F. Bacon เคยกล่าวไว้ว่า “Some book are to be tasted other to be swallowed
And some few to be chewed and digested.”
สืบเนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 248 วรรคสามบัญญัติว่า “การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่นขององค์กรอัยการให้มีความเป็นอิสระโดยให้มีระบบเงินเดือนและค่าตอบแทนเป็นการเฉพาะตามความเหมาะสมและการบริหารงานบุคคลเกี่ยวกับพนักงานอัยการ ต้องดำเนินการโดยคณะกรรมการอัยการ ซึ่งอย่างน้อยต้องประกอบด้วยประธานกรรมการซึ่งต้องไม่เป็นพนักงานอัยการ และผู้ทรงคุณวุฒิบรรดาที่ได้รับเลือกจากพนักงานอัยการ ผู้ทรงคุณวุฒิดังกล่าวอย่างน้อยต้องมีบุคคลซึ่งไม่เป็นหรือเคยเป็นพนักงานอัยการมาก่อนสองคน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”
ฉะนั้น ท่านเข็มชัย ชุติวงศ์ อัยการสูงสุดคนใหม่ ผู้ยึดหลักความโปร่งใส ถูกต้อง และเที่ยงธรรม จึงได้ออกประกาศให้มีการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับการตรากฎหมายอัยการฉบับแก้ไขใหม่ของสำนักงานอัยการสูงสุดให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ จากข้าราชการฝ่ายอัยการและบุคคลทั่วไป เพื่อจะได้รวบรวมความคิดเห็นส่งให้คณะรัฐมนตรีประกอบการพิจารณาต่อไป
ผู้เขียนจึงจำต้องทำหน้าที่รวบรวมนัยแห่งร่างฉบับแก้ไข พ.ร.บ.อัยการ ซึ่งเปลี่ยนแปลงเนื้อหาสาระสำคัญๆ ที่เกี่ยวกับที่มาขององค์คณะ ก.อ. อันเป็นองค์กรบริหารงานบุคคลสูงสุดหลายประเด็น พร้อมกับความเห็น-ข้อเสนอแนะจากพนักงานอัยการ, อดีต ก.อ.และนักกฎหมายท่านที่กรุณาส่งให้ผู้เขียน เพื่อเป็นข้อมูลสำหรับผู้เกี่ยวข้อง ประกอบการพิเคราะห์พิจารณาแก้ไขด้วยความรอบคอบในเชิงวิชาการ ดังต่อไปนี้…
มาตรา 3 ให้ยกเลิกความในมาตรา 18 แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ.2553 และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน
มาตรา 18 ให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า “ก.อ.” ประกอบด้วย
(1) ประธาน ก.อ. ซึ่งเลือกจากผู้รับบำนาญตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญข้าราชการ หรือกฎหมายว่าด้วยกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และเคยรับราชการเป็นข้าราชการอัยการมาแล้วในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีอัยการหรือเทียบเท่า หรือเลือกจากผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งเป็นผู้รับบำเหน็จหรือบำนาญตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญข้าราชการ หรือกฎหมายว่าด้วยกองทุนฯและเคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดี (ชั้น 6) หรือหัวหน้าส่วนราชการที่เทียบเท่า ทั้งนี้ ต้องไม่เคยเป็นสมาชิกหรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมืองในระยะเวลาสิบปีที่ผ่านมา ซึ่งข้าราชการอัยการเว้นแต่ผู้ดำรงตำแหน่งอัยการผู้ช่วยเป็นผู้เลือก…..