คงไม่มีใครปฏิเสธว่าระบบการศึกษา และระบบการพัฒนาความสามารถทางวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนวัตกรรมควรจะได้รับการปฏิรูปนานแล้ว แต่จะปฏิรูปไปในทิศทางใด ย่อมมีความคิดเห็นที่แตกต่างกันได้
แนวทางการควบรวมสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) เข้ากับกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีและหน่วยงานให้ทุนวิจัยของประเทศทั้งหมดเป็นแนวทางที่รัฐบาลต้องการให้เกิดขึ้นโดยกระทรวงใหม่จะมีการจัดโครงสร้างออกเป็น 4 กลุ่มงานคือ กลุ่มงานนโยบาย วางแผนและให้ทุน กลุ่มงานสถาบันบัณทิตวิทยาศาสตร์แห่งประเทศไทย (กลุ่มสถาบันวิจัยของรัฐ) กลุ่มมหาวิทยาลัยวิจัย และกลุ่มมหาวิทยาลัยเชิงพื้นที่ (มหาวิทยาลัยราชภัฏ) โดยมีเป้าหมายเพื่อสนับสนุนการนำพาประเทศไปสู่ 4.0
ในฐานะผู้ที่สอนหนังสือและทำวิจัยเรื่องนโยบายวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนวัตกรรม (วทน.) มาพอสมควร ผมคิดว่าแนวความคิดนี้ไม่น่าจะประสบความสำเร็จ และเป็นการตอกย้ำความเชื่อสำคัญที่อยู่เบื้องหลังการกำหนดนโยบาย วทน. สองประการที่ดำเนินมาหลายสิบปี
ความเชื่อประการแรก คือ การวิจัยและพัฒนาเป็นกิจกรรม วทน. ที่สำคัญที่สุด ถึงขนาดมีการกำหนดเป้าหมายการเพิ่มสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านการวิจัยและพัฒนาเมื่อเทียบกับผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ ทั้งที่สิ่งที่ประเทศไทยในฐานะประเทศที่พัฒนาอุตสาหกรรมทีหลังต้องการมากในขณะนี้เช่นกันคือความสามารถในการผลิต วิศวกรรม การออกแบบ การสร้างตราสินค้าและรูปแบบธุรกิจใหม่
ความเชื่อประการที่สอง คือ มหาวิทยาลัยและสถาบันวิจัยของรัฐเป็นองค์กรที่สำคัญที่สุดในการสร้างความสามารถทางเทคโนโลยีและนวัตกรรมของประเทศ ในความเป็นจริง บริษัทคือองค์กรที่ต้องแข่งขันระหว่างประเทศ ไม่ใช่มหาวิทยาลัยและสถาบันวิจัยของรัฐ เทคโนโลยีและความรู้ใหม่จำนวนมากถูกผลิตและนำไปใช้โดยบริษัท การพัฒนาคนไม่ว่าจะเป็นวิศวกร ผู้ชำนาญการด้านต่างๆ และผู้บริหารเกิดขึ้นภายในบริษัทอย่างมีนัยสำคัญ
ในกรณีประเทศไทย ไม่น่าแปลกใจที่มหาวิทยาลัยและสถาบันวิจัยของรัฐเป็นผู้ได้รับงบประมาณส่วนใหญ่ด้าน วทน. ของประเทศ การผลักดันนโยบายต่างๆ ส่วนใหญ่กระทำผ่านมหาวิทยาลัยและสถาบันวิจัยของรัฐ งบประมาณที่ให้กับบริษัทโดยตรงเพื่อพัฒนาขีดความสามารถทางเทคโนโลยีและนวัตกรรม ทั้งที่เป็นการให้ทุนรายบริษัทหรือ กลุ่มบริษัท (consortium) น้อยมากเมื่อเทียบกับประเทศที่มีระดับการพัฒนาเศรษฐกิจใกล้เคียงกับไทย เช่นมาเลเซีย เป็นต้น ไม่ต้องพูดถึงเกาหลี ไต้หวัน สิงคโปร์ และญี่ปุ่น
สิ่งที่ถูกละเลยไม่ได้รับการพูดถึงเลยคือ การเชื่อมโยงนโยบาย วทน. เข้ากับการพัฒนาภาคเศรษฐกิจจริงไม่ว่าจะเป็นอุตสาหกรรม เกษตรกรรม หรือบริการ
ความสำเร็จของญี่ปุ่น เกาหลี ไต้หวัน และสิงคโปร์ อยู่ที่การทำให้นโยบายการพัฒนา วทน.เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายอุตสาหกรรม เกษตรกรรมและบริการ
