ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของไทย:โอกาสดีๆมาแต่ไม่คว้าไว้ โดยไพโรจน์ วงศ์วิภานนท

อีกไม่นานเกินรอ ไม่เกินปี พ.ศ.2562 ประเทศไทยน่าจะมีภาษีระบบทรัพย์สินซึ่งเก็บจากที่ดินและสิ่งปลูกสร้างโดยมีฐานภาษีเป็นมูลค่าของทรัพย์สิน เราจะมีระบบภาษีที่ทันสมัยเหมือนสากลโลกมาทดแทนระบบเก่า (ภาษีบำรุงท้องที่และภาษีโรงเรือน) เป็นที่ทราบกันดีว่าระบบเก่าเป็นระบบที่ล้าหลัง มีปัญหามาก ซึ่งคงไม่จำเป็นต้องกล่าวในที่นี้ ระบบใหม่จะต้องดีกว่าแน่นอน

การเก็บภาษีใหม่นี้ จากเดิมที่ผู้มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างไม่เคยเสียหรือเสียน้อยมาก น่าจะมีคนที่มีส่วนร่วมและให้ความเห็นสนับสนุนหรือคัดค้าน แต่ที่ผ่านมาจะมีภาคธุรกิจที่ผ่านตัวแทนของหอการค้าหรือสมาคมต่างๆ ติดตามเรื่องนี้อย่างใกล้ชิดและเสนอแนะจนอัตราภาษีและภาระโดยรวมพอเป็นที่ยอมรับได้ ส่วนคนที่มีทรัพย์สินเพื่อทำการเกษตรหรือมีบ้านเพื่ออยู่อาศัยดูค่อนข้างจะเงียบ ซึ่งก็เป็นเรื่องที่เข้าใจได้เพราะภาระภาษีสำหรับคนที่อยู่ในส่วนหลังนี้ต่ำมาก

แม้ผู้เขียนเชื่อว่ายังไงระบบใหม่ก็จะดีกว่าของเก่า แต่ต้องขอสารภาพว่าผู้เขียนผิดหวังมากกับระบบภาษีใหม่โดยเฉพาะระบบที่ยกเว้นไม่เก็บภาษีบ้านหลังหลักหรือหลังแรกไว้ที่ 20 ล้านบาท ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเป็นการยกเว้นที่สูงมากเกินความจำเป็น เป็นสิ่งที่ไม่ควรทำ แต่โครงสร้างของอำนาจและผลประโยชน์ของชนชั้นผู้นำทำให้มันเกิดขึ้น จะขอแจกแจงเหตุผลเป็นข้อๆ ดังต่อไปนี้

1.จะเป็นด้วยวิธีคิดหรือลึกๆ เป็นเรื่องของความคิดถึงประโยชน์ส่วนตนมากกว่าประโยชน์ส่วนรวม เพราะเครือข่ายผู้มีอำนาจล้วนมีทรัพย์สินที่เป็นที่อยู่อาศัยมูลค่าสูง ผู้มีอำนาจจริงๆ เป็นผู้กำหนดอัตราและภาระภาษีจนทำให้ทรัพย์สินที่เป็นที่พักอาศัยโดยรวมไม่เสียภาษีหรือถ้าเสียก็เสียน้อยกว่าที่ควรจะเป็น โดยเฉพาะผู้ที่มีทรัพย์สินมูลค่าสูงมากๆ ในบริบทของประเทศไทย รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง คุณวิสุทธิ์ ศรีสุพรรณ ที่รับผิดชอบงานนี้ บ่อยครั้งมักจะอ้างท่านนายกฯพลเอกประยุทธ์ ว่าอย่าทำให้ประชาชนเดือดร้อน ในความเป็นจริง ถ้าทางการต้องการให้รัฐบาลท้องถิ่นมีรายได้ที่เติบโตได้อย่างยั่งยืน ประชาชนในแต่ละท้องถิ่นต้องมีส่วนร่วมจำนวนมาก มีความรู้สึกว่าระบบมีความยุติธรรมสำหรับทุกฝ่าย ภาระภาษีไม่สูง จำนวนบ้านพักอาศัยย่อมจะต้องมีมากกว่าเจ้าของทรัพย์สินที่เป็นธุรกิจและอุตสาหกรรม ด้วยเหตุนี้ในอนาคตเราจะไม่ได้ระบบภาษีทรัพย์สินที่ดีที่สุด การเติบโตของรายได้ของการปกครองท้องถิ่นจะมีจำกัด ขณะเดียวกันภาระจะไปตกอยู่กับภาคทรัพย์สินพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรมมากเกินความจำเป็น ในความเป็นจริง ครัวเรือนที่อยู่อาศัยมีมูลค่าตั้งแต่สองล้านบาทขึ้นไปเสียภาษีทรัพย์สินปีละสองสามร้อยบาท บ้านสิบล้านเสียปีละพันบาทเศษๆ บวกลบและเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในอัตราก้าวหน้าแต่ไม่กระโดดรุนแรง ยกเว้นบ้านหลายร้อยล้านบาทขึ้นไป น่าจะเป็นทางเลือกที่ดีกว่า

