คือสินทรัพย์ที่สำคัญของเมืองสามประการที่เป็นเป้าหมายของการฟื้นชีวิตให้เมืองนั้นนอกเหนือจาก “ที่ดิน” ที่ใครๆ ก็อยากเข้าไปพัฒนา ก็คือเรื่องของ “ชุมชน” และ “สิ่งแวดล้อม”

การฟื้นชีวิตให้เมืองในมิตินี้ ที่เน้นเรื่องมีที่พักอาศัยให้เพียงพอจึงจะต้องตระหนักถึงความเหลื่อมล้ำทางพื้นที่ในเมือง และจะต้องใช้นโยบายการวางผังเมืองที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (ไม่ใช่ยิ่งวางผังเมืองยิ่งเหลื่อมล้ำ คนที่เสียเปรียบยิ่งถูกผลักออกจากเมือง) โดยแนวคิดของการวางผังเมืองที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (inclusive land use policies) โดยจะต้องประกอบทั้งกรอบกฎระเบียบ และเครื่องมือทางการวางแผนที่จะ
ส่งเสริมชุมชนที่มีความหลากหลายทางวัฒนธรรมและสังคมในย่านต่างๆ และการพัฒนาทางด้านเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งการสร้างหลักประกันว่าการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในพื้นที่นั้นๆ จะสร้างประโยชน์ให้กับชุมชนที่อยู่ในพื้นที่

สิ่งที่ทางสหประชาชาติ “น่าจะ” พยายามพูดถึงอย่างอ้อมๆ ในความเข้าใจของผมคือการพยายามส่งสัญญาณเตือนถึงการเปลี่ยนสภาพเมืองที่เน้นไปที่การสร้างประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ทำให้ชุมชนเดิมถูกเบียดขับออกไป หรือที่เรียกว่ากระบวนการ “ผู้ดีภิวัตน์” (gentrification) ที่เป็นกระบวนการ “แดกด่วน” ทางการพัฒนาที่ดิน ที่เน้นการพัฒนาที่ดินที่เสื่อมโทรมหรือเก่า มาเป็นพื้นที่เพื่อการท่องเที่ยว และมีกิจกรรมใหม่ๆ มากมายที่ทำให้คนในพื้นที่เดิมนั้นอยู่ไม่ได้

กระบวนการผู้ดีภิวัตน์หรือการพัฒนาที่ดินที่คนกลุ่มใหม่เข้าไปแทนที่คนกลุ่มเดิมนั้นใช่ว่าจะเกิดขึ้นตามธรรมชาติเหมือนที่นักสังคมวิทยาเมืองสมัยก่อนให้ความสนใจแค่การเปลี่ยนแปลงของย่านในแง่ของวัฒนธรรม แต่ในโลกแห่งความจริงมันเกี่ยวข้องกับการไล่รื้อ การถูกเบียดขับของชุมชนเก่าที่มีมูลค่าน้อย หรือไม่มีสิทธิทางการถือครองที่ดินออกไปจากจากพื้นที่ โดยอาจจะมีการช่วยเหลือและลงทุนหรือร่วมมือจากรัฐเข้าไปด้วย ในการให้คุณค่าหรือลงทุนเรื่องงบประมาณและโครงการต่างๆ ในเมือง

การพูดถึงการ “เอื้อมถึง” (affordable) จึงเป็นเรื่องที่สำคัญ ที่มักจะขาดไปในการถกเถียงในเรื่องของการพัฒนาเมืองในวันนี้ที่มักจะพยายามอธิบายการเปลี่ยนแปลงสภาพเมืองในฐานะที่เป็นไปตามธรรมชาติของการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่ทุกคนจะต้อง “ยอมรับและน้อมรับ” มันให้ได้ทั้งที่ในกระบวนการเบื้องลึกเบื้องหลัง การสร้างธรรมชาติของการเปลี่ยนสภาพที่ดินเหล่านั้นมันอยู่ภายใต้เงื่อนไขของการสะสมทุนที่พรากความมั่นคงของผู้คนออกจากเมือง และรัฐบาลเมืองก็เห็นดีเห็นงามไปด้วย แทนที่จะเข้ามาเป็นผู้ต่อรองให้กระบวนการเหล่านั้นมันดำเนินไปอย่างเป็นผู้เป็นคนให้มากกว่าที่เป็นอยู่

ดังนั้นการพยายามคืนชีวิตให้เมืองนั้น หลักการที่ผมกล่าวมาก็คือความมุ่งมั่นที่จะทำให้เมืองมันเป็นของทุกคนโดยมองว่าจะละทิ้งเรื่องที่พักอาศัยที่เป็นเรื่องพื้นฐานของเมืองไปไม่ได้ และจะมีเครื่องมือ เทคโนโลยี และตัวอย่างกรณีศึกษาอะไรที่ทำให้เรื่องนี้ประสบความสำเร็จได้บ้าง

