ปีใหม่ผ่านไปหยกๆ เพื่อนฝูงก็ได้ฝากปุจฉามา ถามถึงเรื่องใหญ่ๆ ที่เกี่ยวโยงกับประวัติศาสตร์การปกครองของไทยสองเรื่อง ซึ่งล้วนเป็นประเด็นที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับเกียรติศักดิ์เกียรติยศของสถาบันอัยการ อันเป็นที่น่าภาคภูมิใจของข้าราชการอัยการทุกคน อย่างมีนัยสำคัญ
ปุจฉาที่หนึ่งคือ…พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช พระปฐมบรมวงศ์จักรีแห่งกรุงรัตนโกสินทร์ เคยดำรงตำแหน่ง “ยกกระบัตร” หรือ “อัยการ” มาแล้วจริงหรือ?
ปุจฉาที่สอง…ที่มาของสถาบัน “อัยการ” และอำนาจหน้าที่อันแท้จริงของพนักงานอัยการในฐานะทนายแผ่นดินผู้ทรงเกียรติ มีมาอย่างไร? เพื่อให้ชนรุ่นหลังได้รับรู้และเป็นวิทยาทานอีกด้วย
ผู้เขียน ในฐานะที่เคยดำรงตำแหน่งกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิมาก่อน และใกล้ชิดกับสถาบันอัยการแห่งนี้มานานพอควร จึงได้ทำการศึกษาค้นคว้าใน “อัยการไทย” พบว่า…
ตำแหน่ง “ยกกระบัตร” หรือชื่อว่า “อัยการ” ในปัจจุบันนี้ ในประวัติศาสตร์ปรากฏว่า
พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช พระปฐมบรมวงศ์จักรีแห่งกรุงรัตนโกสินทร์ เมื่อครั้งสมัยกรุงศรีอยุธยาขณะพม่ากำลังล้อมกรุงอยู่ในปี พ.ศ.2310 นั้น พระองค์รับราชการมีนามอยู่ในตำแหน่งว่า “หลวงยกกระบัตรเมืองราชบุรี” แล้วจึงได้เป็นพระราชวรินทร์ ในสมัยสมเด็จพระเจ้ากรุงธนบุรี จนกระทั่งปราบดาภิเษกขึ้นเป็น พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก ในเวลาต่อมา
เมื่อพุทธศักราช 2325 โดยความปรากฏในพระราชพงศาวดาร มีว่า
“เมื่อพระชนมายุได้ 21 พรรษา ทรงผนวชเป็นพระภิกษุอยู่วัดมหาทลายได้ 1 พรรษา ลาผนวชแล้วเข้ารับราชการเป็นมหาดเล็กหลวงในแผ่นดินพระเจ้าอุทุมพร (ขุนหลวงดอกมะเดื่อ) กษัตริย์องค์ที่ 33 แห่งกรุงศรีอยุธยา ต่อมาได้วิวาหมงคลกับธิดาในตระกูลเศรษฐีที่ตำบลอัมพวา แขวงเมืองสมุทรสงครามอยู่ต่อเมืองราชบุรี จึงเสด็จออกไปรับราชการอยู่ที่เมืองราชบุรี ได้ตำแหน่ง “หลวงยกกระบัตร” เมื่อพระชนม์ 25 พรรษา ขณะนั้นพุทธศักราช 2305 ต่อมาเมื่อกรุงศรีอยุธยาเสียทีแก่พม่าข้าศึกแล้ว พระเจ้าตากสินมหาราชสถาปนากรุงธนบุรีขึ้นเป็นราชธานี จึงเสด็จเข้ามารับราชการอยู่ในพระเจ้ากรุงธบุรีเมื่อปี พ.ศ.2312 ขณะทรงพระชนมายุ 32 พรรษา ได้เป็นที่พระราชวรินทร์ในกรมพระตำรวจรับราชการเป็นกำลังสำคัญของพระเจ้ากรุงธนบุรี ทำการศึกสงครามกับพม่า และรวบรวมอาณาเขตประเทศหลายครั้ง จนได้ยศตำแหน่งเป็นพระยายมราช เจ้าพระยาจักรีและสมเด็จเจ้าพระยามหากษัตริย์ศึก และต่อมาเมื่อมีเหตุเกิดแก่พระเจ้ากรุงธนบุรี จึงได้เสด็จขึ้นครองราชย์เป็นพระเจ้าแผ่นดินพระองค์แรกแห่งราชวงศ์จักรี และได้ทรงสถาปนากรุงเทพมหานครขึ้นเป็นราชธานีสืบมาจนกระทั่งทุกวันนี้”