ตรงกันข้ามกับระบบของไทยที่แต่ไหนแต่ไรมาจนถึงวันนี้ได้ปกป้อง Rentier คือคนที่ไม่ต้องทำธุรกิจที่ต้องแข่งขันสูงแต่ร่ำรวยจากทรัพย์สินอสังหาริมทรัพย์ทั้งให้เช่าและขาย

2.ถ้าเราดูภาษีทรัพย์สินของเกาหลีใต้ เราจะพบว่ารัฐบาลเกาหลีลงโทษการถือครองทรัพย์สินที่อยู่อาศัยค่อนข้างโหดมาก ยกตัวอย่างเช่น รัฐบาลเกาหลีเก็บภาษีถึงร้อยละ 4 ถ้าเป็นพวกวิลล่า อัตราภาษีที่พักอาศัยของเกาหลีอยู่ระหว่าง 0.5 ถึง 2% ขณะที่ของไทยเพดานจะอยู่ที่แค่ 0.3% ในกรณีของไทย ภาระภาษีที่พักอาศัยมูลค่า 50 ล้าน อัตรา 0.02% ยกเว้น 20 ล้านแรกจะอยู่แค่ 6,000 บาทต่อปี มาดูของเกาหลี ทรัพย์สินมูลค่า 600 ล้านวอน หรือประมาณ 5.4 แสนเหรียญสหรัฐ หรือประมาณ 18 ล้านบาท จะเสียภาษีในอัตรา 0.5% คิดเป็นภาษีที่ต้องเสียถึง 88,000 บาท ของไทยที่พักอาศัยมูลค่าหลังหลักที่ 100 ล้านบาท ซึ่งเก็บในอัตราต่ำมากเพียงแค่ 0.05% จะเสียภาษีเพียงหลักหมื่นคือ 12,000 บาท ของเกาหลีจะเสียใกล้หลักล้าน ทรัพย์สิน 150 ล้านบาท จะเสียภาษีประมาณ 1.35 ล้านบาท เกาหลีสามารถเปลี่ยนสภาพจากประเทศที่รายได้ต่อหัวปานกลางเป็นรายได้สูง ขณะที่การกระจายรายได้มีความเท่าเทียมกันมากกว่าของไทย เกาหลีไม่ยกเว้นบ้านหลังหลัก 20 ล้าน เหมือนที่ผู้มีอำนาจของไทยกำลังจะทำให้เป็นจริง ทั้งๆ ที่รายได้ต่อหัวของคนเกาหลีสูงกว่าของไทยถึงสี่เท่าหรือสามเท่าถ้าวัดรายได้ต่อหัวตามอำนาจซื้อ (Purchasing Power Parity) เกาหลีเก็บภาษีจากทรัพย์สินคิดเป็นประมาณร้อยละ 10 ของรายได้รวม ซึ่งสูงที่สุดในโลก ไม่มีใครไม่รักชาติและอพยพไปอยู่ที่อื่นเพราะภาษีทรัพย์สินที่ถูกเก็บ

การยกเว้นบ้านหลังหลัก 20 ล้าน ทำให้เสียหายหลายแสน นอกจากจะทำให้รายได้ของรัฐหายไป ความแตกแยกแม้ไม่เปิดเผยยังทำให้คนเลี่ยงภาษีได้อีก โดยเปลี่ยนสภาพความเป็นเจ้าของของคนในครอบครัวหรือคนใกล้ชิด มีบ้านและคอนโดหลายหลังไม่ต้องเสียภาษีซึ่งเป็นเรื่องที่น่าเสียดาย