ปรากฏว่า (1) นี้มีผู้แสดงความเห็นมาว่า ตำแหน่งประธาน ก.อ.เป็นผู้บริหารงานบุคคลสูงสุดในองค์กรอัยการ จึงน่าจะเลือกจากผู้ที่มีระดับไม่ต่ำกว่าผู้ตรวจการอัยการ (ชั้น 7) และข้าราชการบำเหน็จบำนาญหน่วยอื่นก็ควรมีคุณสมบัติเคยรับราชการในตำแหน่งปลัดกระทรวงหรือเทียบเท่าเป็นอย่างน้อย
(2) อัยการสูงสุดเป็นรองประธาน….เห็นว่าเหมาะสม
(3) รองอัยการสูงสุดตามลำดับอาวุโสจำนวนสี่คนเป็นกรรมการอัยการโดยตำแหน่ง…..ประเด็นนี้ มีความเห็นแย้งว่า ต้องมีการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญทั้งสี่คน โดยเลือกจากรองอัยการสูงสุด หรือผู้ตรวจการอัยการ ซึ่งอยู่ชั้น 7 ด้วยกัน …เห็นว่าส่อขัดเพราะรัฐธรรมนูญใหม่มิได้บัญญัติไว้
(4) กรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 6 คน ซึ่งข้าราชการอัยการเว้นแต่ผู้ดำรงตำแหน่งอัยการผู้ช่วยเป็นผู้เลือก
(ก) ข้าราชการอัยการชั้น 5 ขึ้นไป ซึ่งมิได้เป็นกรรมการอัยการโดยตำแหน่งอยู่แล้ว
(ข) ผู้รับบำเหน็จบำนาญตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญฯ-ว่าด้วยกองทุนฯ ซึ่งเคยรับราชการเป็นข้าราชการอัยการมาแล้วจำนวนสองคน….(ข) มีความเห็นว่า ควรแก้ไขเป็น (ข) ข้าราชการอัยการชั้น 2-4 จำนวน 1 คน และ (ค) ข้าราชการอัยการอาวุโส จำนวน 1 คน
(5) กรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งเลือกจากผู้ซึ่งไม่เคยเป็นหรือเคยเป็นข้าราชการอัยการมาก่อน และเป็นผู้ทรงคุณวุฒิงบประมาณ ด้านพัฒนาองค์กร หรือด้านบริหารจัดการจำนวนสองคน ซึ่งข้าราชการอัยการเว้นแต่ผู้ดำรงตำแหน่งอัยการผู้ช่วยเป็นผู้เลือก
(6) อธิบดีอัยการ สำนักงานคณะกรรมการอัยการ เป็นกรรมการอัยการโดยตำแหน่งและเป็นเลขานุการ ก.อ. … ข้อนี้มีผู้เห็นต่างเป็นอันมาก เพราะจะทำให้มีอำนาจทับซ้อนกล่าวคือ อธิบดีสำนักงานคณะกรรมการเป็นผู้พิจารณาการโยกย้ายและการสอบสวนข้อร้องเรียนผิดวินัยของพนักงานอัยการในเบื้องต้น แต่กลับมามีอำนาจในฐานะ ก.อ.มาพิจารณาในเรื่องที่ตนเองชงขึ้นมา ซึ่งขัดกับหลักการงานบริหารบุคคลขององค์กรฯ จึงเห็นควรดำรงตำแหน่งเลขาธิการ ก.อ.อย่างเดียว ไม่เป็น ก.อ.โดยตำแหน่งตามบทแก้ไข
มาตรา 5 ให้ยกเลิกความในมาตรา 20 แห่ง พ.ร.บ.ข้าราชการอัยการ พ.ศ.2553 และใช้ความต่อไปนี้แทน
“มาตรา 20 การเลือกประธาน ก.อ.ให้ ก.อ.ประชุมพิจารณากำหนดรายชื่อบุคคลที่เห็นสมควรเป็นประธาน ก.อ.ไม่น้อยกว่า 5 รายชื่อเพื่อให้ข้าราชการอัยการเว้นแต่ผู้ดำรงตำแหน่งอัยการผู้ช่วยเป็นผู้เลือกจากรายชื่อดังกล่าว
การเลือกกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิตามมาตรา 18(5) ให้ ก.อ.ประชุมพิจารณากำหนดรายชื่อบุคคลที่เห็นสมควรเป็นกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนไม่น้อยกว่าสามเท่าของกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิตามมาตรา 18(5) เพื่อให้ข้าราชการอัยการเว้นแต่ผู้ดำรงตำแหน่งอัยการผู้ช่วยเป็นผู้เลือกจากรายชื่อดังกล่าว” …
สองประเด็นข้างต้นน่าจับตาอย่างยิ่ง ทั้งประเด็นเลือกประธาน ก.อ.และ ก.อ.โดยทางอ้อมนี้ ปรากฏมีผู้ไม่เห็นด้วยส่งหนังสือแสดงความคิดเห็นมากทีเดียว โดยมองว่าอาจขัดรัฐธรรมนูญ โดยเห็นควรให้โอกาสแก่ข้าราชการอัยการตั้งแต่ชั้น 2 ขึ้นไป ได้ใช้สิทธิเลือก ‘ผู้ที่เหมาะสมและประสงค์’ จะเป็นประธาน ก.อ.และ ก.อ.ผู้ทรงคุณวุฒิ ด้วยการแสดงความจำนงโดยสมัครใจอย่างเปิดกว้าง เพื่อข้าราชการอัยการทั่วประเทศได้มีโอกาสใช้สิทธิเลือกผู้ที่เป็นคนดี มือสะอาดและมีผลงานเป็นที่ประจักษ์มาดำรงตำแหน่ง ไม่ใช่ให้ ก.อ.พิจารณารายชื่อประธาน ก.อ.หรือ ก.อ.ผู้ทรงคุณวุฒิ จำกัดจำนวน แล้วแจ้งชื่อให้ข้าราชการอัยการเลือก
จึงเห็นว่าสมควรวางเกณฑ์ในการใช้สิทธิเลือกจากผู้สมัครโดยไม่จำกัดจำนวน
นอกจากความเห็นดังกล่าวข้างต้นแล้ว ยังมีความเห็นจากผู้คร่ำหวอดทางกฎหมายอัยการ ได้แสดงความเห็นเพิ่มเติมมาว่า การที่ร่าง พ.ร.บ.นี้กำหนดให้ ก.อ.ผู้ทรงคุณวุฒิดำรงตำแหน่งเพียงวาระเดียว แล้วห้ามไปตลอดชีวิตนั้น เป็นการแก้กฎหมายที่เกินกว่ารัฐธรรมนูญบัญญัติไว้หรือเกินกรอบเจตนารมณ์จนถึงกับขัดต่อรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติให้เปลี่ยนแปลงวาระการดำรงตำแหน่งประธานและ ก.อ.ผู้ทรงคุณวุฒิไว้ การกำหนดวาระตาม พ.ร.บ.อัยการฉบับใหม่ให้ดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว มีผู้ฝากถามว่ามิเป็นการจำกัดสิทธิและยังผลเสียหายต่อประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่ของ ก.อ.ด้วยเหตุขาดความต่อเนื่องหรอกหรือ?
เป็นที่น่าจับตาอีกประเด็นหนึ่งคือ หลักการและเหตุผลในการให้มีบุคคลภายนอกที่เคยผ่านการบริหารในระบบเอกชนมาก่อน เข้ามาช่วยเติมเต็มในการงานบริหารบุคคลซึ่งเป็นระบบราชการ เพื่อเติมเต็มในส่วนที่ขาด ฉะนั้นการเปลี่ยนแปลงสัดส่วนบุคคลภายนอกเข้ามาเป็น ก.อ.ผู้ทรงคุณวุฒิ จึงอาจขัดเจตนารมณ์ดั้งเดิมของกฎหมายอัยการได้ ซึ่งต่างเกรงว่าอาจเป็นเหตุทำให้มีคนยื่นฟ้องร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความในที่สุด