จึงกล่าวได้ด้วยความภูมิใจว่า พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช ทรงเคยเป็นอัยการมาก่อน
หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งว่าเป็น “พระมหากษัตริย์อัยการ” ดั่งที่สมเด็จพระญาณสังวร สมเด็จพระสังฆราช รับสั่งไว้ในคราวประดิษฐานพระบรมรูปพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช ในพิธีเปิดอาคาร 100 ปี สำนักงานอัยการสูงสุด และพิพิธภัณฑ์อัยการไทย
จะเห็นได้ว่าเมื่อครั้งก่อตั้งกรมอัยการใน ร.ศ.112 (พ.ศ.2436) นั้น ตำแหน่งยกกระบัตรก็ยังคงมีอยู่ในทุกหัวเมืองมณฑล คำว่า “ยกกระบัตร” ได้เปลี่ยนมาเรียกชื่อว่า “อัยการ” เมื่อวันที่ 1 เมษายน พ.ศ.2459 ตามพระราชโองการประกาศรวมพนักงานอัยการฉบับลงวันที่ 11 มีนาคม พ.ศ.2458
อย่างไรก็ดี เดิมตามร่างประกาศฉบับนี้ ยังคงรักษาคำว่า “ยกกระบัตร” ไว้เรียกว่า “ยกกระบัตรมณฑล” และ “ยกกระบัตรเมือง” แต่ครั้นสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อได้ทอดพระเนตรตรวจดูร่างแล้ว มีพระราชดำริว่า คำว่า “ยกกระบัตร” ตามความหมายดั้งเดิมสมัยโบราณนั้นคงเปลี่ยนไปมากแล้ว ความหมายเดิมนั้นอย่างหนึ่ง แต่เมื่อเสด็จในกรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงนำมาใช้ในข้อบังคับลักษณะปกครองหัวเมือง ร.ศ.116 นั้น มีความหมายผิดไปอีกอย่างหนึ่ง และเมื่อพระยาอภัยราชาเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมกลับนำมาใช้ในร่างประกาศรวมพนักงานอัยการ พ.ศ.2458 นั้น แม้จะมีความหมายใกล้เคียงกับยกกระบัตรสมัยโบราณอยู่บ้างแต่ก็ไม่เหมือนกันทีเดียว ความหมายดั้งเดิมคงเปลี่ยนแปลงไปมากแล้ว เพราะระบบการดำเนินคดีสมัยใหม่แบบกล่าวหานี้ยกกระบัตรสมัยโบราณหาได้รู้จักไม่ จึงทรงพระราชดำริให้เปลี่ยนชื่อเรียกเสียใหม่ แก้คำว่า “ยกกระบัตร” ในร่างของเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมเป็นคำว่า “อัยการ” ทั้งหมด โดยทรงมีพระราชหัตถเลขาบันทึกประกอบการพิจารณาประกาศรวมพนักงานอัยการดังนี้…
“อนึ่ง อัยการหัวเมืองที่ใช้เรียกกันว่า ‘ยกกระบัตร’ นั้น เห็นว่าดูไม่มีมูลอย่างไร นอกจากที่สมมุติขึ้นดื้อๆ อย่างนั้นเองดูเหมือนกรมพระยาดำรงฯ จะต้องประสงค์แต่เพียงใช้ศัพท์เก่า เพื่อให้มีพร้อม เจ้าเมือง ปลัด ยกกระบัตร อย่างโบราณเท่านั้นเอง เพราะฉะนั้นเมื่อจะเปลี่ยนอัยการมาขึ้นกระทรวงยุติธรรมนั้นแล้วควรจะเปลี่ยนเรียกตำแหน่ง ‘ยกกระบัตร’ ว่า ‘อัยการ’ และคำว่า ‘ยกกระบัตร’ นั้น จะได้ยกไปใช้หน้าที่ใดหน้าที่หนึ่ง แล้วแต่กระทรวงมหาดไทยจะเห็นเหมาะสมสืบไป”
