“ย้อนรอยแผนแห่งชาติ” โดย เกษียร เตชะพีระ

ย้อนรอยแผนแห่งชาติ (จากสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ถึงประยุทธ์ จันทร์โอชา)

“ย้อนรอยแผนแห่งชาติ”

หลังปรากฏกระแสข่าวเมื่อเร็วๆ นี้ว่ารัฐบาลเร่งผลักดันร่างพระราชบัญญัติแผนยุทธศาสตร์ชาติซึ่งจะมีกลไกบังคับผูกพันต่อเนื่องไปข้างหน้า 20 ปี 4 รัฐบาล (http://www.posttoday.com/politic/416373) ผมได้ลองตั้งโจทย์ให้นักศึกษาวิชาการเมืองการปกครองของไทยตอบเพื่อสอบย่อยในชั้นเรียนว่า :-

“ตามที่รัฐบาล พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา กำลังร่างกรอบยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579) ไว้ล่วงหน้า http://www.portbusiness.com/report.pdf นั้น

อีก 20 ปีข้างหน้า นักศึกษาจะอายุเท่าไหร่?

คาดการณ์ว่าตัวเองกำลังทำอะไรและเป็นอย่างไรอยู่?

ถึงตอนนั้น ได้เกิดอะไรขึ้นบ้างกับระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของไทย?”

คำตอบของนักศึกษากว่าร้อยคน มีความหลากหลายพิสดารน่าสนใจ ส่วนใหญ่ในอีก 20 ปีข้างหน้าจะอายุราว 40 ปีต้นๆ คาดว่าตัวเองคงแต่งงานมีครอบครัวลูกเต้าเป็นฝั่งเป็นฝาแล้ว มีงานการและฐานะมั่นคงระดับหนึ่ง

ในขณะที่ผู้หลักผู้ใหญ่ที่จัดทำแผนตอนนี้ก็คงอยู่ในวัยไม้ใกล้ฝั่ง หรือบ้างก็อาจไปสู่สุคติภูมิแล้ว ส่วนเรื่องระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของไทยตอนนั้น… ฯลฯ

ผมคงหาโอกาสมาเล่าให้ฟังเพิ่มเติมต่อไปข้างหน้า ทว่า ที่ใคร่พูดถึงในตอนนี้คือ ความคิดความอ่านเบื้องหลังการพยายามจัดวางสร้างแผนแห่งชาติคืออะไร?

มีข้อสังเกตเปรียบเทียบและควรคำนึงถึงอย่างไรบ้างในทางวิชาการรัฐศาสตร์-สังคมศาสตร์ เมื่อนำมาประสานกับประสบการณ์การวางแผนแห่งชาติทำนองนี้ในประวัติศาสตร์สมัยใหม่ของไทยเราที่ผ่านมา?

ผมควรเรียนก่อนว่านี่ไม่ใช่ครั้งแรกในประวัติศาสตร์ไทยสมัยใหม่ที่ผู้มีอำนาจเด็ดขาดจัดทำแผนการแห่งชาติขึ้น

หนแรกคือ “แผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ” (ฉบับที่ 1 พ.ศ.2504-2509) ซึ่งนำออกใช้ภายใต้รัฐบาลของหัวหน้าคณะปฏิวัติและนายกรัฐมนตรี จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ (พ.ศ.2502-2506)

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติมีเค้าความเป็นมาน่าสนใจ หากร่างเป็นกาลานุกรมคร่าวๆ คือ :

– พฤศจิกายน 2498 รัฐบาล จอมพล ป. พิบูลสงคราม ขอให้ธนาคารโลกมาศึกษาวิจัยวางแผนเศรษฐกิจให้ประเทศไทย