ส่วนในเมืองไทยนั้นผมพูดตรงๆ ว่าเรื่องเหล่านี้โคตรจะไม่มีความหวังใดๆ เพราะไม่มีผู้บริหารเมืองที่สนใจเอาเรื่องของที่พักอาศัยเป็นตัวตั้งในการพัฒนาเมือง ซึ่งก็ไม่แปลกเพราะรัฐบาลระดับประเทศเองก็ไม่ได้สนใจเรื่องที่พักอาศัยอย่างจริงจัง เรายังเป็นประเทศที่มีวิสัยทัศน์หลักลึกๆ ว่าเราเป็นประเทศชนบท เชื่อว่าคนจำนวนมากอยู่ในชนบท และเอาโครงการลงไปในชนบทด้วยแรงจูงใจทางการเมืองอยู่ไม่น้อย

การจัดตั้งกระทรวงที่ว่าด้วยที่พักอาศัยและการพัฒนาเมืองและชนบทแบบจีนหรืออีกหลายประเทศไม่มี ทั้งที่คนอยู่ในเมืองมากมาย และนโยบายรัฐบาลท้องถิ่นแต่ละที่ก็ต่างคนต่างทำ

การเคหะแห่งชาติอยู่ในกระทรวงการพัฒนาสังคมฯ กรมโยธาธิการและผังเมืองอยู่ในกระทรวงมหาดไทย กระทรวงคมนาคมก็แยกส่วนไป ธนาคารอาคารสงเคราะห์ก็ดูแลชนชั้นกลาง และสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) ก็อยู่ในกระทรวงการคลัง แถมรอบที่แล้วก็พยายามทำบ้านคนไทยในกระทรวงคมนาคมด้วยที่ดินรถไฟเข้าไปอีก

การพัฒนาที่อยู่อาศัยไม่ใช่แค่เรื่องของการสร้างบ้าน และวัดด้วยหน่วยว่าพอไหม แต่มันรวมถึงการไม่มีแนวนโยบายเรื่องบ้านเช่าอย่างจริงจัง และขาดการตรวจสอบมาตรฐานที่พักอาศัยที่เป็นอยู่อย่างเอาจริงเอาจัง

เรื่องเหล่านี้มันสะท้อนว่าเรามองที่พักอาศัยในฐานประเด็นของจำนวน (หรือบางทีไม่แคร์ เพราะเชื่อว่ายังไม่ใช่ปัญหา) มากกว่ามองเรื่องที่พักอาศัยในฐานะ “รากฐาน” หรือ “จุดตั้งต้น” ในการให้หลักประกันในเรื่องสิทธิ

ที่ผ่านมาเราสนใจแต่เรื่องของสิทธิมนุษยชนแค่ว่าเรามี “สิทธิเสรีภาพในที่พักอาศัย” คือจะทำอะไรในพื้นที่ส่วนบุคคล มากกว่า “สิทธิในที่อยู่อาศัย” ในความหมายว่าเราต้องมีสิทธิในการอาศัยในเมืองแห่งนี้ อย่างมีศักดิ์ศรี

คำว่า “ศักดิ์ศรี” (DIGNITY) จึงมีความสำคัญในการพูดเรื่องสิทธิ เพราะมันไม่ได้แค่เรื่องของการเรียกร้องจากรัฐบาล แต่มันหมายถึงการเรียกร้องจากคนอื่นๆ ในสังคมด้วย ว่าความเท่ากันของคนคือการต้องดูแลคนอื่นให้ดี ไม่ใช่ใช้เงื่อนไขว่ามาตรฐานหรือสิทธิทางกฎหมายในการถือครองทรัพย์สินนั้นไม่มีก็ไม่มีสิทธิที่จะอยู่ในเมือง

เรื่องเหล่านี้สำคัญ แต่เมื่อเข้าไปอยู่ในประเด็นการเมืองของไทย เรามองเรื่องที่พักอาศัยเป็นแค่หนึ่งในโครงการที่จะจูงใจให้เลือกพรรคหรือกลุ่มทางการเมืองมากกว่ามองว่าที่อยู่อาศัยหรือที่พักอาศัยเป็นจุดตั้งต้นของการพูดถึงศักดิ์ศรีของผู้คนที่ต้องคำนึงถึง ไม่ใช่เรามีเมืองที่สวยงามน่าอยู่แต่คนจำนวนมากเอื้อมไม่ถึงแล้วต้องเดินทางไกลข้ามเมืองเพื่อมาใช้ชีวิตบางเวลาในเมืองบางเมืองอย่าง กทม.

แม้ว่างานที่พักอาศัยโลกและเมืองโลกปีนี้จะผ่านไปแล้ว ผมคิดว่าเรื่องการทำความเข้าใจเมืองที่มีศักดิ์ศรีของคนในเมืองผ่านการให้หลักประกันเรื่องที่พักอาศัยนั้นมันก็ยังไม่เกิดในบ้านเราอยู่ดี และก็คงต้องรอว่าปีหน้าโลกเขาจะหมุนไปทางไหนในเรื่องนี้

ขณะที่เมืองไทยเรื่องเหล่านี้ยังไม่เป็นเรื่องเลยด้วยซ้ำ ผู้คนก็ยังมองว่าเรื่องนี้ต้องดิ้นรนกันเอง และไม่เป็นประเด็นทาง “การเมือง” และ “การ-เมือง” เหมือนเดิมนั่นแหละครับ

ผ่านไปอีกปีก็ไม่ต่างจากเดิมครับ

พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์