นักกฎหมายนิติบัญญัติ คือ ผู้มีความรู้และมีประสบการณ์ในทางนิติบัญญัติ การร่างกฎหมาย การให้ความเห็นทางกฎหมาย การบริหารราชการแผ่นดินและระบบงานด้านนิติบัญญัติเพื่อปฏิบัติหน้าที่ในงานด้านกฎหมายและติดตามประเมินผลการบังคับใช้กฎหมายตามความรับผิดชอบของรัฐสภา โดยที่มาของการกำหนดตำแหน่งนักกฎหมายนิติบัญญัติเป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการรัฐสภา พ.ศ.2554 มาตรา 35
ความจำเป็นของการมีนักกฎหมายนิติบัญญัติ
การเมืองไทยในระบอบประชาธิปไตยที่อำนาจนิติบัญญัติขึ้นอยู่กับรัฐสภา ซึ่งในสภาวะปกติประกอบด้วยสมาชิกสองประเภท ได้แก่ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) กับสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ทำหน้าที่บัญญัติกฎหมายหรือเป็นสภานิติบัญญัติ ดังนั้น จึงควรมีคุณสมบัติดังต่อไปนี้
1.เป็นตัวแทนของราษฎรหรือประชาชนในการนำเสนอและพิจารณากฎหมายอันเป็นหน้าที่โดยตรงของ ส.ส. และมี ส.ว.กลั่นกรองกฎหมายให้มีคุณภาพมีประสิทธิภาพตามความต้องการราษฎรหรือประชาชน ทำให้มีความจำเป็นต้องมีความรู้กฎหมายและกระบวนการนิติบัญญัติของรัฐสภา แต่ที่ผ่านมานั้น ส.ส.และ ส.ว.ยังขาดความรู้ทางกฎหมายและพื้นฐานของกระบวนการนิติบัญญัติ
2.ความหลากหลายของ ส.ส.และ ส.ว.ที่มาจากจังหวัดต่างๆ ทั่วประเทศ พื้นฐานความรู้ความเข้าใจและประสบการณ์เกี่ยวกับการเมืองการปกครองระบอบประชาธิปไตยย่อมแตกต่างกัน ควรได้รับความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการเมืองการปกครองเพิ่มมากขึ้น
3.ส.ส.และ ส.ว.ที่เพิ่งเข้ามาใหม่อาจขาดความรู้ความเข้าใจในระบบรัฐสภา โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อบังคับการประชุมสภา ผู้แทนราษฎรและการประชุมวุฒิสภา แม้จะมีการปฐมนิเทศหรือจัดสัมมนาก็เป็นระยะเวลาไม่มาก ยากแก่ความเข้าใจได้ทั้งหมด
ประโยชน์ของการมีนักกฎหมายนิติบัญญัติ นักกฎหมายนิติบัญญัติมีขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาและสนองตอบความจำเป็นของกระบวนการในรัฐสภา กล่าวคือ
1.เป็นผู้ให้ความรู้ความเข้าใจการร่างกฎหมายแก่ ส.ส.และ ส.ว. รวมทั้งติดตามประเมินผลการบังคับใช้กฎหมาย และให้คำปรึกษากฎหมายหรือเป็นพี่เลี้ยงของ ส.ส.และ ส.ว.ไปพร้อมกัน
2.ละลายพฤติกรรมการขาดความรู้ความเข้าใจในกระบวนการนิติบัญญัติจากความหลากหลายของที่มา ส.ส.และ ส.ว. ให้หลอมรวมเป็นเนื้อเดียวกัน ซึ่งจะทำให้เกิดพื้นฐานทางกฎหมายอย่างเท่าเทียมกัน
3.ให้ความรู้และแนวทางการประชุมสภาตามข้อบังคับของการประชุมสภาผู้แทนราษฎรและข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา ซึ่งมีความจำเป็นต่อกระบวนการนิติบัญญัติ