กับราชทินนามที่ได้เคยเอามาใช้ตั้งแต่ยกกระบัตรนั้น โดยมากก็ไม่ใช่นามสำหรับอัยการ เพราะฉะนั้น นอกจากนามที่มีความแปลได้เนื่องด้วยกิจอัยการโดยตรง เช่น “หลวงทรงสารนิติ” และพวกนามที่มีคำว่า “อัยการ” หรือ “วรัยการ”“อัยกิจ” ฯลฯ แลนามที่พอเหยียดให้ได้ เช่น “หลวงบริหารชนาธิกรณ์” (ราชทินนามกรมวัง-ยกกระบัตรสมัยเก่า) หรือ “พระวุฒิภาคภักดี” (ราชทินนามกรมวัง-ยกกระบัตรสมัยเก่า) ดังนี้แล้วนามที่เคยใช้เป็นอัยการหัวเมืองอย่างเช่น “พระกรุงศรีบริรักษ์” “พระสุนทรพิพิธ” “หลวงเดชะวิไชย” “ขุนสมรรถไชยศรี” (ราชทินนามกรมมหาดไทย) เหล่านี้เป็นต้น ให้คืนไปกระทรวงมหาดไทย
ด้วยเหตุนี้ เมื่อประกาศรวมพนักงานอัยการเป็นทางราชการ เมื่อวันที่ 1 เมษายน 2459 (ร.ศ.135) จึงมีความบัญญัติว่า “ตั้งแต่วันที่ 1 เมษายน พ.ศ.2459 สืบไป ฯลฯ ให้เปลี่ยนนามตำแหน่งยกกระบัตรมณฑลและยกกระบัตรเมืองผู้มีหน้าที่เป็นพนักงานใหญ่ของอัยการในมณฑลและหัวเมืองนั้นเสีย ให้เรียกว่าอัยการมณฑลและอัยการเมืองสืบไป”
สําหรับปุจฉาในประเด็นที่สอง… อัยการ มีอำนาจหน้าที่แจ้งชัดอะไรบ้าง? ข้อนี้ขอเรียนโดยสังเขปว่า องค์กรอัยการ โดยสำนักงานอัยการสูงสุด มีภารกิจตามกฎหมาย ในการดำเนินคดีอาญาและคดีแพ่งทั้งปวง ให้คำปรึกษาด้านกฎหมายแก่รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ ตลอดจนความเดือดร้อน ความไม่เป็นธรรมของประชาชนทั่วไป และตามกฎหมายที่กำหนดไว้ รวมถึงกรณีกฎหมายกำหนดไว้ให้เป็นอำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการ ด้วยอำนาจหน้าที่ของสำนักงานอัยการสูงสุด มีดังนี้คือ…
1.อำนวยความยุติธรรม
พนักงานอัยการจะพิจารณารวบรวมข้อมูลอรรถคดีและวินิจฉัยสั่งคดีทั้งปวง ดำเนินคดีทางศาล ดำเนินอรรถคดีตามอำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในฐานะทนายแผ่นดิน เช่น ฟ้องคดีอาญาต่อศาล, ยื่นคำร้องขอเข้าร่วมเป็นโจทก์, ร้องต่อศาลให้สั่งผู้เสียหายกระทำหรือละเว้นกระทำ, ยื่นฟ้องคดีที่ผู้เสียหายได้ยื่นฟ้องคดีไว้แล้ว, ฟ้องเรียกทรัพย์สินแทนผู้เสียหาย, ยื่นคำร้องขอให้ศาลออกหมายขังผู้ต้องหา, ยื่นคำร้องต่อศาลขอให้ปล่อยคนที่ต้องถูกคุมขัง, คัดค้านการให้ประกันตัวผู้ต้องหาหรือจำเลย, อุทธรณ์ ฎีกา ในกรณีผิดสัญญาประกันต่อศาล, สั่งให้งดหรือให้ทำการสอบสวนต่อไป
ในกรณีที่พนักงานสอบสวนมีความเห็นสั่งไม่ฟ้อง และพนักงานอัยการเห็นชอบด้วยให้ออกคำสั่งไม่ฟ้องและแจ้งคำสั่งนี้ให้พนักงานสอบสวนทราบ แต่ถ้าไม่เห็นชอบด้วยก็ให้สั่งฟ้อง
ในกรณีที่พนักงานสอบสวนมีความเห็นควรสั่งฟ้องและพนักงานอัยการเห็นชอบด้วยให้ออกคำสั่งฟ้อง แต่ถ้าไม่เห็นชอบด้วย ก็สั่งไม่ฟ้องและปล่อยตัวผู้ต้องหาไป
สั่งให้พนักงานสอบสวนดำเนินการสอบสวนเพิ่มเติม หรือส่งพยานคนใดมาให้ซักถามเพื่อสั่งต่อไป
-สั่งให้พนักงานสอบสวนพยายามเปรียบเทียบคดี แทนการที่จะส่งตัวผู้ต้องหาไปยังพนักงานอัยการ
-ในกรณีมีคำสั่งไม่ฟ้อง ไม่อุทธรณ์ ไม่ฎีกา ถอนฟ้อง ถอนฟ้องอุทธรณ์ ถอนฟ้องฎีกา และคำสั่งนั้นไม่ใช่ของอัยการสูงสุด ถ้าในจังหวัดพระนครและธนบุรี ให้รีบส่งสำนวนการสอบสวนพร้อมคำสั่งไม่ฟ้องไปเสนออธิบดีกรมตำรวจหรือรอง ถ้าในจังหวัดอื่นให้เสนอต่อนายตำรวจผู้รับผิดชอบในจังหวัดนั้นๆ ต่อไป
2.รักษาผลประโยชน์ของรัฐ
สำนักงานอัยการสูงสุด พิจารณาและให้คำปรึกษาด้านกฎหมายแก่ส่วนราชการ หน่วยงานต่างๆ ของรัฐ ดำเนินอรรถคดีแทนรัฐบาล หน่วยงานของรัฐและนิติบุคคลที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ หรือพระราชกฤษฎีกาในฐานะทนายแผ่นดิน และในคดีแพ่ง มีอำนาจและหน้าที่ดำเนินคดีแทนรัฐบาลในศาลทั้งปวง กับมีอำนาจและหน้าที่ตามกฎหมายอื่น ซึ่งบัญญัติว่าเป็นอำนาจและหน้าที่ของพนักงานอัยการ เช่น การว่าต่างหรือแก้ต่างแทนรัฐบาลในศาลทั้งปวง
3.คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
สำนักงานอัยการสูงสุดให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายแก่ประชาชน ดังนี้
ในคดีที่ราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดฟ้องเองไม่ได้โดยกฎหมายห้าม เมื่อเห็นสมควรพนักงานอัยการมีอำนาจเป็นโจทก์ได้
ในคดีแพ่ง ผู้ใดจะฟ้องผู้บุพการีของตนไม่ได้ แต่เมื่อมีผู้ใดร้องขอขึ้นมา พนักงานอัยการมีอำนาจเป็นโจทก์ฟ้องแทนได้
ในคดีอาญา ผู้ใดจะฟ้องผู้บุพการีของตนไม่ได้ แต่เมื่อมีผู้ใดร้องขอขึ้นมาพนักงานอัยการมีอำนาจเป็นโจทก์ฟ้องแทนได้
อีกทั้งการให้บริการช่วยเหลือทางกฎหมายแก่ประชาชนผู้ยากไร้ และประชาชนในชนบท เช่น การให้คำปรึกษาด้านกฎหมาย การประนอมข้อพิพาท
พร้อมกับการเผยแพร่ความรู้ทางกฎหมายแก่ประชาชนทั่วไป ทั้งในกรุงเทพมหานครและจังหวัดอื่นๆ ทั่วประเทศ เป็นอาทิ
เมื่อประวัติศาสตร์ของ “ยกกระบัตร” หรือ “อัยการ” ปรากฏข้อเท็จจริงว่า พระมหากษัตริย์คือ พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช พระปฐมบรมวงศ์จักรีแห่งกรุงรัตนโกสินทร์ ทรงเคยดำรงตำแหน่ง “อัยการ” มาก่อนดังกล่าว ยังผลให้ข้าราชการอัยการทุกคนรวมทั้งผู้เขียนด้วยต่างบังเกิดความปีติอย่างที่สุดว่า ครั้งหนึ่งในชีวิตได้มีโอกาสเป็นส่วนหนึ่งในองค์กรอันทรงเกียรติแห่งนี้ อย่างน่าภาคภูมิใจยิ่ง
ดังนั้น ในระหว่างที่ผู้เขียนดำรงตำแหน่งเป็นกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิอยู่ จึงได้อภิปรายในการประชุม กล่าวเน้นให้พนักงานอัยการทุกท่าน จงดำรงตนอยู่ในกรอบแห่งจริยธรรม และการรักษาวินัยโดยอาศัยระบบคุณธรรมเป็นสรณะ เพื่อความมั่นคงในวิชาชีพ และคงไว้ซึ่งเกียรติยศ ศักดิ์ศรีแห่งข้าราชการอัยการ ให้เป็นที่ศรัทธาเชื่อถือของประชาชนสืบไป ชั่วนิรันดร์
ไพรัช วรปาณิ
อดีตที่ปรึกษาประธานรัฐสภา
