ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกยุทธศาสตร์ใหม่ยุคทรัมป์ โดย สุรชาติ บำรุงสุข

การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจใหญ่ในเวทีโลก ปัจจุบันกำลังทวีความเข้มข้นมากขึ้น สหรัฐอเมริกาในสถานะของการเป็น “มหาอำนาจเก่า” ดูเสมือนว่ากำลังอยู่ในภาวะถดถอย ขณะที่จีนในความเป็น “มหาอำนาจใหม่” กำลังอยู่ในภาวะทะยานขึ้น หรือที่เรียกปรากฏการณ์ทะยานสู่ความเป็นมหาอำนาจของจีนว่า “The Rise of China” ผลจากสภาวะเช่นนี้ทำให้การเมืองโลกอยู่ในเงื่อนไขของการแข่งขันของรัฐมหาอำนาจใหญ่อีกครั้ง ซึ่งก็ไม่ได้แตกต่างไปจากประวัติศาสตร์การเมืองระหว่างประเทศในอดีตแต่อย่างใด ที่การแข่งขันของรัฐมหาอำนาจเช่นนี้จะมีส่วนโดยตรงต่อการกำหนดระเบียบระหว่างประเทศในแต่ละยุคแต่ละสมัย

การตอบโต้ทางยุทธศาสตร์ในทางเศรษฐกิจของผู้นำสหรัฐจึงได้แก่ การขับเคลื่อนแนวนโยบายแบบ “ลัทธิกีดกันการค้า” (protectionism) ซึ่งผลของนโยบายนี้กำลังก่อตัวเป็น “สงครามการค้า” ระหว่างสหรัฐกับจีน และอาจขยายผลกระทบไปสู่ยุโรปและญี่ปุ่นอีกด้วย และในทางความมั่นคง ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ได้นำเสนอแนวคิดของการปรับยุทธศาสตร์ของสหรัฐในเอเชีย เพื่อรับมือกับการขยายอิทธิพลของจีนในภูมิภาค เนื่องจากเห็นได้ชัดว่าการรุกของจีนทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ และความมั่นคงที่กำลังเกิดขึ้นนั้นมีผลกระทบโดยตรงกับสหรัฐ

ดังนั้นบทความนี้จะนำเสนอถึงสาระสำคัญอย่างสังเขปของยุทธศาสตร์ใหม่ของสหรัฐ ซึ่งยุทธศาสตร์นี้จะมีส่วนอย่างมากต่อการกำหนด “ภูมิทัศน์ใหม่” ของเอเชียในอนาคต โดยเฉพาะอย่างยิ่งยุทธศาสตร์ชุดนี้จะนำไปสู่การกำเนิดของภูมิรัฐศาสตร์ใหม่เท่าๆ กับภูมิยุทธศาสตร์ใหม่ของเอเชีย

• บริบททางยุทธศาสตร์ใหม่

แต่เดิมยุทธศาสตร์ของสหรัฐต่อภูมิภาคเอเชียถูกกำหนดจากคุณลักษณะของพื้นที่ และผลพวงจากสถานการณ์สงครามโลกครั้งที่ 2 ที่กองทัพสหรัฐมีบทบาทอย่างสำคัญในยุทธบริเวณแปซิฟิก ฉะนั้นยุทธศาสตร์ของสหรัฐนับจากจุดเริ่มต้นของสงครามเย็นในเอเชียเป็นต้นมา จึงวางอยู่บนเงื่อนไขทางภูมิรัฐศาสตร์ที่เป็น “เอเชีย-แปซิฟิก” หรือหากมองภูมิภาคนี้ในบริบทของสงครามและความมั่นคงก็คือ การนิยามพื้นที่ที่เป็น “ยุทธบริเวณ” สำหรับกองทัพสหรัฐในยามสงคราม หรือ “อาณาเขตทางการเมือง” สำหรับนโยบายของสหรัฐในยามสันติ ดังจะเห็นได้ว่า ในส่วนของกระทรวงกลาโหมสหรัฐนั้น กองบัญชาการที่รับผิดชอบยุทธบริเวณนี้ก็คือ “กองบัญชาการภาคพื้นแปซิฟิก” (The Pacific Command หรือ PACOM) ที่ตั้งอยู่ที่ฮาวาย หรือในส่วนของกระทรวงต่างประเทศ ส่วนงานที่รับผิดชอบพื้นที่นี้ก็คือ “สำนักงานกิจการเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก” (The Bureau of East Asian and Pacific Affairs)