ความเป็นได้ของนักกฎหมายนิติบัญญัติ ได้มีการยกร่างระเบียบว่าด้วยการกำหนดตำแหน่งนักกฎหมายนิติบัญญัติ พ.ศ…. แล้ว ขณะนี้อยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการพิจารณาศึกษาและจัดทำระเบียบหรือหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดตำแหน่งนักกฎหมายนิติบัญญัติของส่วนราชการสังกัดรัฐสภา ในร่างระเบียบดังกล่าวให้อาศัยอำนาจตามมาตรา 35 แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการรัฐสภา พ.ศ.2554 ที่กำหนดให้มีนักกฎหมายนิติบัญญัติในสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา ซึ่งเป็นข้าราชการรัฐสภาสามัญที่มีความรู้ และมีประสบการณ์ในทางนิติศาสตร์การร่างกฎหมาย การให้ความเห็นทางกฎหมาย การบริหารราชการแผ่นดินและระบบงานนิติบัญญัติเพื่อปฏิบัติหน้าที่ ในงานด้านกฎหมายและติดตามประเมินผลการบังคับใช้กฎหมายตามความรับผิดชอบของรัฐสภา
โดยร่างระเบียบมีทั้งสาระสำคัญ สรุปได้ว่า
1.ให้มีนักกฎหมายนิติบัญญัติ 2 ชั้น คือ นักกฎหมายนิติบัญญัติชั้นที่ 1 และนักกฎหมายนิติบัญญัติชั้นที่ 2 โดยต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามของการเป็นข้าราชการรัฐสภาสามัญ โดยดำรงตำแหน่งนิติกรชำนาญการพิเศษขึ้นไปในชั้นที่ 2 และดำรงตำแหน่งนิติกรเชี่ยวชาญขึ้นไปในชั้นที่ 1โดยนักกฎหมายนิติบัญญัติ ชั้นที่ 1 มีมาตรฐานหน้าที่ความรับผิดชอบและลักษณะงานที่ปฏิบัติโดยสรุปเกี่ยวกับการยกร่างกฎหมาย การตีความและการวิเคราะห์ให้ความเห็นทางกฎหมาย การแปลกฎหมายต่างประเทศ
2.การเข้าสู่ตำแหน่งของนักกฎหมายนิติบัญญัติจะต้องผ่านการอบรมหลักสูตรนักกฎหมายนิติบัญญัติ ผ่านการทดสอบและประเมินผลทางวิชาการและประสบการณ์ในการปฏิบัติหน้าที่ รวมทั้งผ่านการคัดเลือกของคณะกรรมการคัดเลือกที่ประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิ โดยมีเลขาธิการเนติบัณฑิตยสภา เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา คณบดีคณะนิติศาสตร์จากจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และมหาวิทยาลัยรามคำแหง เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เลขาธิการวุฒิสภา และผู้ทรงคุณวุฒิภายนอกไม่เกิน 3 คน เป็นต้น
นอกจากนี้ ยังกำหนดให้มีคณะกรรมการพัฒนาและรักษามาตรฐานการปฏิบัติงานอีก 1 คณะ เพื่อกำกับดูแลให้การทำหน้าที่เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ประกอบด้วย ผู้ทรงคุณวุฒิด้านกฎหมาย 2 คน เลขาธิการสภา ผู้แทนราษฎร เลขาธิการวุฒิสภา เป็นต้น
3.กำหนดให้มีการทดสอบและประเมินผลการปฏิบัติหน้าที่ของนักกฎหมายนิติบัญญัติทุกปี ผู้ที่ไม่ผ่านการประเมินอาจต้องพ้นจากตำแหน่งนักกฎหมายนิติบัญญัติ้ โดยต้องมีการทำข้อตกลงการปฏิบัติงานกับผู้บังคับบัญชาทุกปี เพื่อเป็นกรอบกำกับการมอบหมายงานและประเมินผลการปฏิบัติงาน
ความเห็นของคณะทำงานด้านการปฏิรูปการพิจารณากฎหมายในระบบรัฐสภา
