“ปรากฏการณ์ฉีกตั๋ว” (ticket-splitting) คือ พฤติการณ์ที่ผู้เลือกตั้งใช้วิธีเลือกผู้สมัครของพรรคพรรคหนึ่ง แต่เวลาเลือกพรรค ไม่เลือกพรรคเดียวกัน กลับไปเลือกพรรคอีกพรรคหนึ่ง เป็นปรากฏการณ์ที่เลือก เพื่อให้ได้ทั้ง “คนที่รัก และพรรคที่ชอบ” (แต่อยู่คนละพรรคกัน) ซึ่งมีทั้งที่เป็นไปโดยตั้งใจและไม่ตั้งใจ แต่ส่วนใหญ่มีเจตนาให้อำนาจการเมืองกระจายออกไป ไม่ให้กระจุกอยู่ที่พรรคเดียว
ปรากฏการณ์นี้มีที่มาจากเยอรมนี และกระจายไปทั่วโลกจากการใช้ระบบเลือกตั้งแบบผสม (mixed member electoral system) ซึ่งปัจจุบันมีใช้ทั้งหมด 29 ประเทศทั่วโลก เช่น ไทย ฟิลิปปินส์ เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น นิวซีแลนด์ เยอรมนี และฝรั่งเศส (ไทยเคยเกิดปรากฏการณ์ฉีกตั๋วการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญปี 2550 แต่ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 จะไม่เกิดอีกเพราะรัฐธรรมนูญใหม่ให้ใช้คะแนนผู้สมัคร ส.ส.เขต เป็นฐานคิดจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อ ซึ่งต้องเป็นพรรคเดียวกัน)
ในเยอรมนีในปัจจุบัน มีสภาล่างเรียกว่า “Bundestag” มี ส.ส.ทั้งหมด 598 ที่นั่ง แบ่งการเลือก ส.ส.ออกเป็น 2 ระบบ คือ ส.ส.เขต ซึ่งใช้ระบบเขตเดียวเบอร์เดียวและเสียงข้างมากรอบเดียว เรียกว่า “single members plurality” หรือ SMP จำนวน 50% หรือ 299 ที่นั่ง และ ส.ส.บัญชีรายชื่อ หรือระบบตัวแทนแบบสัดส่วน (proportional representation) หรือ PR อีก 50% หรือ 299 ที่นั่ง หลักการเลือกตั้ง ส.ส.เขต คือ “การเลือกคน” ส่วนหลักการของการเลือกตั้ง ส.ส.บัญชีรายชื่อ คือ “การเลือกพรรค”
ตามกฎของดูเวอร์เย่ (Duverger’s law) นั้น เห็นว่า ระบบเสียงข้างมากรอบเดียว จะเอื้ออำนวยต่อการเกิดระบบพรรคใหญ่ไม่กี่พรรค เพราะเขตหนึ่งมี ส.ส.ได้คนเดียว ผู้เลือกตั้งจึงต้องเลือกผู้ที่ตนคาดว่าจะชนะ ซึ่งส่วนใหญ่เป็น ส.ส.จากพรรคใหญ่ ส่วนระบบสัดส่วนนั้น ผู้เลือกตั้งจะเลือกตัวแทนได้หลากหลายกว่า เพราะพรรคจะคัดคนดีมาใส่บัญชีรายชื่อโดยคำนึงถึงความหลากหลายทางด้านกลุ่มและพื้นที่ และคนเหล่านั้นมีโอกาสเป็น ส.ส.บัญชีรายชื่อพร้อมกันหลายคน ระบบสัดส่วนจึงเอื้ออำนวยต่อการเกิดระบบหลายพรรค
ระบบเสียงข้างมากรอบเดียว มีข้อดีตรงที่ผู้เลือกตั้งกับ ส.ส.ติดต่อกันโดยตรง จึงมีความเป็นตัวแทนประชาชน (representation) มากกว่า แต่ข้อเสีย คือ พรรคเล็กสู้พรรคใหญ่ได้ยาก ส่วนระบบสัดส่วนนั้น ข้อดี คือ พรรคเลือกคนเข้ามาสู่พรรค พรรคจึงคุมคนและพัฒนาพรรคการเมืองได้ง่ายกว่า รวมทั้งพรรคเล็กและพรรคขนาดกลางมีโอกาสได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อเพิ่มขึ้น ตลอดจนบางประเทศ เช่น ญี่ปุ่น ใช้เป็นวิธีแก้ปัญหาการซื้อสิทธิขายเสียง โดยเพิ่มจำนวนการเลือก ส.ส.บัญชีรายชื่อ เพราะการซื้อสิทธิขายเสียงจะไม่มีผลให้ได้เป็น ส.ส.โดยตรงเหมือน ส.ส.เขต เนื่องจากการเป็น ส.ส.บัญชีรายชื่อขึ้นอยู่กับการคัดเลือกของพรรค