– กรกฎาคม 2500 สองเดือนก่อนรัฐบาลจอมพล ป. ถูกโค่นด้วยรัฐประหาร 16 กันยายน 2500 ธนาคารโลกส่งทีมผู้เชี่ยวชาญชาวตะวันตก 7 คนมาเริ่มสำรวจเศรษฐกิจไทยร่วมกับทีมนักเศรษฐศาสตร์ไทยชั้นนำและข้าราชการไทยชั้นผู้ใหญ่ที่รัฐบาลมอบหมาย

– มิถุนายน 2501 สี่เดือนก่อนจอมพลสฤษดิ์ทำการปฏิวัติซ้ำอีกครั้งเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2501 และคราวนี้ขึ้นกุมอำนาจด้วยตัวเอง ทีมธนาคารโลกได้ออกรายงานการสำรวจ A Public Development Program for Thailand (www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2002/11/15/000178830_98101901522358/Rendered/PDF/multi0page.pdf) โดยมีข้อเสนอหลักๆ ดังต่อไปนี้ :

1. ตั้งหน่วยงานอิสระส่วนกลางคอยติดตามสภาพเศรษฐกิจและวางแผนการพัฒนา รับผิดชอบต่อคณะกรรมการระดับคณะรัฐมนตรี มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ซึ่งก็คือ -> สภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ (เดิมคือ “สภาเศรษฐกิจแห่งชาติ” ซึ่งมีมาตั้งแต่ พ.ศ.2493 เพื่อเป็นที่ปรึกษาเศรษฐกิจแก่รัฐบาลเฉยๆ จึงปรับบทบาทหน้าที่เสียใหม่แล้วเข้ารับลูกต่อเลย)

2. รัฐควรถอนตัวจากอุตสาหกรรมใหม่ที่เสี่ยง แล้วจูงใจและให้บริการภาคเอกชนเข้าทำแทน ซึ่งก็คือการปรับนโยบายเศรษฐกิจจากแนวทางชาตินิยมที่เน้นภาครัฐแต่เดิม -> เน้นพลังตลาด

3. ปรับรื้อวางระเบียบใหม่และควบคุมกระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดินให้รัดกุม ใช้งบประมาณแผ่นดินเป็นตัวสะท้อนผลักดันแผนพัฒนาเศรษฐกิจ นำไปสู่การปรับปรุงก่อตั้ง -> สำนักงบประมาณ สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี

เห็นได้ชัดว่าคณะปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์ ได้ตระเตรียมการล่วงหน้าและเข้าสวมรับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติของธนาคารโลกต่อโดยทันควัน

ดังปรากฏในประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 11 ลงวันที่ 22 ตุลาคม พ.ศ.2501 นั่นคือชั่วสองวันหลังยึดอำนาจ มีข้อความน่าสนใจยิ่งบางตอนว่า (อ้างอิงเนื้อความใน http://kpi2.kpi.ac.th/wiki/index.php/คณะปฏิวัติ) :

1) “คณะปฏิวัติขอประกาศให้ประชาชนทราบแผนการดำเนินงานของคณะปฏิวัติที่จะจัดทำดังต่อไปนี้… 4.จัดการแก้ไขและปรับปรุงเศรษฐกิจแห่งชาติให้ดีขึ้นและเข้าสู่มาตรฐานที่พึงพอใจโดยนำเอาหลักนิยมในระบอบประชาธิปไตยมาปรับปรุงให้เหมาะสมกับความเป็นอยู่ของประชาชนชาวไทยทั้งในทางกสิกรรมและอุตสาหกรรม สำหรับงานนี้จะได้ตั้งคณะกรรมการวางแผนการเศรษฐกิจแห่งชาติทั้งระยะสั้นและระยะยาวให้เป็นแผนการถาวร…”

– ซึ่งหมายความว่ารัฐประหารครั้งนี้จะเชื่อมโยงนำไปสู่ -> สถาบันเทคโนแครต & แผนการเศรษฐกิจ (COUP D”ETAT -> TECHNOCRACY + ECONOMIC PLAN)