การพัฒนาอุตสาหกรรมไม่ได้อยู่ที่เพิ่มจำนวนโรงงาน แต่อยู่ที่การสร้างความสามารถทางเทคโนโลยีและนวัตกรรมได้ด้วยตัวเองภายในบริษัท ยกตัวอย่างเช่น กระทรวงเศรษฐกิจการค้าและอุตสาหกรรม (Ministry of Economy, Trade and Industry: METI) ของญี่ปุ่น มีหน่วยงานให้ทุน (New Energy and Industrial Technology Development Organization: NEDO) และสถาบันวิจัย (Advanced Institute of Science and Technology: AIST) ที่อยู่ภายใต้กระทรวงเป็นเครื่องมือสำคัญในการผลักดันให้นโยบายไปสู่การปฏิบัติ เช่นเดียวกับกระทรวงสำคัญอื่นๆ กรณีของเกาหลี ไต้หวัน สิงคโปร์ มาเลเซีย ก็มีลักษณะอย่างเดียวกัน แนวคิดในการจัดตั้งกระทรวงใหม่ของประเทศไทยโดยการนำเอาหน่วยงานให้ทุนและสถาบันวิจัยและพัฒนาของรัฐมารวมไว้ด้วยกันจึงเป็นแนวคิดที่สวนทางและยิ่งจะทำให้นโยบาย วทน.ห่างไกลจากการเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายการพัฒนาภาคเศรษฐกิจจริงจังมากยิ่งขึ้น
ผมมีข้อเสนอแนะในเรื่องการปรับโครงสร้างและแนวทางการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติที่ต่างไปจากข้อเสนอการจัดตั้งกระทรวงใหม่ (หลายเรื่องเป็นเรื่องรายละเอียดแต่มีความสำคัญ) ดังนี้
ก) ในระดับชาติ ที่ผ่านมามีความพยายามในการควบรวมสำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ (วช.) และสำนักงานนโยบายวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนวัตกรรม (สวทน.) ภายใต้กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีเข้าด้วยกัน แต่ยังไม่ประสบความสำเร็จ
หน่วยงานนโยบายระดับชาติที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานและสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีมีความจำเป็น และในหลายประเทศมีหน่วยงานที่ผู้นำสูงสุดนั่งเป็นประธานในลักษณะเดียวกัน เช่น ญี่ปุ่นมีสภาวิทยาศาสตร์ เทคโนโนโลยีและนวัตกรรม (Council for Science, Technology and Innovation) ภายใต้สำนักงานคณะรัฐมนตรี (Cabinet Office) ปัจจัยที่ทำให้การทำงานของสภาแห่งนี้ประสบผลสำเร็จและสามารถเป็นบทเรียนของประเทศไทยได้ คือ การประชุมมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานจริง (ไม่ใช่รองนายกรัฐมนตรีปฏิบัติหน้าที่แทน) และมีการประชุมถี่ เดือนละครั้ง ที่เป็นเช่นนี้นอกจากรัฐบาลให้ความสำคัญแล้ว การประชุมยังสั้นและกระชับ มีรัฐมนตรีนโยบาย วทน. ที่สังกัดสำนักงานคณะรัฐมนตรี เป็นรองประธานและผู้ประสานและผลักดันนโยบายกับกระทรวงต่างๆ (ไม่ใช่รัฐมนตรีกระทรวงวิทยาศาสตร์ ซึ่งย่อมมีวาระที่ตัวเองต้องการผลักดันโดยอาศัยที่ประชุมร่วมกับรัฐมนตรีกระทรวงอื่นๆ)
กรรมการนอกจากมีรัฐมนตรีกระทรวงสำคัญ ยังมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจากภาคเอกชน และวิชาการที่บางส่วนทำงานเต็มเวลาและนั่งเป็นประธานคณะทำงาน (เทียบได้กับคณะอนุกรรมการของไทย) ซึ่งมีการประชุมเกือบทุกอาทิตย์ ทำให้ได้ประธานที่มีความรอบรู้และบารมีในการคิดและผลักดันนโยบายต่างๆ รวมทั้งทำให้การประชุมสภาใหญ่สั้นกระชับ เพราะมีการวิเคราะห์และไตร่ตรองมาค่อนข้างดี