ในเยอรมนี จำนวน ส.ส.เขตจะกำหนดเขตเลือกตั้ง (district) เอาไว้คงที่ ส่วน ส.ส.บัญชีรายชื่อจะยึดตามพื้นที่ของ land (ภาษาไทยอาจแปลว่า “ภูมิภาค”) ซึ่งมีทั้งหมด 16 land และจำนวนที่นั่งของ ส.ส.บัญชีรายชื่อของ land ผันแปรไปตามจำนวนคะแนนเสียงของแต่ละ land ถ้าหาก land ไหนมีจำนวนคนลงคะแนนเสียงมาก ก็ได้จำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อมาก
ตรงนี้เองที่ทำให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแต่ละ land ต้องแข่งขันกันลงคะแนนเสียง และนับเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้การเลือกตั้งของเยอรมนีแต่ละครั้งมีผู้มาใช้สิทธิเกินร้อยละ 80
แนวคิดของการเลือกบัญชีรายชื่อตาม land หรือเรียกว่า “land list” มาจากหลักของการเป็นตัวแทนภูมิภาค (หลักเดียวกับการเลือกสมาชิกวุฒิสภาของสหรัฐอเมริกาที่เป็นตัวแทนมลรัฐ) โดยอังกฤษเป็นผู้นำมาเผยแพร่ เนื่องจากเยอรมนีเหมือนสหรัฐตรงที่เป็นรัฐรวม ประกอบด้วยภูมิภาคหลายภูมิภาค ยิ่งสมัยใหม่ยิ่งรวมเยอรมนีตะวันออกเข้ามาด้วย ยิ่งทำให้ทางเยอรมนีตะวันออกต้องมีตัวแทนของตนเข้ามาทำหน้าที่ทางการเมืองด้วย หรือกล่าวได้ว่า ต้องการให้มี ส.ส.กระจายออกไปตามพื้นที่ในแต่ละภูมิภาคด้วย ส.ส.บัญชีรายชื่อของเยอรมนี จึงเรียกอีกอย่างหนึ่งว่าเป็น “ระบบสมาชิกที่เพิ่มเข้ามา” (additional member system) จาก ส.ส.เขต ที่ถือหลักเสียงข้างมาก
แต่เมื่อเทียบกันแล้ว ส.ส.บัญชีรายชื่อมีฐานะเป็นรอง ส.ส.เขต เห็นได้จากบัตรเลือกตั้ง ส.ส.ของเยอรมนีในปัจจุบัน ซึ่งมีใบเดียว (ช่วง ค.ศ.1949-1953 มีสองใบแยกกัน) จะแบ่งออกเป็นสองข้าง ข้างซ้ายเป็น ส.ส.เขต คือ รายชื่อและเบอร์ของผู้สมัคร ส่วนข้างขวาเป็น ส.ส.บัญชีรายชื่อ คือ รายชื่อและเบอร์ของพรรค (ผู้สมัครกับพรรคใช้เบอร์เดียวกัน) การเลือก ส.ส.เขตเรียกว่า “การออกเสียงครั้งที่หนึ่ง” (first votes) ส่วนการเลือก ส.ส.บัญชีรายชื่อ เรียกว่า “การออกเสียงครั้งที่สอง” (second votes)
ในเยอรมนีตั้งแต่ปี ค.ศ.1953 กำหนดเอาไว้ว่าพรรคที่จะได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อต้องได้คะแนนอย่างน้อย 5% ของจำนวนผู้ออกเสียงทั้งหมด ต่อมาปี ค.ศ.1956 กำหนดเพิ่มเติมว่า หรือต้องได้ที่นั่ง ส.ส.เขตอย่างน้อย 3 ที่นั่ง เงื่อนไขสองข้อนี้ถือว่าเป็น “minimum threshold” ของพรรคที่มีสิทธิได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อจนถึงปัจจุบัน
เวลาคิดคะแนน ส.ส.บัญชีรายชื่อ เยอรมนีคิดโดยเอาคะแนนการออกเสียงครั้งที่หนึ่งกับครั้งที่สองรวมกัน เรียกว่า “การออกเสียงทั้งหมด” (total votes) เช่น การเลือกตั้ง ส.ส.ปี 2013 มีบัตรดีจากการลงคะแนนเลือก ส.ส.เขต 43.625 ล้านเสียง และมีบัตรดีจากการลงคะแนนเลือก ส.ส.บัญชีรายชื่อ 43.726 ล้านเสียง เอาบัตรดีทั้งหมดมารวมกันได้ 87.35 ล้านเสียง เอาการออกเสียงทั้งหมด (total votes) นี้ตั้ง หารด้วยจำนวนที่นั่ง ส.ส.ทั้งหมด (total seats) คือ หารด้วย 598 ที่นั่ง ผลลัพธ์ที่ได้ คือ คะแนนเสียงต่อ ส.ส.หนึ่งที่นั่ง
ถัดมา ไปดูการออกเสียงทั้งหมดในแต่ละ land และใช้ตัวเลขคะแนนเสียงต่อ ส.ส.หนึ่งที่นั่ง คำนวณออกมาว่าแต่ละ land ได้ ส.ส.เท่าใด เมื่อได้จำนวนที่นั่ง ส.ส.แต่ละ land แล้ว จึงไปคิดจำนวน ส.ส.ของแต่ละพรรค โดยดูคะแนนเสียงของพรรคใน land นั้นๆ เป็นหลัก