หนึ่งในปรากฏการณ์สำคัญในทางการเมืองระหว่างประเทศในช่วงต้นของศตวรรษที่ 21 ก็คือการเติบใหญ่ของจีน โดยเฉพาะการขยายขีดความสามารถทางเศรษฐกิจอันส่งผลให้เศรษฐกิจของจีนเติบโตอย่างรวดเร็ว และกลายเป็นปัจจัยที่ส่งผลให้รัฐบาลจีนขยายขีดความสามารถทางทหารด้วยการพัฒนาระบบยุทโธปกรณ์ใหม่ๆ และขณะเดียวกันก็เป็นเงื่อนไขให้รัฐบาลปักกิ่งใช้เป็นเครื่องมือในการขยายอิทธิพลทางการเมืองในรูปแบบต่างๆ ได้ด้วย อีกทั้งการพัฒนาทางเทคโนโลยีที่ขยายตัวอย่างมากจากการวิจัยและพัฒนาในจีน ส่งผลให้ขีดความสามารถทางเทคโนโลยีของจีนเพิ่มสูงมากขึ้น และไม่อยู่ในฐานะของการเป็น “รัฐพึ่งพา” ทางเทคโนโลยีเช่นในยุคเก่าอีกต่อไป

ผลจากสภาพการเติบโตของจีนในมิติต่างๆ ทำให้การดำเนินนโยบายของจีนต่อเอเชียเป็นดัง “การรุกใหญ่” เช่น การนำเสนอโครงการ “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง” (OBOR) ที่จีนจะเป็นผู้พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศที่อยู่ในเครือข่ายของระบบคมนาคมขนส่งดังกล่าว ภายใต้เงินทุนจีนที่มาพร้อมกับแรงงานจีน หรือในอีกด้านก็เห็นถึงการขยายบทบาททางทหารจากกรณีพิพาทในทะเลจีนใต้ ที่ไม่มีลักษณะของการประนีประนอมกับประเทศที่เป็นรัฐคู่พิพาทในภูมิภาคแต่อย่างใด เป็นต้น

การขยายบทบาทและอิทธิพลของจีนในฐานะมหาอำนาจใหม่ในเอเชียเช่นนี้ เกิดขึ้นในบริบทของสถานการณ์ที่ดูเหมือนมหาอำนาจเก่าอย่างสหรัฐจะเป็นฝ่ายถดถอย โดยเฉพาะอย่างยิ่งสถานะทางเศรษฐกิจของสหรัฐที่ไม่อยู่ในภาวะรุ่งเรืองเช่นในอดีต การขยายตัวของจีนผ่านเครื่องมือทางเศรษฐกิจจึงเป็นการรุกใหญ่ที่สหรัฐ (และอาจต้องรวมถึงฝ่ายตะวันตก) ต้องเผชิญกับความท้าทายครั้งสำคัญ ในขณะเดียวกันผู้นำเช่นทรัมป์กลับแสดงท่าทีที่เป็นดัง “การลดบทบาท” ของสหรัฐในเอเชีย เช่น การถอนตัวจากข้อตกลงการค้าภาคพื้นแปซิฟิก หรือ “TPP” (The Trans-Pacific Partnership) ซึ่งแตกต่างจากท่าทีของ ประธานาธิบดีบารัค โอบามา ที่พยายามผลักดันนโยบายให้สหรัฐมีบทบาทในเอเชียมากขึ้น เช่น นโยบายการสร้างสมดุลใหม่ในเอเชีย (Rebalancing Asia) หรือที่เรียกกันว่า “นโยบายเอเชียตะวันออกของโอบามา” (The Obama’s East Asian Policy)

• การจัดวางยุทธศาสตร์ใหม่

แม้ในช่วงต้นของประธานาธิบดีทรัมป์จะยังไม่มีนโยบายต่อเอเชียที่ชัดเจน แต่ในเดือนธันวาคม 2017 รัฐบาลสหรัฐได้ออกแนวคิดใหม่ที่มีชื่อ “ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกที่เสรีและเปิดเผย” (The Free and Open Indo-Pacific Strategy) หรือที่เรียกสั้นๆ ว่า “ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก” (The Indo-Pacific Strategy) ดังที่ปรากฏในเอกสารช่วงปลายปี 2017 ชื่อ “ยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติ” (National Security Strategy, December 2017) และต่อมาทิศทางนี้มีความชัดเจนมากขึ้นเมื่อทรัมป์ได้ประกาศในการประชุมเอเปคที่เวียดนามในตอนต้นปี 2018 แนวคิดทางยุทธศาสตร์ใหม่คือ การมองภูมิภาคนี้เป็นภาพใหญ่ในทางภูมิรัฐศาสตร์คือ “อินโด-แปซิฟิก” ไม่ใช่แบบเดิมที่เป็น “เอเชีย-แปซิฟิก” และแนวคิดนี้ถูกตอกย้ำอีกครั้งจากคำประกาศของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม นายเจมส์ แมททิส ในการประชุมที่สิงคโปร์

ทิศทางยุทธศาสตร์ใหม่ที่สำคัญ คือการขยายอาณาบริเวณทางภูมิรัฐศาสตร์ให้มีขอบเขตกว้างขวางมากขึ้น หากพิจารณาในมุมแคบคือการรวมเอาอินเดียเข้ามาอยู่ในยุทธศาสตร์นี้ แต่หากคิดในบริบทที่กว้างขึ้นก็คือการรวมเอาอาณาบริเวณของมหาสมุทรอินเดียเข้ามาในยุทธศาสตร์ใหม่ อันเป็นการส่งสัญญาณของการวางยุทธศาสตร์ที่ต้องการจะเชื่อมมหาสมุทรแปซิฟิกและมหาสมุทรอินเดียเข้าด้วยกัน หรือเป็นดัง “ยุทธศาสตร์สองมหาสมุทร” ในนโยบายของสหรัฐ การวางยุทธศาสตร์เช่นนี้ทำให้ยุทธบริเวณทางทหารสำหรับกองทัพสหรัฐในเอเชียเปลี่ยนแปลงไปทันที กองบัญชาการแปซิฟิกเดิมจึงมีชื่อใหม่ว่า “กองบัญชาการภาคพื้นอินโด-แปซิฟิก” (The Indo-Pacific Command)

ยุทธศาสตร์ใหม่นี้ยังคาดหวังให้เกิดระบบพันธมิตรใหม่ที่ยืนอยู่บนพื้นฐานของความร่วมมือสี่ประเทศ หรืออาจจะเรียกได้ว่าเป็น “จตุรมิตร” (The Quadrilateral Relationship) ระหว่างสหรัฐ ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น และอินเดีย และหากพิจารณาจากมุมมองของทั้งสี่ประเทศแล้วก็พอจะสรุปได้ว่า ประเทศทั้งหมดนี้ล้วนมีความกังวลอย่างมากกับการขยายบทบาทและอิทธิพลของจีนในภูมิภาค สหรัฐจึงคาดหวังว่ายุทธศาสตร์จตุรมิตรเช่นนี้จะทำให้เกิดการคานบทบาทของจีนในส่วนต่างๆ ของเอเชีย ตลอดรวมถึงการลดทอนอิทธิพลจีนที่ดำเนินการผ่านการสร้างและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทั้งระบบถนนและระบบราง และโดยเฉพาะการดึงเอาอินเดียให้เข้ามามีส่วนร่วมในทางการเมืองกับสหรัฐมากขึ้น

• ผลกระทบต่อเอเชีย

แม้ยุทธศาสตร์นี้จะยังไม่ปรากฏรูปธรรมมากนักในทางปฏิบัติ หรือในเชิงแนวคิดก็อาจจะยังไม่มีความชัดเจน แต่ก็เห็นได้ชัดว่าผู้นำสหรัฐในปัจจุบันพยายามผลักดันแนวคิดชุดนี้อย่างมาก และเป็นความหวังว่ายุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกจะเป็นกลไกสำคัญในการคงบทบาทของความเป็นมหาอำนาจของสหรัฐไว้ในเอเชียได้ต่อไปโดยไม่ถูกท้าทายอย่างมากจากจีน แต่ขณะเดียวกันก็ไม่มีความชัดเจนว่าสหรัฐมีทรัพยากรมากเพียงใดที่จะใช้ในการดำเนินยุทธศาสตร์นี้ หรือในทางนโยบายก็คือ สหรัฐจะนำเอายุทธศาสตร์นี้ไปสู่การปฏิบัติได้จริงเพียงใด และถ้าจำเป็นจะต้องเสนอทางเลือกในการแข่งกับจีนแล้ว สหรัฐและอาจจะต้องรวมถึงชาติพันธมิตรจะมีอะไรเป็นข้อเสนอให้เลือก

ในด้านหนึ่งจีนอาจจะไม่กังวลกับยุทธศาสตร์ของทรัมป์ เพราะจีนรู้ดีถึงความจำกัดทางด้านทรัพยากรทางเศรษฐกิจของสหรัฐในปัจจุบัน ประกอบกับในช่วงต้น ทรัมป์กลับแสดงให้เห็นถึงทิศทางของการถอยสหรัฐออกจากเอเชีย การเสนอยุทธศาสตร์ใหม่เช่นนี้ยังถูกมองด้วยความสงสัยว่า หากทรัมป์แพ้การเลือกตั้งในสมัยหน้าแล้ว ยุทธศาสตร์นี้จะยังคงอยู่ต่อไปเพียงใด แต่ถ้าสหรัฐต้องการมีบทบาทในเอเชียมากขึ้นแล้ว คำถามที่สำคัญประการหนึ่งก็คือ ทรัมป์ควรจะพาสหรัฐกลับสู่ข้อตกลงการค้าภาคพื้นแปซิฟิกหรือไม่

อย่างไรก็ตามยุทธศาสตร์นี้อาจจะเป็นเรื่องใหม่ และต้องการระยะเวลาของการขับเคลื่อน (แต่ก็มิได้หมายความว่าวอชิงตันมีเวลาเหลือเฟือในการดำเนินการ) หากยุทธศาสตร์นี้สามารถดำเนินการได้อย่างเป็นจริงในอนาคตแล้ว ภูมิทัศน์ของเอเชียจะเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก และอาณาบริเวณทางภูมิรัฐศาสตร์ก็จะถูกขยายขอบเขตให้มีความกว้างขวางมากขึ้น และนัยของเอเชียในทางยุทธศาสตร์จะไม่ใช่เพียงตัวภาคพื้นทวีปและบริเวณของมหาสมุทรแปซิฟิกแบบเดิมอีกต่อไป แต่จะขยายไปครอบคลุมถึงประเทศริมชายฝั่งและอาณาบริเวณของมหาสมุทรอินเดียอีกด้วย

ดังนั้นไม่ว่าเราจะชอบทรัมป์หรือไม่ก็ตาม แต่เราจะต้องยอมรับว่าการกำหนดยุทธศาสตร์ใหม่ของทรัมป์ชุดนี้กำลังสร้างความท้าทายต่อบริบททางภูมิรัฐศาสตร์และภูมิยุทธศาสตร์ของเอเชียโดยรวมเป็นอย่างยิ่ง!