สำนักงานเลขานุการนอกจากมีข้าราชการประจำแล้ว ยังมีข้าราชการจากกระทรวงอื่นและบุคลากรจากภาคเอกชนจำนวนมากมาทำงานทุกสองหรือสามปี ทำให้การกำหนดนโยบายสามารถประสานสอดคล้องกับนโยบายและการทำงานของกระทรวงอื่นและภาคเอกชน
ข) ควรมีหน่วยงานวิจัยนโยบาย ที่มีนักวิจัยนโยบายทำงานประจำและบางส่วนยืมตัวจากภาคเอกชนและมหาวิทยาลัย ดำเนินการเก็บข้อมูลและทำวิจัยเชิงลึก ในลักษณะเดียวกับ National Institute of Science and Technology Policy (NISTEP) และ Korea Institute of S&T Evaluation and Planning (KISTEP) ของญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ โดยหน่วยงานวิจัยนโยบายควรอยู่ภายใต้หรือมีความเชื่อมโยงอย่างมากกับส่วนราชการที่กำหนดนโยบายระดับชาติในข้อ ก. เพื่อให้การวิจัยนโยบายกับการกำหนดนโยบายจริงมีความสอดคล้องกัน
ที่ผ่านมาประเทศไทยมักมีการให้ข้าราชการที่มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงเป็นผู้คิดค้นนโยบายเอง หากแต่ข้าราชการเหล่านั้น ไม่มีเวลาในการทำวิจัยเชิงลึก หรือไม่ก็จ้างบริษัทที่ปรึกษาภายนอกที่ไม่มีความรู้ความเข้าใจในเนื้อหาและกระบวนการกำหนดนโยบาย ทำให้นโยบายที่ผ่านมาขาดรายละเอียดและไม่สามารถนำไปสู่การปฏิบัติจริง
หน่วยงานวิจัยนโยบายดังกล่าวยังสามารถทำการประเมินผลหรือจัดให้มีการประเมินผลการดำเนินการตามนโยบายได้ด้วย ซึ่งทำให้ได้การประเมินผลที่เป็นกลางกว่าการที่ให้ส่วนราชการที่มีหน้าที่ในการกำหนดนโยบายโดยตรงทำการประเมินผลตัวเอง หรือเป็นผู้จัดให้มีการประเมินผล
ค) แยกหน่วยงานให้ทุนวิจัยออกเป็นสองระดับ คือ หน่วยงานที่ให้ทุนเพื่อการวิจัยพื้นฐานในลักษณะจากล่างสู่บน (เปิดกว้างให้นักวิจัยเสนอข้อเสนออย่างอิสระ) เช่น สกว. อยู่ภายใต้กระทรวงวิทยาศาสตร์ หรือสำนักนายกรัฐมนตรี และหน่วยงานที่ให้ทุนวิจัยและพัฒนานวัตกรรมในกระทรวงสำคัญตามภารกิจหลักของกระทรวงนั้นๆ เช่นการวิจัยเทคโนโลยีและนวัตกรรมเพื่อภาคอุตสาหกรรมควรอยู่ภายใต้หน่วยงานให้ทุนในสังกัดกระทรวงอุตสาหกรรม เป็นต้น เพื่อให้นโยบาย วทน. เป็นส่วนสำคัญของนโยบายของกระทรวงหลัก
ง) สถาบันวิจัยของรัฐควรแยกสถาบันที่เน้นการวิจัยพื้นฐาน และสถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาความสามารถทางเทคโนโลยีในภาคเศรษฐกิจจริง เช่น วิจัยเพื่ออุตสาหกรรม ออกจากกัน ในลักษณะเดียวกับ Max Plank Institute และ Fraunholfer ของเยอรมนี RIKEN และ AIST ของญี่ปุ่น และ Academy Sinica และ ITRI ของไต้หวัน เพื่อให้สามารถพัฒนาเป็นสถาบันวิจัยที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ลดความซ้ำซ้อน และตอบโจทย์ที่ชัดเจน (ไม่ใช่พยายามตอบทุกโจทย์ แต่ตอบไม่ได้ลึกและไม่มีผลในเชิงปฏิบัติ) สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาภาคเศรษฐกิจจริงควรสังกัดกระทรวง
ต่าง ๆ เช่น กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงคมนาคม กระทรวงกลาโหม เป็นต้น เพื่อให้การวิจัยและการพัฒนาความสามารถด้านนวัตกรรมเป็นส่วนสำคัญของนโยบายของกระทรวงเหล่านั้น