เมื่อได้วิเคราะห์ร่าง พ.ร.บ.ฉบับแก้ไขใหม่ในเชิงลึกแล้ว ทั้งผู้เขียนและเพื่อนกรรมการอัยการ (ก.อ.) ตลอดจนอดีตข้าราชการผู้ใหญ่บางท่าน ต่างมีความเห็นตรงกันว่า นัยแห่งร่างแก้ไขดังกล่าวยังไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ 2560 ดังนี้ ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบในการยกร่างแก้ไข พ.ร.บ.ฉบับนี้จึงต้องใช้ความสุขุมรอบคอบเเป็นพิเศษ
ทั้งนี้ จะเห็นได้ว่าตามนัยและเจตนารมณ์แห่งมาตรา 248 มิได้บัญญัติถึงผู้ที่จะเป็นกรรมการอัยการโดยตำแหน่งแต่อย่างใด ฉะนั้น การที่ร่าง พ.ร.บ.ฉบับใหม่กำหนดให้มีกรรมการอัยการโดยตำแหน่งถึง 6 ตำแหน่ง ประกอบด้วย อัยการสูงสุด และรองที่มีอาวุโสสูงสุดตามลำดับจำนวน 4 คนเป็น ก.อ.โดยตำแหน่งนั้น อาจขัดต่อรัฐธรรมนูญ เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ไม่ได้บัญญัติถึงองค์ประกอบและที่มาของคณะกรรมการไว้ชัดเจน ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน
ดังนั้น การที่ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้กำหนดให้อัยการสูงสุดเป็น ก.อ.โดยตำแหน่งและเป็นรองประธาน ก.อ.นั้น ถือว่าเป็นสิ่งที่มีเหตุผล ส่วนนัยตามร่างมาตรา 3 ในส่วนที่เกี่ยวกับ มาตรา 18(6) ที่ให้อธิบดี สนง.เป็น ก.อ.โดยตำแหน่งนั้นน่าจะขัดต่อรัฐธรรมนูญด้วย
ร่างมาตรา 3 ในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 18(3) ที่บัญญัติให้รองอัยการสูงสุดตามลำดับอาวุโสจำนวน 4 คนเป็น ก.อ.โดยตำแหน่ง จึงมีความเห็นว่าน่าจะหลีกเลี่ยงการขัดฯด้วยการปรับแก้ให้เป็นระบบเลือกตั้ง เช่นเดียวกับการเลือก ก.อ.ผู้ทรงคุณวุฒิ
ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว อธิบดี สนง.คณะกรรมการอัยการนั้นเป็นอัยการชั้น 6 เหตุใดจึงมีสิทธิพิเศษกว่ารองอัยการสูงสุดลำดับ 5 ถึง 8 คน และมีสิทธิเหนือระดับผู้ตรวจการอัยการ (ชั้น 7) และอธิบดีอื่น ซึ่งถือว่าเป็นการบัญญัติกฎหมายในลักษณะเลือกปฏิบัติ ส่วนรองอัยการสูงสุดตามลำดับอาวุโส 1 ถึง 4 นั้น เป็นการเลื่อนไหลเข้าสู่ตำแหน่ง โดยมิได้เกิดจากความสามารถอันเป็นที่ประจักษ์ ดังนั้น หากรองอัยการสูงสุดตามอาวุโสดังกล่าวประสงค์จะเป็น ก.อ.ก็ควรลงสมัครเลือกตั้งเช่นเดียวกับตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิ โดยสรุปร่างมาตรา 3 ในส่วน 18(3) อาจขัดฯเช่นกัน
ผู้เขียนในฐานะที่จบเนติบัณฑิตไทยเคยคลุกคลีอยู่กับแวดวงกฎบัตรกฎหมาย และมีความผูกพันกับองค์กรอัยการมาช้านาน จึงใคร่อยากจะได้เห็นการแก้ไข พ.ร.บ.ดังกล่าวให้ตรงจุด
คือ แก้ไขเฉพาะในส่วนที่มีปัญหา สำหรับส่วนไหนที่ดีเป็นประโยชน์อยู่แล้ว ก็ควรคงไว้ตามเดิม เพื่อดำรงไว้ซึ่งความถูกต้องชอบธรรม และรักษาเกียรติศักดิ์แห่งสถาบันอัยการแห่งนี้ ซึ่งเป็น ‘ต้นธาร’ แห่งกระบวนการยุติธรรม ให้เป็นที่เชื่อถือ-ศรัทธาของประชาชนสืบไป
ไพรัช วรปาณิ
ที่ปรึกษากิตติมศักดิ์คณะ กมธ.การกฎหมาย,ยุติธรรม,ตำรวจ สนช.