2) “ซึ่งรัฐบาลที่ตั้งขึ้นภายหลังจะต้องยึดถือเป็นทางปฏิบัติสืบเนื่องกัน ไม่ยกเลิกหรือเปลี่ยนใหม่ง่ายๆ ตามอารมณ์ของผู้ที่เข้ามาเป็นรัฐบาล… 5.เพื่อให้ได้ผลดังกล่าวในข้อ 4 โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อให้แผนการเศรษฐกิจเป็นแผนการถาวรที่รัฐบาลจะต้องปฏิบัติสืบเนื่องกันไป…”

– ซึ่งหมายความว่าแผนการเศรษฐกิจถาวรนี้ย่อมจักต้องผูกพันรัฐบาลชุดต่างๆ สืบต่อไปภายภาคหน้า (ECONOMIC PLAN + GOVERNMENTS)

3) “จะต้องให้มีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดในระหว่างรัฐธรรมนูญกับแผนการเศรษฐกิจ และจะต้องเอาหลักการเศรษฐกิจเข้าบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญเท่าที่จะทำได้ และจะต้องประกาศแผนดำเนินการเศรษฐกิจไปพร้อมกับการประกาศใช้รัฐธรรมนูญหรือในเวลาใกล้ชิดกัน”

– ซึ่งหมายความว่าแผนการเศรษฐกิจถาวรนี้ไม่เพียงผูกพันรัฐบาลชุดต่างๆ ในภายหน้า หากผูกมัดรัดแน่นกับรัฐธรรมนูญ ถึงขั้นเข้าไปเป็นเนื้อหาส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญอันเป็นหลักการมูลฐานของการสถาปนารัฐชาติไทยให้เกิดมีขึ้นเลยทีเดียว (ECONOMIC PLAN + CONSTITUTION)

นับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การเมืองไทยสมัยใหม่ที่คณะรัฐประหารมีความทะเยอทะยานที่จะพลิกเปลี่ยนโฉมหน้าเศรษฐกิจชาติบ้านเมืองถึงขนาดนี้

คือไม่เพียงแต่คิดจะยึดและควบคุมอำนาจรัฐไว้เฉยๆ เพื่อรักษาความสงบของบ้านเมืองเท่านั้น หากนำเสนอแพ็กเกจเดียวที่ผูกมัดรัดตรึง [COUP D”ETAT -> TECHNOCRACY + ECONOMIC PLAN + GOVERNMENTS + CONSTITUTION] ทั้งชุดเข้าไว้ด้วยกันอย่างแนบแน่นต่อเนื่องยาวนานไปในคราวเดียว …

ความทะเยอทะยานในทำนองเดียวกันนี้เต้นตุบๆ ผลุบโผล่ให้สัมผัสรู้สึกนึกเห็นได้ในสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติยุทธศาสตร์ชาติของรัฐบาล คสช. ปัจจุบันที่มุ่งให้ “ผูกพันทุกรัฐบาล”, “เป็นกรอบนโยบายให้รัฐบาลดำเนินการต่อเนื่อง 20 ปี 4 รัฐบาล”, โดยนิยาม “ยุทธศาสตร์ชาติ” ว่าหมายถึง :

“แม่บทหลักที่เป็นกรอบกำหนดนโยบายและแผนต่างๆ สำหรับการพัฒนาประเทศ กำหนดทิศทาง เป้าหมาย หรือแนวทางการพัฒนาประเทศ การบริหารราชการแผ่นดิน การจัดสรรงบประมาณ การจัดสรรทรัพยากรและเป็นแนวทางสำหรับการพัฒนาของภาคเอกชนและภาคประชาชน…

“การจัดทำและการดำเนินโยบายของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี รวมทั้งองค์กรและหน่วยงานของรัฐ ต้องอยู่ภายใต้ยุทธศาสตร์ อีกทั้งยังมีผลผูกพันรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีทุกสมัย แม้จะมิใช่รัฐสภาหรือคณะรัฐมนตรีที่ได้ให้ความเห็นชอบหรือถือว่าได้ให้ความเห็นชอบยุทธศาสตร์ก็ตาม…