สถาบันวิจัยดังกล่าวไม่ควรทำแต่การวิจัยแต่ควรทำหน้าที่เป็นตัวกลางในการนำภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ เอกชน วิชาการ มาทำงานร่วมกัน เพื่อให้เกิดการยกระดับความสามารถทางเทคโนโลยีและนวัตกรรม ผ่านกลไกต่างๆ เช่น การทำวิจัยร่วม (R&D consortium) การพัฒนาบุคลากรและทักษะเฉพาะด้านร่วมกัน การบ่มเพาะธุรกิจ และอื่นๆ
อนึ่ง การประเมินผลการดำเนินงานของสถาบันวิจัยลักษณะนี้ควรวัดจากการเพิ่มขึ้นของสัดส่วนรายได้ที่ไม่ได้มาจากงบประมาณที่ได้รับเป็นประจำ (block grant) เช่นรายได้จากภาคอุตสาหกรรมหรือการได้รับเงินสนับสนุนจากหน่วยงานของรัฐที่ต้องมีการแข่งขัน (competitive grant) ไม่ควรใช้ตัวชี้วัดเรื่องผลงานวิชาการอย่างสถาบันวิจัยเชิงพื้นฐาน หรือแม้กระทั่งสิทธิบัตร (ซึ่งจำนวนมากไม่ได้ถูกนำไปใช้จริง)
ในส่วนของกระทรวงอุตสาหกรรม ควรยกระดับสถาบันเฉพาะทางเช่น สถาบันยานยนต์ สถาบันไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์ ขึ้นเป็นสถาบันวิจัยและนวัตกรรม (แต่ยังคงทำหน้าที่เป็นตัวกลางในแต่ละอุตสาหกรรม และทำกิจกรรมอื่นๆ) และยกเลิกนโยบายการให้สถาบันเหล่านี้เลี้ยงตัวเอง ซึ่งจะทำให้การดำเนินการของสถาบันเฉพาะทางเป็นการดำเนินการเพื่อส่วนรวมในระยะยาวมากกว่าการแสวงหาความอยู่รอดระยะสั้นมากยิ่งขึ้น
จ) ในส่วนของมหาวิทยาลัยควรมีการแยกประเภทมหาวิทยาลัยตามความชำนาญของมหาวิทยาลัยนั้น เช่น มหาวิทยาลัยที่เน้นการสอน (teaching university) มหาวิทยาลัยที่เน้นการวิจัย (research university) มหาวิทยาลัยที่เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจโดยตรง เช่นการสร้างผู้ประกอบการใหม่ (entrepreneurial university) ไม่จำเป็นที่ทุกมหาวิทยาลัยต้องทำสิ่งเดียวกัน เช่นมีกิจกรรมสร้างผู้ประกอบการหรือมีหน่วยบ่มเพาะธุรกิจ
ฉ) ในส่วนการดำเนินงานในเชิงพื้นที่ ควรโอนมหาวิทยาลัยราชภัฏไปสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้ตอบโจทย์ความต้องการของท้องถิ่นอย่างแท้จริง และให้มีการจัดตั้งสถาบันวิจัยภายใต้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทำการวิจัยและพัฒนาเพื่อสนับสนุนผู้ประกอบการในแต่ละท้องถิ่นที่มีความแตกต่างกัน
ในประเทศญี่ปุ่นมีสถาบันวิจัยท้องถิ่นที่มีความเชี่ยวชาญชำนาญสอดคล้องกับอุตสาหกรรมของแต่ละท้องถิ่นในระดับวิสาหกิจขนาดกลางและย่อม และวิสาหกิจชุมชน มาเกือบร้อยปี การทำงานของสถาบันวิจัยท้องถิ่นเป็นการทำการวิจัยเต็มเวลา มีโจทย์และผู้มีส่วนเกี่ยวข้องที่แตกต่างไปจากสถาบันวิจัยระดับชาติ และมหาวิทยาลัยที่อาจารย์ต้องทำงานสอนหนังสือเป็นหลัก
นอกจากนี้ การมีมหาวิทยาลัยและสถาบันวิจัยของตนเอง จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีเครื่องมือที่ใช้ในการผลักดันนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่นไปสู่การปฏิบัติ
ภัทรพงศ์ อินทรกำเนิด
ศาสตราจารย์ National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS), Tokyo
