วันนี้เรามีรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดของประเทศ แต่ดูเหมือนความสนใจทั้งหลายทั้งปวงกำลังมุ่งไปสู่ประเด็นการเลือกตั้ง ที่ร้อนแรงมากๆ น่าจะเป็นเรื่องกำหนดวันเวลาการเลือกตั้งตามโรดแมปของ คสช. ว่าจะเป็นวันไหน จะเลื่อน(อีก)หรือไม่ หรือคนไทยจะได้เลือกตั้งกันหรือเปล่า
ในแง่มุมทางด้านกฎหมาย ดูจะเทน้ำหนักไปทางการออกกฎหมายลูกที่เป็นกลไกสำคัญในทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายพรรคการเมือง กฎหมายว่าด้วยที่มาวุฒิสมาชิก หรือกฎหมายเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ขณะที่ประเด็น “สิทธิพลเมืองเรื่องข้อมูล” ซึ่งควรต้องสนใจใส่ใจไม่น้อยกว่าเรื่องอื่นๆ กลับดูเหมือนจะไม่มีใครกล่าวถึงกันมากนัก
แนวคิดเกี่ยวกับ “สิทธิที่จะรู้” ซึ่งหมายถึง สิทธิของประชาชนที่จะรับรู้ข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานราชการหรือเข้าถึงข้อมูลเอกสารในความครอบครองของรัฐ นับว่ามีพัฒนาการยาวนานพอสมควรสำหรับสังคมไทย
“สิทธิรับรู้ข้อมูลราชการ” ได้รับการรับรองอย่างจริงจังในประเทศนี้โดยการเกิดขึ้นของ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการฯ ตั้งแต่ปี 2540
ทั้งยังได้รับการยืนยันรับรองโดยรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งปรากฏอยู่ในส่วนสำคัญ 2 เรื่อง คือ ประเด็นสิทธิรับรู้ข้อมูลข่าวสารสาธารณะในมาตรา 58 และมาตรา 59 และเรื่องข้อมูลส่วนบุคคล ซึ่งเป็นประเด็นเกี่ยวกับสิทธิความเป็นส่วนตัวในเชิงข้อมูลในมาตรา 34
ประเด็นสิทธิรับรู้ข้อมูลข่าวสารนั้น รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 58 ระบุว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับทราบข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น เว้นแต่การเปิดเผยข้อมูลนั้นจะกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของประชาชน หรือส่วนได้เสียอันพึงได้รับความคุ้มครองของบุคคลอื่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”
และมาตรา 59 ระบุว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผล จากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนในเรื่องดังกล่าว ทั้งนี้ ตามกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่กฎหมายบัญญัติ”
รัฐธรรมนูญ 2540 เดินทางมาสิ้นสุดโดยการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 และประเทศก็มีรัฐธรรมนูญใหม่ในปี 2550
ในรัฐธรรมนูญ 2550 สิทธิรับรู้ข้อมูลข่าวสารปรากฏอยู่ในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ส่วนที่ 10 ว่าด้วยสิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียน ซึ่งเขียนไว้ว่า
“มาตรา 56 บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับทราบและเข้าถึงข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น เว้นแต่การเปิดเผยข้อมูลหรือข่าวสารนั้นจะกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของประชาชนหรือส่วนได้เสียอันพึงได้รับความคุ้มครองของบุคคลอื่น หรือเป็นข้อมูลส่วนบุคคล ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
มาตรา 57 บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อนำไปประกอบการพิจารณาในเรื่องดังกล่าว
การวางแผนพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชน ให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนดำเนินการ”
รัฐธรรมนูญ 2550 ประสบชะตากรรมเดียวกันกับรัฐธรรมนูญ 2540 โดยมีจุดจบด้วยการรัฐประหารเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557
วันนี้ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ล่าสุด คือฉบับปัจจุบันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ สิทธิรับรู้ข้อมูลข่าวสารปรากฏอยู่ในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย ซึ่งเขียนว่า
“มาตรา 41 บุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิ
(1) ได้รับทราบและเข้าถึงข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วยงานของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ…”
และปรากฏในหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ซึ่งเขียนไว้ว่า
“มาตรา 59 รัฐต้องเปิดเผยข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วยงานของรัฐที่มิใช่ข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐหรือเป็นความลับของทางราชการตามที่กฎหมายบัญญัติ และต้องจัดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลหรือข่าวสารดังกล่าวได้โดยสะดวก”
จึงจะเห็นได้ว่าหลักการรับรองสิทธิพลเมืองในการรับรู้เข้าถึงข้อมูลราชการยังคงอยู่ แต่มีการเปลี่ยนแปลงในเรื่องของวิธีการเขียน เพราะจากเดิมในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 เขียนว่าสิทธิรับรู้ข้อมูลเป็น “สิทธิ” ของพลเมือง โดยเขียนว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับทราบและเข้าถึงข้อมูล” ในฉบับใหม่นี้เขียนเพิ่มว่าเป็นสิทธิของชุมชนด้วย และมาเขียนเพิ่มให้เป็น “หน้าที่” ของรัฐที่จะ “ต้องเปิดเผยและต้องจัดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูล”
ฟังดูเหมือนจะชัดเจนที่กำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องเปิดเผย แต่การกำหนดให้เปิดเผยข้อมูลที่ไม่ใช่ข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐหรือเป็นความลับของทางราชการ อาจทำให้หน่วยงานของรัฐตีความกันตรงๆ ตื้นๆ ว่าถ้าเป็นข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงหรือเป็นความลับของทางราชการก็ไม่ใช่หน้าที่ที่ต้องเปิดเผย
ว่าแล้วก็ตีตราเอกสารที่ไม่ต้องการเปิดเผยต่อสาธารณะว่าเป็นเอกสารเกี่ยวกับ “ความมั่นคง” หรือ “เอกสารลับ” เสียทั้งหมด เมื่อมีคนมาใช้สิทธิขอข้อมูล หน่วยงานก็จะอ้างกันอย่างแคบและ(มัก)ง่ายว่ากฎหมายข้อมูลข่าวสารขัดรัฐธรรมนูญ
ลงท้ายด้วยการโยนให้องค์กรที่มีอำนาจตีความกรณีการขัดกันของกฎหมาย ซึ่งจะต้องใช้เวลาในการหาข้อยุติกันอีกยืดยาว
แต่สิ่งที่อาจเกิดในระยะสั้นเช่นนี้ จะเป็นการเปิดทางให้หน่วยงานรัฐปฏิเสธการใช้สิทธิเข้าถึงข้อมูลของพลเมืองด้วยลูกไม้ง่ายๆ อุบายตื้นๆ นั่นเอง
เขียนรัฐธรรมนูญแบบนี้ก็ต้องระมัดระวังกันไว้ให้ดี เพราะอาจมีนักนิติอักษรศาสตร์และบรรดาเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีวัฒนธรรมแบบราชการที่พัฒนามายาวนานนับร้อยปีมีความนิยม เคยชินและมีความเชี่ยวชาญในการปกปิดมากกว่าการเปิดเผยข้อมูล จะหยิบฉวยเอาศักดิ์แห่งการเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศมาบิดเบือนขัดขวางสิทธิและเสรีภาพแห่งข้อมูลข่าวสารของพลเมืองกันซึ่งๆ หน้า
บันทึกไว้ด้วยความเป็นห่วง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ
และที่สำคัญกว่านั้นก็คือเป็นห่วง “สิทธิที่จะรู้” ของคนไทย
นคร เสรีรักษ์
วิทยาลัยการปกครองท้องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก่น
ผู้ก่อตั้ง PrivacyThailand