สมมุติใน land A มี ส.ส.ได้ทั้งหมด 60 คน คิดคำนวณออกมาแล้วพรรค ก.ได้ ส.ส. 20 ที่นั่ง คราวนี้ก็ไปคิดที่นั่ง ส.ส.ให้แก่พรรค ก. โดยนำเอา ส.ส.เขตที่พรรค ก.ได้รับใน land A ไปหักออก สมมุติพรรค ก.ได้ ส.ส.เขต 11 ที่นั่ง พรรค ก.จะได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อ 9 ที่นั่ง ในกรณีที่พรรค ก.ได้ ส.ส.เขตแล้ว 21 ที่นั่ง (มีความเป็นไปได้ เนื่องจากจำนวน ส.ส.เขตเป็นจำนวนคงที่ตามเขตเลือกตั้ง แต่จำนวนที่นั่ง ส.ส.ทั้งหมดของ land เป็นคะแนนที่ผันแปรไปตามการออกเสียงของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแต่ละ land) การที่พรรค ก.ได้ ส.ส.เขตมากกว่าจำนวนที่คิดคำนวณได้นี้ เรียกว่า “hangover mandates” (อาจแปลว่า “ฉันทามติตกค้าง”) ซึ่งถือว่า พรรค ก.ได้ ส.ส.ทั้งหมด 21 คน ไม่ใช่ 20 คนตามที่คำนวณได้ เพราะเยอรมนีถือหลักว่าการออกเสียงครั้งแรกมีฐานะสูงกว่าการออกเสียงครั้งที่สอง (the supremacy of the first vote) พรรค ก.จึงได้ ส.ส.เขตส่วนเกิน (excess seat) นี้ไป
ทางด้านการคิดเศษของคะแนนที่เหลือนั้น สมมุติคิดทั้งประเทศออกมาแล้ว การออกเสียง 1 แสนคะแนนจะได้ ส.ส.หนึ่งคน ถ้า land A มีผู้ใช้สิทธิออกเสียง 10 ล้านคะแนน ใน land A จึงต้องได้ ส.ส. 10 คน ส่วนพรรค ก.ที่อยู่ใน land A ได้คะแนน 3.3 แสนคะแนน พรรค ก.ต้องได้ ส.ส. 3 คน แต่ปัญหา คือ เศษ 3 แสนที่พรรค ก.ได้รับนี้จะทำอย่างไร เรื่องนี้เยอรมนีใช้วิธีคะแนนเศษเหลือมากที่สุด (the largest remainder method) โดยให้พรรคที่ได้คะแนนเหลือเศษมากที่สุดได้ที่นั่ง ส.ส.ส่วนที่เพิ่มก่อน พรรคที่ได้คะแนนเหลือเศษรองลงมาได้ที่นั่ง ส.ส.เพิ่มไปเรื่อยๆ จนกระทั่งครบจำนวนที่นั่ง ส.ส.ตามที่กำหนดไว้
สำหรับปรากฏการณ์ของการฉีกตั๋ว คือ ผู้เลือกตั้งเลือกผู้สมัครพรรคหนึ่ง แต่เลือกพรรคอีกพรรคหนึ่งนั้น ในการเลือกตั้งในเยอรมนีแต่ละครั้งจะมีมากถึง 20% แสดงให้เห็นว่าคนเยอรมันไม่ต้องการให้พรรคใดใหญ่พรรคเดียว จึงฉีกตั๋วออกเป็นสองท่อน ท่อนหนึ่งให้ผู้สมัคร อีกท่อนหนึ่งให้พรรคการเมือง ซึ่งเป็นคนละพรรคกันนั้น การฉีกตั๋วนับเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้พรรคการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งมีหลายพรรค และตอบสนองต่อคนในพื้นที่ที่หลากหลายมากขึ้น เช่น ในเยอรมนีระบบการเลือกตั้งมีผลให้พรรคที่ได้รับเลือกเพิ่มจาก 2 พรรคครึ่ง เป็น 5-6 พรรคครึ่ง หรือในเลโซโท เพิ่มจาก 4 พรรค เป็น 10 พรรค อย่างไรก็ตาม ระบบเลือกตั้งก็ไม่ใช่ปัจจัยเดียวในการกำหนดการเมืองการปกครอง เช่น ตามหลักของระบบการเลือกตั้งและพรรคการเมืองแล้ว ระบบหลายพรรคน่าจะทำให้เกิดความไร้เสถียรภาพทางการเมือง แต่กลับไม่เกิดในเยอรมนี เพราะเยอรมนีมีวัฒนธรรมทางการเมืองที่ยอมรับการเลือกตั้ง
แม้การเลือกตั้งจะทำให้ได้พรรคการเมืองหลายพรรค และเป็นรัฐบาลผสม หรือตั้งรัฐบาลไม่ได้ ต้องมีการเลือกตั้งใหม่ หรือไม่ว่าการเลือกตั้งจะเปลี่ยนแปลงอย่างไร ประชาชนก็เห็นด้วยและเคารพการเลือกตั้ง
เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ
