| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
|---|
เรามักจะมีความเชื่อว่าสังคมเผด็จการนั้นเป็นสังคมที่กฎหมายไม่ทำงาน หรืออาจจะเชื่อว่าเป็นสังคมที่กฎหมายนั้นเป็นเครื่องมือกดขี่ผู้คนทำให้ขาดเสรีภาพ หรือไม่คำนึงถึงความเป็นมนุษย์ ดังนั้น เราจึงเชื่อว่าสังคมที่ดีนั้นจะต้องเป็นสังคมที่มีหลักนิติธรรมหรือกฎหมายเป็นใหญ่ คือทุกคนเสมอกันภายใต้กฎหมาย (rule of law)
พูดง่ายๆ ก็คือ เราพยายามสร้างความน่าเชื่อถือและความศักดิ์สิทธิ์ให้กับสังคมนิติธรรม โดยการสร้างขั้วความแตกต่างของสังคมออกเป็นสองแบบ นั่นคือ สังคมที่ปกครองด้วยกฎหมาย (ซึ่งอาจจะไม่ได้เป็นสังคมที่ให้หลักประกันว่ากฎหมายและสถาบันทางกฎหมายและความยุติธรรมในสังคมนั้นเชิดชูความเป็นมนุษย์หรือบังคับใช้อย่างเท่าเทียม) ที่เรียกว่า rule by law กับสังคมที่ปกครองด้วยหลักนิติธรรม (rule of law) ที่เชื่อว่าเป็นระบอบการปกครองและการประกันสิทธิที่จะส่งเสริมให้เกิดความเป็นธรรมและการอยู่ร่วมกันได้ โดยรัฐบาลรวมทั้งภาคส่วนอื่นๆ จะต้องถูกตรวจสอบโดยกฎหมาย อีกทั้งกฎหมายเองจะต้องมีความชัดเจน เป็นที่รับรู้ต่อสาธารณะ มีความแน่นอนและยุติธรรม และนำมาใช้โดยเสมอกัน รวมทั้งจะต้องปกป้องสิทธิของผู้คน นอกจากนั้น กระบวนการออกกฎหมายและบังคับใช้กฎหมายจะต้องเข้าถึงได้ เป็นธรรม และมีประสิทธิภาพ
และประการสุดท้าย ความยุติธรรมจะต้องมีขึ้นโดยไม่ล่าช้า ผ่านคณะบุคคลที่มีความสามารถ มีศีลธรรม เป็นอิสระ และเป็นกลาง
คณะบุคคลเหล่านี้นอกจากจะต้องมีจำนวนที่เหมาะสม มีทรัพยากรในการจัดการเรื่องความยุติธรรมอย่างเพียงพอแล้ว ก็จะต้องสะท้อนถึงองค์ประกอบของสังคมนั้นๆ ด้วย (ดูคำจำกัดความและตัวชี้วัดในรายละเอียดจาก http://worldjusticeproject.org)
ในทางรัฐศาสตร์ โดยเฉพาะสาขาการเมืองเปรียบเทียบ ได้มีความพยายามในการศึกษาเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างระบบกฎหมายและการเมืองมากขึ้น จากยุคก่อนๆ ที่ศึกษาเฉพาะตัวแบบประชาธิปไตย หรือประสบการณ์จากประเทศที่ถือกันว่าพัฒนาแล้ว หรือประเทศตะวันตก รวมทั้งศึกษาสถาบันทางการเมืองต่างๆ นอกเหนือไปจากรัฐสภา รัฐบาล พรรคการเมือง และการมีส่วนร่วมของประชาชน มาสู่การศึกษาบทบาทของสถาบันตุลาการและสถาบันกฎหมาย ในสังคมอื่นๆ นอกสังคมตะวันตก งานอย่าง Tom Ginsburg and Tamiia Moustafa (eds.) Rule by Law: The Politics of Courts in Authoritarian Regime (Cambridge University Press, 2008) พบว่าสถาบันตุลาการ (judicial institutions) นั้นมีบทบาทสำคัญในฐานะตัวแสดงทางการเมืองในประเทศต่างๆ โดยเฉพาะในลักษณะของการเข้ามาทำให้การเมืองเป็นเรื่องของกระบวนการพิจารณาคดี หรือขึ้นกับการตัดสินของศาล หรือพูดง่ายๆ ว่าการตัดสินใจที่สำคัญทางการเมืองนั้นก็คือการตัดสินใจของศาล (judicialization of politics) มิใช่แค่การกำหนดนโยบายของรัฐบาลหรือกำหนดกฎหมายของรัฐสภา
หรือจะกล่าวอีกอย่างก็คือ การตัดสินใจที่จะกำหนดการเมืองในสังคมนั้นเป็นเรื่องของศาลมากกว่ารัฐบาลและรัฐสภา จากเดิมที่เรามักไม่ค่อยพูดถึงความสัมพันธ์ของศาลกับรัฐบาลและรัฐสภา แต่เรากำหนดระบอบการเมืองผ่านความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภาเป็นหลัก มาสู่การมองว่าหลักสำคัญของการปกครองอยู่ที่การใช้อำนาจของศาลในการยับยั้งหรือคัดง้างกับรัฐบาลและรัฐสภาเสียเอง มิใช่ศาลเป็นเพียงสถาบันสนับสนุนรัฐบาลและรัฐสภาโดยทำหน้าที่ตัดสินให้เป็นไปตามกฎหมายและนโยบายของสองสถาบันดังกล่าว
ความตื่นตัวของการศึกษาบทบาทของศาลในทางการเมืองในสังคมที่อาจจะไม่ใช่สังคมประชาธิปไตย ซึ่งอาจจะเป็นสังคมที่กำลังจะเป็นประชาธิปไตย หรือสังคมที่ถอยออกจากประชาธิปไตยนั้น ทำให้เราเห็นความสลับซับซ้อนของกระบวนการที่ศาลเข้ามามีบทบาททางการเมืองมากขึ้น และอาจจะไม่ได้เห็นง่ายๆ แค่ว่าศาลนั้นทำตามใบสั่งของรัฐบาลเท่านั้น แต่ศาลก็ดูจะมีอิสระอยู่มิใช่น้อยในการตัดสินคดีความต่างๆ
แต่ในท้ายที่สุดศาลอาจจะไม่ได้เป็นเครื่องมือในการคัดง้างอำนาจของรัฐบาลและรัฐสภาเผด็จการ (หรือกึ่งเผด็จการ) แต่อาจจะทำหน้าที่ที่สลับซับซ้อนไปกว่านั้น ในสภาวะของสังคมที่ไม่ได้เป็นประชาธิปไตย
หรืออาจจะนำไปสู่ประเด็นที่ใหญ่ขึ้นอีกประเด็นหนึ่งก็คือ แม้ว่าเราจะวางจุดสนใจของสถาบันการเมืองไปอยู่ที่ศาล แต่เราก็ต้องสนใจว่าความสัมพันธ์ทางอำนาจในสังคมเผด็จการ สังคมกึ่งเผด็จการ หรือสังคมที่ไม่ใช่สังคมประชาธิปไตยนั้น ศาลนั้นดำรงอยู่และพัฒนาตัวเองท่ามกลางข้อจำกัดต่างๆ เหล่านั้นได้อย่างไร และจริงหรือไม่ที่การทำงานของศาลนั้นจะนำสังคมก้าวไปสู่ความเป็นประชาธิปไตย หรือแม้กระทั่งสังคมที่เชื่อว่ามีประชาธิปไตย
แต่เมื่อเผชิญกับภัยคุกคามต่างๆ สังคมเหล่านั้นก็อาจจะผสมผสานเอาหลักการประชาธิปไตยกับเผด็จการเข้าด้วยกัน อาทิ การสร้างระบอบความมั่นคงภายในประเทศเพื่อเผชิญหน้ากับการก่อการร้าย
ท่ามกลางความพยายามในการศึกษาบทบาทของศาลในสังคมที่ไม่ใช่สังคมประชาธิปไตย นักวิชาการทางรัฐศาสตร์พบว่าเรื่องนี้มีความซับซ้อนกว่าการมองว่าศาลนั้นเป็นเพียงกลไกของฝ่ายเผด็จการเท่านั้น แต่พบหน้าที่สำคัญ 5 ประการของศาล (และสถาบันตุลาการ) ในสังคมที่ไม่ใช่ประชาธิปไตย
หนึ่ง การทำหน้าที่สถาปนาการควบคุมทางสังคมและกีดกันฝ่ายที่ต่อต้านระบอบ ซึ่งสิ่งเหล่านี้ไม่ใช่แค่เรื่องง่ายๆ ว่าศาลเที่ยวไปห้ามโน่นห้ามนี่เหมือนในตัวแบบคลาสสิก แต่หมายถึงการที่สังคมที่แม้จะอยู่ภายใต้การปกครองแบบเผด็จการก็เปิดโอกาสให้มีการต่อสู้คดีโดยเฉพาะคดีทางการเมือง แต่ก็ปล่อยให้การดำเนินคดีและพิจารณาคดียืดเยื้อไปเรื่อยๆ และทำให้ดูเหมือนว่าศาลมีอิสระและพึ่งพาได้ในสังคมเผด็จการ หรือการใช้ศาลและสถาบันตุลาการในการจัดการพรรคการเมืองฝ่ายตรงข้ามกับรัฐบาล หรือจัดการกับฝ่ายตรงข้ามของผู้ที่มีอำนาจที่แท้จริงในระบอบนั้นๆ โดยเฉพาะเมื่อพรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมืองเหล่านั้นเป็นผู้ที่ได้รับเจตจำนงจากประชาชน (popular will) พรรคเหล่านั้นก็จะถูกดำเนินคดีอย่างยืดเยื้อจากสถาบันตุลาการต่างๆ
สอง การเสริมสร้างความชอบธรรมให้กับระบอบที่ไม่ใช่ประชาธิปไตย ทั้งนี้ เนื่องจากความชอบธรรมเป็นเงื่อนไขทางการเมืองที่สำคัญ โดยเฉพาะในระบอบเผด็จการนั้น การอ้างอิงความชอบธรรมทางกฎหมายก็เป็นเรื่องที่สำคัญ และลดการใช้กำลังอาวุธลง ทั้งนี้ ระบอบเผด็จการนั้นนอกเหนือจากการพยายามสร้างความชอบธรรมผ่านผลงานรูปธรรมทางเศรษฐกิจ อาทิ โครงการต่างๆ รวมทั้งความมีเสถียรภาพทางการเมืองแล้ว สังคมเผด็จการก็อาจเลือกที่จะสร้างภาพลักษณ์ที่เป็นอิสระของสถาบันตุลาการ แต่ก็จะพบว่าศาลมักจะไม่ขัดใจ หรือตัดสินอะไรที่คลุมเครือและให้คุณกับการใช้อำนาจของฝ่ายรัฐบาลหรือฝ่ายทหารอยู่บ่อยๆ หรือแม้กระทั่งจะมีการประกาศกฎอัยการศึก แต่ศาลก็ยังได้รับสิทธิในการดำเนินการอยู่ หรือในบางกรณีการปล่อยให้ศาลนั้นทำงาน ก็เพราะว่าความนิยมในตัวของรัฐบาลที่ใช้อำนาจเผด็จการนั้นลดลง (แต่ศาลเหล่านี้ก็ไม่ได้มีอำนาจจริง หรือมีอำนาจในขอบเขตที่จำกัด)
สาม การควบคุมเครือข่ายอำนาจของระบอบและรักษาเอกภาพในหมู่ผู้นำ เราพบว่าบางครั้งการที่ระบอบเผด็จการยอมให้เกิดการตรวจสอบข้าราชการหรือกลไกของรัฐเอง ก็เพราะศาลนั้นเป็นเครื่องมือที่ดีในการควบคุมลูกน้องของฝ่ายเผด็จการเอง อาทิ การมีการใช้กฎหมายปกครองและศาลปกครองนั้นก็อาจไม่ใช่เรื่องของการเชื่อว่าประชาชนนั้นสามารถร้องเรียนและควบคุมตรวจสอบข้าราชการ แต่อาจเป็นเรื่องที่บรรดาผู้นำจำต้องมีเครื่องไม้เครื่องมือในการควบคุมลูกน้องของตนเอง อันเนื่องมาจากทั้งสื่อและกลุ่มผลประโยชน์ซึ่งในสังคมประชาธิปไตยนั้นทำหน้าที่แข็งขันในการตรวจสอบรัฐนั้นกลับไม่ทำงานในสังคมเผด็จการเพราะถูกปราบปรามหรือควบคุมอยู่แล้ว
ในแง่นี้การปราบปรามคอร์รัปชั่นในหมู่ข้าราชการนั้นอาจไม่ใช่คุณธรรมอะไรมากไปกว่าการเป็นเหตุผลจำเป็นทางการบริหาร เพื่อให้ผู้นำและชนชั้นนำสามารถจัดการคู่แข่งทางการเมืองและการบริหารของพวกเขาที่จะมารวบรวมทรัพยากรที่จะมาต่อกรและคัดง้างอำนาจของพวกเขาได้ และนั่นคือเหตุผลที่ทำไมสถาบันตุลาการและองค์กรที่ถูกเรียกว่าองค์กรอิสระนั้นจึงสามารถทำงานได้ในสังคมเผด็จการ รวมทั้งการทำให้ขั้วต่างๆ ของชนชั้นนำสามารถประสานประโยชน์กัน ไม่เกิดลักษณะการผูกขาดอำนาจของคนหรือกลุ่มคนกลุ่มเดียว
สี่ การสร้างความน่าเชื่อถือในปริมณฑลทางเศรษฐกิจ สิ่งที่ต้องพิจารณาเป็นหลักก็คือ การมีสถาบันตุลาการที่เป็นอิสระในสังคมเผด็จการก็เพื่อสร้างหลักประกันว่าสิทธิในการถือครองทรัพย์สินของผู้คน โดยเฉพาะธุรกิจ และธุรกิจที่ลงทุนจากต่างชาตินั้นจะได้รับการปกป้องในการหาประโยชน์ในระบบเศรษฐกิจ ในนามของการค้าเสรี แต่ทั้งนี้ก็ไม่จำเป็นว่าสิ่งที่เราพูดถึงสถาบันกฎหมายและตุลาการที่สนับสนุนการค้าเสรีที่ได้รับการยอมรับจากสถาบันโลกาภิบาลต่างๆ จะผลักดันสังคมให้เกิดความเท่าเทียมกันในเรื่องการเติบโตทางเศรษฐกิจไปยังทุกภาคส่วน และสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจให้กับประชาชนในประเทศเหล่านั้นในระยะยาว
ห้า การมอบอำนาจในเรื่องของการปฏิรูปที่ยังหาข้อตกลงไม่ได้ให้กับสถาบันตุลาการ ผู้ปกครองในสังคมเผด็จการหลายแห่งเชื่อว่าพวกตนจะได้เปรียบหากนำเอาประเด็นปัญหาทางการเมืองที่ยังถกเถียงต่อสู้กันอยู่นั้นไปอยู่ในปริมณฑลที่คณะตุลาการนั้นมีอำนาจ ซึ่งสิ่งเหล่านี้เกิดจากการที่เรื่องบางเรื่องนั้นผู้ปกครองเองนั้นต้องการให้เป็นไปอย่างนั้น แต่อาจจะไม่ได้รับความเห็นชอบหรือสนับสนุนจากประชาชน ก็เลยจำเป็นต้องใช้กลไกทางตุลาการในการตัดสินใจเรื่องนี้ ทั้งที่ทราบดีว่าคณะตุลาการนั้นมีรสนิยมและจุดยืนทางการเมืองเช่นเดียวกับผู้มีอำนาจอยู่แล้วตั้งแต่แรก การตัดสินใจเช่นนี้เมื่อออกมาจากในรูปลักษณะของคำพิพากษาของศาลก็จะลดความขัดแย้งกันเองในหมู่ชนชั้นนำ และทำให้ประชาชนยอมรับ (รวมทั้งการพยายามอ้างว่านโยบายบางอย่างที่เคยสัญญาเอาไว้นั้นทำไม่ได้)
กล่าวโดยสรุป ไม่ว่าจะเป็นสังคมเผด็จการหรือสังคมที่ก้าวเข้าสู่ประชาธิปไตย การที่ศาลเข้ามามีบทบาทในการตัดสินใจทางการเมืองนั้น เกิดขึ้นจากการที่เกิดความขัดแย้งขึ้นในสังคม และระบบเลือกตั้ง หรือระบบชนชั้นนำเองก็เอาไม่อยู่ และเมื่อทุกฝ่ายนั้นรู้ว่าตนอาจจะสูญเสียอำนาจไปให้กับอีกฝ่ายหนึ่ง บางทีเขาก็เลือกที่จะสร้างและให้อิสระกับศาลมากขึ้น เพื่อต่ออายุให้กับฝ่ายตนเองให้ได้มากที่สุด ทั้งที่การกระทำเช่นนี้ก็มีความเสี่ยงอยู่มิใช่น้อย (ผมได้แนะนำชุดความคิดนี้มาหลายครั้ง ทั้งจากของ Ginsburg และ Hirschl) ว่าต่อไปนั้นศาลอาจจะมีอิสระไปจากตัวเองจริงๆ
ดังนั้น สิ่งที่เราควรจะสนใจต่อเนื่องก็คือ บรรดาชนชั้นนำเหล่านั้น ทั้งโลกประชาธิปไตยและโลกไม่ใช่ประชาธิปไตยนั้นจะทำให้ศาลนั้นเป็นพวกของเขาได้อย่างไร…อย่าง “เนียน” ที่สุดเท่าที่จะทำได้
ตัวอย่างของการทำให้สถาบันตุลาการนั้นอยู่ในฝ่ายเดียวกับผู้มีอำนาจนั้นอาจจะยังเห็นได้ชัดในระบอบเผด็จการ เช่น การปล่อยให้ศาลมีอิสระในการแต่งตั้งกันเอง หรือปล่อยให้ศาลทำงานแต่ยังคงอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเอาไว้ให้รัฐสภาและรัฐบาลที่ยังเป็นฝ่ายตน หรือการสร้างระบบศาลให้มีความซับซ้อนกระจัดกระจายเข้าไว้ ไม่ให้มีลักษณะที่แบ่งงานชัดเจนและมีลำดับขั้น รวมทั้งการอาจตั้งศาลพิเศษขึ้นมาทับซ้อนกับศาลที่มีอยู่ หรือการทำให้ภาคประชาชนนั้นอ่อนแอจนไม่สามารถกดดันทั้งรัฐบาลและศาลได้ แต่ในแง่นี้ระบอบที่เป็นระบอบเผด็จการแบบซ่อนรูปหรือระบอบที่ฝ่ายประชาธิปไตยยังผนึกอำนาจของตัวเองไม่ได้นั้นก็อาจจะประสบปัญหาที่ซับซ้อนเช่นกัน เพราะมีเงื่อนไขหลายประการที่จำต้องปล่อยให้ศาลเป็นอิสระ ทั้งที่รู้ว่าความเป็นอิสระของศาลนั้นไม่ได้ทำให้ประชาธิปไตยนั้นเดินไปข้างหน้า
ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งก็คือ ในสังคมที่อาจไม่ใช่ทั้งเผด็จการเข้มข้น และไม่ใช่ประชาธิปไตยอุดมคตินั้น อาจจะมีความซับซ้อนในเรื่องบทบาทของสถาบันตุลาการ (ที่ผมเรียกสลับไปมากับศาล) อย่างที่จำต้องเฝ้าสังเกตอย่างใกล้ชิด ดังตัวอย่างเช่นการใช้นิยามว่าเผด็จการแบบอ่อน (soft authoritarianism) ที่แม้จะเป็นสังคมที่มีหลักประชาธิปไตยทำงาน เช่น มีการเลือกตั้ง หรือมีการใช้หลักนิติธรรม แต่ก็มีความพยายามแปลหลักนิติธรรมให้มีลักษณะที่เข้ากับเงื่อนไขทางวัฒนธรรมที่เอื้อประโยชน์กับผู้ที่มีอำนาจ หรือกลุ่มอำนาจบางกลุ่มอยู่
อาทิ งานวิชาการที่วิจารณ์สังคมสิงคโปร์ ของ Mohamed Nasir and Bryn Turner. Governing as Gardening: Reflections on Soft Authoritarian in Singapore. Citizenship Studies. 17 (3-4), 2013 ที่มองว่ามีความพยายามในการใช้มิติหนึ่งของลัทธิขงจื๊อเข้าให้ความหมายกับการปกครองโดยเน้นเรื่องหน้าที่ของพลเมืองต่อรัฐ และมองว่ารัฐมีหน้าที่ขจัด “วัชพืช” คือคนที่เห็นต่าง หรือปัจจัยภายนอกที่ไม่ดีและเป็นอันตรายต่อส่วนรวมออกไป และรัฐมีหน้าที่สร้างพลเมืองที่มีการศึกษา (well-educated citizen) ไม่ใช่สร้างพลเมืองที่สามารถรับรู้ข่าวสารที่แตกต่าง (well-informed citizen) เพราะการศึกษานั้นสร้างวินัย แต่ความสามารถในการรับรู้ข่าวสารที่แตกต่างนั้นจะสร้างเสรีภาพ
ในสังคมอย่างบ้านเรานั้นเราอาจจะพบความซับซ้อนของเผด็จการแบบอ่อนในรูปแบบอื่นและซับซ้อนมาก เพราะมันไม่ใช่เรื่องของการมีอำนาจที่เป็นทางการของคนกลุ่มหนึ่งเหนือรัฐบาลและรัฐสภาอีกต่อไป หรือการใช้คำอธิบายว่ารัฐซ้อนรัฐหมายถึงการมีองค์กรบางอย่างที่มีอำนาจแท้ในรัฐท่ามกลางองค์กรอื่นๆ ซึ่งก็ยังทำงานสอดคล้องต้องกัน อาทิ ในการพูดถึงระบบราชการและทหารในฐานะรัฐซ้อนรัฐ แต่เราอาจจะมีรัฐที่มีขั้วอำนาจที่ซับซ้อนและแย่งชิงกันและไม่ได้เผชิญหน้ากันอย่างแตกหักในเวทีประชาธิปไตยในแบบของการคานอำนาจกันอย่างเป็นทางการ แต่เป็นเรื่องของการที่แต่ละฝ่ายยังยึดกุมอำนาจได้อย่างไม่เบ็ดเสร็จ และทำให้รัฐนั้นกลายเป็นปริมณฑลในการปะทะอำนาจกันเองมากกว่าจะเป็นเรื่องแค่มองว่ารัฐล้มเหลวหรือไม่ เพราะทุกฝ่ายก็กุมอำนาจรัฐเอาไว้ และถ้าฝ่ายหนึ่งผลักดันนโยบายหรือทำงานไม่ได้ อีกฝ่ายก็เผชิญปัญหาเรื่องความชอบธรรมในการปกครองมิใช่น้อย
ดังนั้น ผมจึงยังไม่ได้มองว่าศาลนั้นเป็นพวกใครเสียทั้งหมด เพราะในระยะยาวนั้นศาลก็จะต้องพยายามยืนอยู่ให้ได้
แต่สิ่งที่น่าสนใจก็คือ การประกอบสร้างหลักนิติธรรมแบบไทยๆ นั่นแหละครับ ว่าสุดท้ายในท่ามกลางระบอบที่ยังไม่มีใครสถาปนาอำนาจได้อย่างเบ็ดเสร็จเช่นนี้ หลักนิติธรรม (และสถาบันตุลาการ) ในสังคมที่ปกครองไม่ได้อย่างเบ็ดเสร็จจากทุกฝ่ายจะมีชีวิตของตัวเองอย่างไร และจะนำพาพวกเราไปสู่เป้าหมายอะไร…