3.วิธีคิดและวิธีเก็บภาษีทรัพย์สินของไทยจาก พ.ร.บ.ฉบับใหม่นี้ เมื่อดูจากโครงสร้างการแบ่งประเภททรัพย์สินสำหรับกิจกรรมต่างๆ ในภาพรวมจะคล้าๆ กับหลักสากลและที่เราพบในโลก คือบางประเทศเก็บภาษีที่ดินที่ว่างเปล่าในอัตราที่สูงเพื่อกระตุ้นการใช้ประโยชน์ที่ดิน แต่พบว่าในความเป็นจริงไม่ประสบความสำเร็จยกเว้นที่ในเขตเมือง เอาเข้าจริงถ้าอัตราภาษีมันต่างกันมาก การทำประโยชน์จากที่ดินเช่นปลูกอะไรก็ได้ ปลูกที่อยู่เล็กๆ บนพื้นที่ใหญ่ๆ เพื่อให้เรียกว่าเป็นที่อยู่อาศัยในชนบทหรือเขตเมือง น่าจะทำได้ง่าย บางประเทศแยกการเก็บภาษีทรัพย์สินโดยแยกที่ดินกับสิ่งปลูกสร้าง ของไทยไม่แยก โดยหลักการถ้าเราเก็บภาษีที่ดินสูงแต่ไม่เก็บสิ่งปลูกสร้าง เช่น อาคารโรงเรือนหรือเก็บต่ำ แรงจูงใจในการลงทุนบนที่ดินหรือทรัพย์สินก็จะสูง ในโครงสร้างภาษีทรัพย์สินฉบับใหม่ เราทำเหมือนประเทศส่วนใหญ่คือเก็บภาษีในภาคเกษตรกรรมและที่พักอาศัยในอัตราที่ต่ำกว่า (และมีการยกเว้น) ภาคพาณิชย
กรรมและอุตสาหกรรม แต่ของไทยผู้เขียนคิดว่าเราใช้อัตราและข้อยกเว้นที่แตกต่างกันค่อนข้างมาก ซึ่งจะส่งผลเสียบิดเบือนการใช้ทรัพยากรที่จะเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพเพราะผลของภาษี และยังส่งเสริมความได้เปรียบที่ภาษีแตกต่างกันไป มีผลต่อความมั่งคั่งและการกระจายรายได้ช่วยผู้ที่มีทรัพย์สินประเภทที่เสียภาษีต่ำ ซึ่งคือภาคเกษตรและภาคที่อยู่อาศัย การไปยกเว้นไม่เก็บภาษีทรัพย์สินจากกิจกรรมการเกษตรถ้าต่ำกว่า 50 ล้านบาทนั้น (เหมือนกับที่ยกเว้นทรัพย์สินที่อยู่อาศัยต่ำกว่า 20 ล้านบาทแรก) สำหรับบุคคลธรรมดา ทำให้ต้องถามว่ามันมาจากการหาข้อเท็จจริงด้านการกระจายของขนาดและมูลค่าการถือครองที่ดินเพื่อการเกษตรหรือไม่ สามัญสำนึกมันบอกผู้เขียนว่าเกษตรกรระดับนี้น่าจะมีฐานะค่อนข้างดีและถ้ามีทรัพย์สินเพื่อการเกษตรสูงถึงร้อยล้าน ภาระภาษีจะเสียเพียงแค่หนึ่งหมื่นบาทต่อปีหรือคิดเป็นอัตราภาษีเพียงแค่ 0.01% ซึ่งต่ำมากเหลือเกิน

ทำให้ต้องคิดว่าการทำการเกษตรในเขตเมืองหรือใกล้เมืองที่เสียภาษีน้อยระดับนี้ มันเหมาะสมแล้วหรือ ใครได้ประโยชน์ ไม่น่าจะเป็นประเทศชาติ นอกจากนี้ภาษีที่ต่ำเกินไป ไม่ส่งเสริมทางเลือกอื่นในการใช้ประโยชน์จากที่ดินที่น่าจะมีประสิทธิภาพมากกว่า มันช่วยเจ้าของที่ดินที่ประวิงเวลาขายที่ดินในอนาคตเมื่อความเจริญมาถึงโดยทำการเกษตรที่รายได้อาจไม่มากไปก่อน

4.ภาระภาษีที่เก็บจากที่อยู่อาศัยที่น้อยเกินไปส่งผลและโดยนัยยะทำให้ทรัพย์สินจากพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรมต้องเสียภาษีมากเกินไป (แม้ว่าอัตราภาษีที่เก็บในกิจการพาณิชย์และอุตสาหกรรมจะดูไม่สูงมาก) เพดานอัตราภาษีสำหรับ
กิจการค้าและอุตสาหกรรมจะอยู่ที่ 1.2% สูงกว่าที่อยู่อาศัยที่มีเพดานที่ 0.3% ถึงสี่เท่า ในหลักการเป็นที่ทราบกันดีว่าภาษีทรัพย์สินที่เป็นรายได้ของท้องถิ่นนั้น ใช้หลักภาษีผลประโยชน์ที่ให้แก่ผู้เสียภาษีหรือ Benefit Principle ทรัพย์สินของเรามีมูลค่าสูงขึ้นเพราะท้องถิ่นที่มีความเจริญจากถนนหนทางน้ำประปา ไฟฟ้า บ้านเรือน ที่อยู่อาศัย ทำให้เกิดการเติบโตเป็นเมืองและประชากร ส่วนสำคัญเกิดจากการใช้จ่ายหรือลงทุนจากรัฐบาล บางประเทศ เช่น Colombia มองการเก็บภาษีแบบนี้เหมือเป็นการเอาคืนการลงทุนของภาครัฐ มีนักวิชาการบางคนมองว่าบ้านพักอาศัยที่มีจำนวนมากได้ประโยชน์จากรัฐในประเด็นนี้มากกว่าร้านค้าและโรงงานอุตสาหกรรมด้วยซ้ำ ควรเก็บจากร้านค้าและโรงงานต่ำกว่าบ้านพักอาศัย แต่ในความเป็นจริง ไม่มีประเทศไหนทำได้ ส่วนตัวผู้เขียนคิดว่าเราควรจะเก็บในอัตราเดียวกันได้ ไม่ส่งเสริมบ้านพักอาศัยมูลค่าสูงๆ ไม่ส่งเสริมสินทรัพย์ที่ไม่ก่อประโยชน์หรือ Unproductive Assets ไม่ส่งเสริม Rentier หรือเสือนอนกิน ไม่ลงโทษกิจการธุรกิจที่ต้องการการประหยัดจากขนาดหรือต้องใช้พื้นที่มาก เช่น กิจการโกดังเก็บของ โลจิสติกส์ กิจการการขนส่ง ภาระภาษีที่พักอาศัยมูลค่า 50 ล้าน เสียภาษีแค่หลักพันคือ 6,000 บาท แต่ร้านค้าและโรงงานเสียหลักแสนคือ 1.5 แสนบาท ต่างกันถึง 25 เท่า บ้านพักหลังหลัก 100 ล้านเสียภาษีแค่หลักหมื่นปีละ 12,500 บาท แต่ร้านค้าและโรงงานเสีย 3.5 แสนบาท ต่างกันถึง 28 เท่า

เราไม่ควรคิดแบบง่ายๆ คนที่มีบ้านร้อยล้านถ้าไม่ต้องทำธุรกิจก็ต้องมีรายได้ทางอื่น ทรัพย์สินร้อยล้านของธุรกิจไม่ใช่ความมั่งคั่งเพราะต้องหักหนี้ ต้องหารายได้

5.ผลของความแตกต่างในภาระภาษีระหว่างที่พักอาศัยซึ่งต่ำกว่าภาระภาษีของทรัพย์สินเพื่อการพาณิชย์และอุตสาหกรรมจะทำให้ร้านค้าและโรงงานเลี่ยงและลดภาษีโดยแบ่งพื้นที่ ซึ่งมีผลต่อมูลค่าทรัพย์สินระหว่างการใช้เป็นที่พักอาศัยสำหรับตนเองและคนงานและการใช้เพื่อหารายได้จากธุรกิจ จะช่วยสถานที่ที่คาบลูกคาบดอก สถานที่ขนาดเล็ก SMEs ต่างๆ แต่ไม่ช่วยโรงงานและออฟฟิศขนาดใหญ่ในใจกลางเมืองที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัยไม่ได้ง่าย ผลคือภาระภาษีที่ต่างกันมากเช่นนี้มันไปบิดเบือนการตัดสินใจการใช้ทรัพยากรที่จริงๆ ควรจะขึ้นอยู่กับปัจจัยด้านอื่นซึ่งไม่ใช่ภาษี

โดยสรุปทั้งหมดนี้เหมือนจะบอกกับเราว่า ถ้าจะออกแบบภาษีทรัพย์สินเพื่อท้องถิ่นที่ดี ไม่ควรไปยกเว้นอะไรที่ไม่ควรไปยกเว้น ไม่ควรสร้างความแตกต่างทางภาระมากเกินความจำเป็นจนมีผลร้ายตามมา ควรเน้นการหารายได้ท้องถิ่นให้ยั่งยืนระยะยาว ขณะเดียวกัน ดูแล้วเป็นธรรม ไม่บิดเบือนการใช้ทรัพยากรจนสูญเสียเรื่องประสิทธิภาพและผลิตภาพ