คณะทำงานด้านการปฏิรูปการพิจารณากฎหมายในระบบรัฐสภามีอำนาจหน้าที่ศึกษาแนวทางการปฏิรูปกฎหมายในระบบรัฐสภา ทำความเห็นและข้อเสนอแนะผ่านคณะ อนุกรรมการบูรณาการและขับเคลื่อนการปฏิรูปเชิงระบบและโครงสร้างพิจารณาเสนอต่อคณะกรรมการเตรียมการปฏิรูปประเทศ พร้อมทั้งปฏิบัติงานอื่นใดตามที่ได้รับมอบหมาย โดยคณะทำงานชุดนี้ได้ประชุมแสดงความเห็นอย่างกว้างขวาง ซึ่งมีข้อสรุปที่จะเป็นประโยชน์ต่อการได้มาของนักกฎหมายนิติบัญญัตินี้ ดังนี้
1.นักกฎหมายนิติบัญญัติ ควรมีความรู้และประสบการณ์ด้านนิติบัญญัติในระบบรัฐสภาอย่างมืออาชีพ เพื่อปฏิบัติหน้าที่ให้การสนับสนุนงานด้านวิเคราะห์เปรียบเทียบกฎหมาย การยกร่างพระราชบัญญัติให้กับ ส.ส.และ ส.ว. หรือประชาชนที่เข้าชื่อเสนอกฎหมาย พร้อมทั้งปฏิบัติภารกิจในการให้คำปรึกษาด้านกฎหมาย การดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2560)
2.การมีสังกัดของนักกฎหมายนิติบัญญัติ ควรจัดตั้งเป็นหน่วยงานใหม่แยกออกมาเป็นอิสระภายใต้บริบทของรัฐสภา เพื่อการทำงานได้อย่างคล่องตัว
3.ความเป็นกลางของนักกฎหมายนิติบัญญัติ ไม่ควรดำรงตำแหน่งใดๆ ทางการเมือง รวมถึงเป็นกรรมการชุดต่างๆ ของฝ่ายบริหาร เพื่อป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน
4.หลักเกณฑ์การกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนักกฎหมายนิติบัญญัติ ควรเน้นประสบการณ์ด้านกฎหมายในระบบรัฐสภาเป็นหลัก โดยสำเร็จการศึกษาปริญญาตรีทางกฎหมาย หรือปริญญาโทหรือปริญญาเอกในสาขาใดๆ ก็ได้ และไม่จำเป็นต้องสำเร็จเนติบัณฑิต เพื่อให้มีความหลากหลายในการร่างและพิจารณา พ.ร.บ.ที่ต้องเกี่ยวข้องกับศาสตร์ในสาขาต่างๆ
5.คณะกรรมการคัดเลือกที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิในตำแหน่งคณบดีคณะนิติศาสตร์นั้น ไม่ควรจำกัดเฉพาะมหาวิทยาลัยบางแห่ง แต่ควรเลือกตัวแทนจากคณบดีคณะนิติศาสตร์ของรัฐ มหาวิทยาลัยเอกชน และสถาบันอุดมศึกษาอื่นๆ ที่เปิดสอนหลักสูตรนิติศาสตร์ด้วย
6.ฐานะของนักกฎหมายนิติบัญญัติ จากร่างระเบียบว่าด้วยการกำหนดตำแหน่งนักกฎหมายนิติบัญญัติ มีคุณสมบัติรอบรู้และมีประสบการณ์การร่างกฎหมายแบบมืออาชีพ ดังนั้นตำแหน่งและค่าตอบแทนควรได้รับการพิจารณาอย่างทัดเทียมกับตำแหน่งงานของสำนักงานคณะการกฤษฎีกาเพื่อขวัญและกำลังใจในการอุทิศตนปฏิบัติหน้าที่ให้เต็มความสามารถ
7.กรอบการปฏิบัติงานของนักกฎหมายนิติบัญญัติ ควรมีมาตรการคุ้มครองการปฏิบัติหน้าที่เพื่อความเป็นกลางและความเป็นอิสระ รวมถึงการกำหนดจริยธรรมหรือจรรยาบรรณของนักกฎหมายนิติบัญญัติไว้ด้วย เพื่อความโปร่งใสและความเชื่อถือจากสังคม
ความเห็นของคณะทำงานด้านการปฏิรูปการพิจารณากฎหมายในระบบรัฐสภาที่นำเสนอมาทั้งหมดนั้น เชื่อว่าจะเป็นประโยชน์ต่อการมีนักกฎหมายนิติบัญญัติ เพื่อการปฏิรูปการพิจารณากฎหมายในระบบรัฐสภาให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมและมีประสิทธิภาพ
สมหมาย จันทร์เรือง ประธานคณะทำงานด้านการปฏิรูป การพิจารณากฎหมายในระบบรัฐสภา