“ร่าง พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ ได้ให้อำนาจคณะกรรมการยุทธศาสตร์สำหรับการติดตาม ตรวจสอบ และการประเมินผลด้วย โดยบัญญัติไว้เป็น 4 แนวทาง ประกอบด้วย

1. กรณีปรากฏข้อเท็จจริงว่าไม่ได้ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ แต่ยังไม่เกิดความเสียหาย ให้คณะกรรมการแจ้งให้หน่วยงานปฏิบัติตามให้ถูกต้อง

2. กรณีพบว่าผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองไม่ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งทำให้ประเทศชาติเกิดความเสียหายร้ายแรง แต่ไม่ปรากฏว่ามีการทุจริต ให้เสนอวุฒิสภาเพื่อดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ

3. กรณีพบว่าผู้ใดหรือองค์กรใดของหน่วยงานรัฐไม่ได้ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งทำให้ประเทศชาติเกิดความเสียหายอย่างร้ายแรง แต่ไม่ปรากฏการทุจริต ให้เสนอคณะรัฐมนตรีดำเนินการต่อไป และ

4. กรณีไม่ได้ดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติส่อไปในทางทุจริต หรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ให้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ดำเนินการตามกฎหมายต่อไป” http://www.posttoday.com/politic/416373

จะเห็นได้ว่าส่วนที่เหมือนกันระหว่าง [แผนการเศรษฐกิจแห่งชาติของจอมพลสฤษดิ์@คณะปฏิวัติ] กับ [ยุทธศาสตร์ชาติของพลเอกประยุทธ์@คสช.] คือมุ่งหวังผลผูกมัดรัฐบาลจากการเลือกตั้งต่อไปในอนาคต และต้องการให้ยุทธศาสตร์ชาติถูกบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ (http://www.thaipost.net/?q=สปทเข็นยุทธศาสตร์ชาติ20ปี)

ส่วนที่ต่างกันคือยุทธศาสตร์ชาติของ คสช. นั้นเมื่อเปรียบกับแผนการเศรษฐกิจของจอมพลสฤษดิ์แล้ว :

– มีเนื้อหาครอบคลุมกว้างกว่าด้านเศรษฐกิจ

– จุดริเริ่มและกระบวนการยกร่างมาจากแวดวงเครือข่ายอำนาจ คสช. ในประเทศ ไม่ใช่จากสถาบันโลกาภิบาลทางเศรษฐกิจของมหาอำนาจโลกตะวันตก

– มุ่งผูกมัดรวมไปถึงรัฐสภา องค์กรและหน่วยงานรัฐทั้งมวล

– กลไกผลักดันไม่ใช่สถาบันเทคโนแครต (อย่างสภาพัฒน์) หากมีลักษณะเป็นองค์กรการเมืองที่ไม่ได้มาจากเสียงข้างมาก (non-majoritarian institutions), โดยมีฐานที่มาสืบเนื่องจากการแต่งตั้งของ คสช. เป็นด้านหลัก และมาจากการเลือกตั้งในภายหน้าบ้างเป็นด้านรอง (คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ) อีกทั้งขยายอำนาจไปครอบคลุมการตรวจสอบ ประเมินผลและยื่นเรื่องริเริ่มกระบวนการบังคับลงโทษหากสถาบันหรือหน่วยงานใดไม่ปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติด้วย

บทความก่อนหน้านี้เมืองช้างแล้งหนัก! รอบ 30 ปี ต้องขุดบ่อบาดาล สูบน้ำแบบมือโยง วันละ 6 ชม.เพื่อเลี้ยงวัว ควาย
บทความถัดไปเจ้าหน้าที่บุกยึดไม้อนุรักษ์ เตรียมส่งออกต่างประเทศ มูลค่ากว่า 3 ล้านบาท พร้อมปืนยาวไทยประดิษฐ์